Защита трудовых прав и законных интересов работников органами государственного надзора и контроля

В то же время автор по-новому, с иных позиций, формулирует определение злоупотребления субъективными трудовыми правами. Доказывается, что это такое поведение лица, которое осуществляется в границах субъективного трудового права, но нарушает законные интересы обязанного лица. В свою очередь, отказ в защите субъективных трудовых прав означает удовлетворение (признание) этих интересов.

Приводятся примеры злоупотреблений работодателем субъективными трудовыми правами. Подробно рассматривается одно из проявлений злоупотреблений субъективным правом со стороны работников: злоупотребление субъективным правом на обращение за защитой трудовых прав, в том числе и в федеральную инспекцию труда. В этом случае происходит ущемление и частных интересов, поскольку ущерб причиняется работодателю, и публичных интересов, так как использована в противоречии с ее предназначением компетенция федеральной инспекции труда.

Анализ действующего законодательства позволяет подчеркнуть, что в действительности законодатель не предусматривает ответственности работника при злоупотреблении им правом на обращение в органы государственного надзора и контроля. В связи с этим, ориентируясь на пункт 1 части 1 статьи 134 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, автором предлагается, предусмотреть в Федеральном законе «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» аналогичный по содержанию пункт, согласно которому допускается отказ в защите субъективных прав, в том числе и в федеральную инспекцию труда, если заявление предъявлено в защиту прав или законных интересов другого лица государственным органом, органом местного самоуправления, организацией или гражданином, которым федеральными законами не предоставлено такое право; в заявлении, поданном от своего имени, оспариваются акты, которые не затрагивают права или законные интересы заявителя.

Вторая глава «Формы защиты трудовых прав и законных интересов работников. Способы их защиты органами государственного надзора и контроля» раскрывает формы защиты трудовых прав и законных интересов работников, а также способы их защиты органами государственного надзора и контроля.

В первом параграфе исследуются формы защиты трудовых прав и законных интересов работников. Отмечается, что законодатель не закрепил в нормах Трудового кодекса Российской Федерации определение формы защиты трудовых прав и законных интересов работников, не установил их перечень.

В результате анализа имеющихся воззрений в науке на понятие «форма защиты права», автор приходит к выводу о том, что применительно к теме исследования форма защиты трудовых прав, законных интересов - это регулируемый законодательством порядок (процедура) осуществления органами государственного надзора и контроля деятельности по применению правовых средств, обеспечивающих пресечение нарушений трудовых прав, обеспечение интересов, их восстановление или устранение препятствий в реализации.

Доказывается, что формы защиты определяют процедуру (порядок), согласно которой субъекты защиты используют способы защиты в рамках соответствующего механизма защиты. Детальное изучение статьи 352 Трудового кодекса Российской Федерации, устанавливающей способы защиты трудовых прав, позволяет утверждать, что данная норма частично содержит в себе указание не только на способы, но и на формы их защиты (самозащита и судебная защита). Такое смешение форм и способов защиты требует пересмотра статьи 352 Трудового кодекса Российской Федерации с тем, чтобы отразить в ней формы защиты трудовых прав и законных интересов с учетом единого критерия дифференциации и соответственно выделить юрисдикционную и неюрисдикционную формы защиты и их виды.

Обращается внимание на тот факт, что законодатель вообще не устанавливает никаких форм защиты законных интересов работников, а ученые утверждают о невозможности защиты законных интересов в рамках юрисдикционной формы защиты. Действительно, защита законного интереса должна осуществляться с учетом его сущности преимущественно с помощью переговоров и взаимных уступок либо путем проведения примирительных процедур. В то же время автором доказывается, что в отдельных ситуациях важно обеспечить вмешательство органов государства в процесс защиты законных интересов работников.

Тщательно исследуются органы государственного надзора и контроля на предмет выявления полномочий по осуществлению защиты законных интересов. Отмечается, что наиболее результативна принудительная защита законного интереса должна осуществляться таким органом государства, который способен защитить законный интерес не только работника, но и работодателя, поскольку интерес не обеспечен юридической обязанностью. Для этих целей необходимо создание государственного трудового арбитража как самостоятельного органа государства, в котором бы в качестве трудовых арбитров выступали и профессионалы, и представители спорящих сторон. Только в этом случае можно обеспечить действительную защиту законных интересов и работников, и работодателей. Государственный трудовой арбитраж может быть образован как самостоятельный орган государства на базе отдела по вопросам социального партнерства Управления государственного надзора и контроля за соблюдением законодательства о труде Федеральной службы по труду и занятости. Трудовых арбитров необходимо «наделить» статусом государственных гражданских служащих, чтобы они от имени государства осуществляли защиту коллективных трудовых интересов.

В случае возникновения такого разногласия, а также при обращении ущемленной стороны к услугам трудового арбитража, последний способствуют достижению соглашения, выгодного обеим сторонам.

Трудовые арбитры способствуют достижению данного соглашения. И только в том случае, когда урегулирование разногласия «зашло в тупик», им необходимо предоставить право признания интересов одной стороны доминирующими над интересами другой стороны следующим образом. Трудовые арбитры, являясь представителями власти государства, должны защитить работников или работодателей, законные интересы которых нарушены с помощью переговоров с учетом особенностей данного объекта защиты. Если же переговоры не привели к достижению соглашения, то трудовым арбитрам следует воспользоваться некоторой отсрочкой. В частности, предложить работнику (работникам) и работодателю ознакомиться со своим вариантом соглашения, способствующего компромиссному удовлетворению законных интересов обеих сторон. И если в течение месяца стороны не предложат свой путь выхода из тупиковой ситуации, то по истечении месяца вступает в силу предложенный трудовыми арбитрами вариант. Эти аспекты деятельности трудовых арбитров следовало бы отразить в законодательстве. Предложенный путь повышения активности роли государства в процессе защиты законных интересов позволит сконцентрировать функцию оказания государственных услуг трудовыми арбитрами в одном органе и с пользой для общества ее реализовать. Деятельность трудовых арбитров заменит, а со временем и отменит, громоздкую процедуру рассмотрения и разрешения коллективных трудовых споров и действительно будет способствовать усилению роли государства в сфере защиты законных интересов.

Во втором параграфе рассматриваются способы защиты трудовых прав и законных интересов работников органами государственного надзора и контроля.

Автор поддерживает мнение тех ученых, которые формулируют способ защиты органами государственного надзора и контроля в виде конкретного действия данного органа, направленного на защиту нарушенных субъективных трудовых прав или признание законных интересов работников. Способ защиты формируется в рамках формы защиты как конкретное действие, результат которого выражается в мере защиты, и отличается от средства защиты как непосредственного требования о защите. Форма, способ, средство и мера защиты обозначают различные элементы (виды или части) деятельности по защите.

Диссертант, анализируя критерии дифференциации способов защиты, отмечает, что каждый способ защиты формируется в зависимости не только от формы защиты, но и субъекта и объекта защиты. Для юрисдикционной формы защиты характерны: прокурорский надзор, надзор, осуществляемый федеральной инспекцией труда, правовое регулирование обязанностей органов исполнительной власти, признание не подлежащим применению локального нормативного акта, принятого без соблюдения установленного статьей 372 Трудового кодекса Российской Федерации порядка учета мнения представительного органа работников (часть 4 статьи 8 Трудового кодекса Российской Федерации); временное приостановление деятельности работодателя в результате нарушения требований по охране труда и иные способы защиты, не запрещенные законом. В рамках административной формы защиты можно обозначить такие способы защиты трудовых прав и законных интересов, как, например, рассмотрение и разрешение индивидуальных трудовых разногласий; защита трудовых прав и законных интересов прокуратурой, защита трудовых прав работников федеральной инспекцией труда, Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору, Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека; обжалование решений должностных лиц, в том числе и государственных инспекторов труда и другие способы защиты.

Деятельности такого органа государственного надзора, как федеральная инспекция труда, свойственны следующие способы защиты: признание не подлежащим применению локального нормативного акта, принятого без соблюдения установленного статьей 327 Трудового кодекса Российской Федерации порядка учета мнения представительного органа работников (часть 4 статьи 8 Трудового кодекса Российской Федерации); рассмотрение обращений граждан по поводу нарушения их субъективных трудовых прав (статья 356 Трудового кодекса Российской Федерации); обжалование решений должностных лиц, в частности государственных инспекторов труда (статья 373 Трудового кодекса Российской Федерации); выдача предписания об устранении выявленных нарушений в целях пресечения нарушения субъективных трудовых прав, в том числе и об отстранении от работы лиц, не прошедших обучение, инструктаж, стажировку и проверку знаний охраны труда (статья 357 Трудового кодекса Российской Федерации); требование обязательного социального страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний; временное приостановление деятельности работодателя и иные не запрещенные законом способы защиты.

Аргументируется необходимость закрепления в законодательстве такого способа защиты субъективных трудовых прав и законных интересов работников, как обязательное социальное страхование заработной платы. Для этого необходимо ратифицировать Конвенцию Международной организации труда №173 и Рекомендацию №180. Утверждается, что риск образования задолженностей по выплате заработной платы должен нести работодатель. Соответственно он должен страховать эти случаи за счет собственных средств и при помощи государства: одну часть страховых взносов оплачивает государство, другую - работодатель. Ставки страхования должны зависеть, как минимум, от «истории» выплаты заработной платы (имелись ли когда-либо задолженности по выплате и какой период они продолжались) и от отрасли, в которой осуществляет свою деятельность данный работодатель. Важно закрепить обязанность работодателя осуществлять обязательное страхование заработной платы на первом этапе с помощью государства, а впоследствии, возможно, и самостоятельно.

Необходимо закрепить переговоры в качестве доминирующего способа урегулирования как индивидуальных, так и коллективных трудовых разногласий. Применение данного способа должно быть закреплено в Трудовом кодексе Российской Федерации как обязанность работника (работников) и работодателя; его следует обозначить в качестве первоначального способа, предшествующего защите всеми органами государства. Предлагается закрепить в Трудовом кодексе Российской Федерации срок (семь дней) и порядок проведения индивидуальных и коллективных переговоров между работником (работниками) и работодателем (письменное обращение стороны для проведения переговоров) при возникновении предпосылок индивидуальных или коллективных трудовых споров.

В третьей главе «Органы государственного надзора и контроля в системе органов, реализующих функцию защиты трудовых прав и законных интересов работников» исследуются проблемы деятельности таких органов государственного надзора и контроля, как прокуратуры, Федеральной службы по труду и занятости и т.д., а также аргументируется необходимость образования государственного трудового арбитража.

В первом параграфе исследуется система органов государства, реализующих функцию защиты трудовых прав и законных интересов работников. В результате анализа содержания их деятельности автор приходит к выводу о двух составляющих элементов данной системы.

Первый элемент - специализированный орган государства: Федеральная служба по труду и занятости как орган, осуществляющий государственный надзор по защите трудовых прав и законных интересов работников, и орган государства, оказывающий государственные услуги в сфере урегулирования коллективных трудовых споров.

Второй элемент состоит из группы органов, которая включает: прокуратуру; Федеральную службу по экологическому, технологическому и атомному надзору, Федеральную службу по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека и иные государственные органы, для которых функция защиты трудовых прав и законных интересов не является основной.

Анализ деятельности отдельных органов государства, например, Государственной Думы, Правительства Российской Федерации, Администрации Президента Российской Федерации, органов местного самоуправления (при определенных условиях), показывает, что причислять их к органам государственного надзора и контроля, реализующим защитную функцию государства, было бы необоснованно.

Подчеркивается, что только целенаправленная деятельность всех органов государства в области защиты трудовых прав и законных интересов работников обеспечит их надлежащую защиту.

Поддерживая идею создания трудовых судов, автор все же настаивает на необходимости в первую очередь обратить внимание на повышение эффективности деятельности органов государственного надзора и контроля как органов, реализующих свои полномочия в целях предотвращения возникновения трудового спора. Результативность их деятельности прямо зависит от их способности урегулировать возникшее трудовое разногласие до обращения одной из сторон в суд. Деятельность органов государственного надзора и контроля как раз и способствует тому, чтобы дело в суд не было передано, и разногласие, возникшее между сторонами трудового отношения, разрешилось с их помощью.

Второй параграф посвящен прокуратуре как органу государственного надзора, реализующего функцию защиты трудовых прав и законных интересов. Подчеркивается, что прокуратура является одним из важнейших органов государственного надзора, что позволяет закрепить ее приоритет в системе органов государственного надзора и контроля именно в части 1 статьи 353 Трудового кодекса Российской Федерации, а не в части 4 статьи 353 Трудового кодекса Российской Федерации, которая в настоящее время указывает на ее место в системе данных органов.

Автором анализируются положения Федерального закона от 26 декабря 2008 г. №294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее по тексту - ФЗ №294) и выявляется повышение значения прокуратуры в процессе реализации органами государственного надзора своих полномочий в области проведения ими внеплановых выездных проверок субъектов малого и среднего предпринимательства.

Однако эти положения не должны распространяться на деятельность федеральной инспекции труда, поскольку согласно статье 1 ФЗ №294 в части осуществления полномочий органами государственного надзора в сфере труда вид, предмет, основания проверки и сроки ее проведения могут устанавливаться другими федеральными законами. В настоящее время только Трудовой кодекс Российской Федерации закрепляет требования проведения проверок. Это значит, что если Трудовой кодекс Российской Федерации предусматривает иные правила проведения проверок, то должны действовать они, а не требования ФЗ №294. Исследуемая норма только подтвердила положения статьи 5 Трудового кодекса Российской Федерации о ее приоритете при коллизиях между Трудовым кодексом РФ и иными федеральными законами, в том числе и принятыми позднее введения в действие Трудового кодекса Российской Федерации.

Заметим, что положения ФЗ №294, в том числе и о согласовании с прокуратурой проведения обозначенных выше внеплановых проверок, не применяются к мероприятиям по надзору при проведении расследования несчастных случаев на производстве.

Исследование проблем взаимодействия прокуратуры и федеральной инспекции труда позволяет сделать ряд выводов и предложений.

Во-первых, из статья 29.13 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях четко видны сроки исполнения представлений (до 1 месяца), в то время как ни в одном нормативном правовом акте не отражаются сроки исполнения предписаний, в том числе и об устранении нарушений трудового законодательства и иных актов, содержащих нормы трудового права. Применяя аналогию со сроками исполнения представлений, можно предложить законодателю закрепить срок устранения нарушений, указанных в предписании, до 1 месяца. Устанавливать четкий срок 1 месяц или формулировать срок - «в течение месяца» не представляется возможным, поскольку восстановление нарушенных трудовых прав в большинстве случаев требует скорейшего исполнения предписания.

Во-вторых, анализ статистических данных о деятельности прокуратуры Краснодарского края за последние годы показывает, что увеличение числа комплексных проверок (в определенной степени в ущерб целевым проверкам по обращениям граждан) значительно усиливает позиции прокуратуры в восстановлении нарушений в целом прав граждан и, в частности, трудовых прав.

В третьем параграфе исследуется Федеральная служба по труду и занятости как федеральный орган государственного надзора и контроля, осуществляющий функцию защиты трудовых прав и законных интересов работников.

Анализ законодательства, специальной научной литературы о сущности контроля и надзора, выражающих основное направление деятельности органа государственного надзора и контроля, приводит диссертанта к следующему выводу. Контроль - это такая функция управления, которая характерна для наблюдения вышестоящего субъекта за действиями нижестоящего субъекта в рамках организационного подчинения, то есть контроль - это часть процесса руководства, позволяющая активно вмешиваться в деятельность подконтрольных объектов. В настоящее время можно утверждать о наличии только внутриведомственного контроля, присущего практически всем организованным субъектам. Надзор осуществляется специальными органами в отношении не подчиненных им органов и организаций, а также физических лиц с целью проверки действия на предмет их законности и поэтому является прерогативой специальных органов государства.

Таким образом, контрольная функция характерна для государственных органов, осуществляющих функцию защиты прав, в частности, федеральной инспекции труда, по отношению к государственным инспекциям труда в субъектах Российской Федерации, так же, как и для остальных органов государственной власти, в отношении нижестоящих субъектов. В связи с этим осуществление контрольных функций органом государственного надзора свойственно процессу руководства данным органом и не может служить основанием особого рассмотрения органа государственного надзора как контрольно-надзорного органа.

С учетом выявленной сущности надзора и контроля диссертант делает вывод о том, что федеральная инспекция труда в процессе реализации защитной функции государства является органом именно государственного надзора за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права. Подчеркивать же контрольную форму реализации защитной функции в статье 354 Трудового кодекса Российской Федерации совершенно не имеет смысла.

Цель защитной функции государства взаимосвязана с целью надзора таким образом, что первая определяет вторую. В частности, если надзор осуществляется специальными органами в отношении не подчиненных им юридических или физических лиц и является проверкой законности их деятельности, то и содержание защитной функции государства должно заключаться в обеспечении законности и соответственно правопорядка. Деятельность федеральной инспекции труда в силу статьи 356 Трудового кодекса Российской Федерации направлена на восстановление законности и правопорядка путем государственного надзора за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права. С учетом этого диссертант утверждает, что федеральная инспекция труда не может осуществлять восстановление правопорядка без восстановления законности.

Доказывается, что функции государственного надзора и оказания государственных услуг, одновременно вмененных Федеральной службе по труду и занятости, следует разграничить путем выделения собственно функции надзора, присущей федеральной службе, и функции оказания государственных услуг, свойственной преимущественно федеральному агентству. В частности, функцию надзора должна осуществлять непосредственно Федеральная служба по труду и занятости. Функцию по оказанию государственных услуг, в том числе и в сфере урегулирования коллективных трудовых споров, необходимо «передать» в ведение Федерального агентства по труду и занятости, специально создав его для оказания государственных услуг, в том числе и в этой сфере. Коль скоро современная деятельность трудовых арбитров соответствует предоставлению услуг определенным субъектам в целях достижения компромиссного варианта развития событий, то данную деятельность правильно было бы определять как оказание услуг в сфере наемного труда. Учитывая необходимость активизации роли государства в процессе защиты, эта деятельность должна принять очертания предоставления государственных услуг в сфере труда путем образования государственного трудового арбитража и передачи его в ведение Федерального агентства по труду и занятости.

Обосновывая важность создания государственного трудового арбитража, в работе подчеркивается, что Федеральной службой по труду и занятости предполагается создание трудовых арбитражей, постоянно действующих на общественных началах на всех уровнях социального партнерства. Соглашаясь в целом с необходимостью их создания, диссертант доказывает, что этот орган должен реализовывать функцию оказания государственных услуг и соответственно иметь статус государственного органа, а не общественной организации. Если трудовому арбитражу придать статус органа государства, то польза от его деятельности, несомненно, возрастет. Суть его функционирования будет заключаться в реализации функции предоставления государственных услуг в сфере защиты трудовых прав и законных интересов работников и работодателей, и их представителей.

Реализация компетенции федеральной инспекции труда должна отражать главное ее предназначение - охрану (предупреждение правонарушений) трудовых прав. Для этого важно сконцентрировать деятельность федеральной инспекции труда на проведении комплексных проверок, в том числе на расследовании и учете несчастных случаев на производстве. В развитие данного предложения рассмотрение обращений работников в защиту своих трудовых прав следует исключить из подведомственности федеральной инспекции труда и передать государственному трудовому арбитражу. И если в соответствии с действующим законодательством трудовой арбитраж рассматривает и разрешает преимущественно коллективные трудовые споры об интересах и решения его обязательны для сторон, если они договаривались об этом, то с учетом нашего предложения трудовой арбитраж станет государственным органом и его решения должны быть обязательны для сторон, если одна из них обратилась в этот орган за защитой трудовых прав или законных интересов. Соответственно включение в компетенцию вновь образуемого государственного трудового арбитража, рассмотрение обращений работников в защиту своих трудовых прав расширяет его компетенцию: трудовые арбитры будут рассматривать не только коллективные трудовые разногласия об интересах, но и коллективные трудовые разногласия о правах.

Формируя компетенцию государственного трудового арбитража, автор исходит из анализа сущности трудового спора. В результате тщательного изучения правовой природы трудового спора, ориентируясь на действующее законодательство и принимая во внимание точки зрения специалистов в области трудового права, диссертант пришел к следующему выводу. В случае нарушения трудовых прав или законных интересов до момента обращения лица в орган по рассмотрению и разрешению трудовых споров имеет место трудовое разногласие, но не юридический спор. Если третий субъект, не являющийся органом по рассмотрению и разрешению трудовых споров, урегулирует возникшее трудовое разногласие между работником и работодателем, то юридический спор не возникнет. Между тем, фактическая сущность разногласия не меняется в зависимости от того, какой орган государства его будет урегулировать: федеральная инспекция труда, прокуратура, суд или образуемый государственный трудовой арбитраж. Меняется лишь юридическая природа этого разногласия, которая позволяет свидетельствовать либо о трудовом разногласии, либо о трудовом споре.

Учитывая, что деятельность государственного трудового арбитража направлена на реализацию функции оказания государственных услуг, то его компетенция должна выражать содержание данной функции, то есть в ней необходимо отразить права и обязанности государственных трудовых арбитров по урегулированию всех трудовых разногласий. Таким образом, в части защиты трудовых прав и законных интересов государственный трудовой арбитраж будет оказывать услуги сторонам трудовых отношений. В этом аспекте действительно роль государства в защите трудовых прав и законных интересов значительно усилится и, несомненно, будет способствовать эффективности государственной защиты. С этих позиций будет соблюден и баланс интересов работников и работодателей, поскольку, во-первых, их разногласия будет разрешать независимый орган государства, во-вторых, право на обращение в этот орган следует предоставить не только работнику, но и работодателю, в-третьих, состав государственного трудового арбитража должен включать в себя как профессионального судью, так и на постоянной основе представителей работников и работодателей.

Соответственно в целях разграничения компетенции федеральной инспекции труда и государственного трудового арбитража к исключительной компетенции государственного трудового арбитража следует отнести, в частности:

- рассмотрение коллективных и индивидуальных обращений работников и работодателей в целях защиты трудовых прав (рассмотрение и разрешение индивидуальных и коллективных трудовых разногласий о правах);

- рассмотрение коллективных и индивидуальных обращений работников и работодателей в целях защиты правовых интересов (рассмотрение и разрешение индивидуальных и коллективных трудовых разногласий об интересах);

- при наличии письменных заявлений работников подача от их имени обращений в суд в защиту трудовых прав и правовых интересов;

- предоставление работодателям информации о наиболее эффективных способах соблюдения трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, соглашений, коллективных договоров, локальных нормативных актов и трудовых договоров.

Данный орган должен быть органом по урегулированию трудовых разногласий, то есть органом, решение которого может быть обжаловано в комиссию по трудовым спорам и (или) суд. Срок давности и неуважительная причина пропуска данного срока обращения в государственный трудовой арбитраж за защитой нарушенных прав не должны являться препятствиями для реализации этим органом защитной функции государства.

В целях повышения заинтересованности государственных трудовых арбитров в урегулировании разногласий между работником (работниками) и работодателем важно закрепить определенные меры их поощрения, например, премию за каждое урегулированное трудовое разногласие в обусловленный срок.

В четвертом параграфе рассматривается компетенция иных органов государственного надзора, реализующие функцию защиты трудовых прав работников. Итогом исследования их полномочий является предложение диссертанта о концентрации «родственных» полномочий федеральной инспекции труда, Федеральной службы в части технологического и атомного надзора, Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека в одном органе, чтобы не происходило частичное дублирование их компетенции. В этих целях в структуре федеральной инспекции труда необходимо создать в качестве самостоятельных управлений - Управления по государственному надзору за соблюдением законодательства об охране труда в сфере безопасного ведения работ, связанных с пользованием недрами, промышленной безопасности, безопасности электрических и тепловых установок и сетей и безопасности при использовании атомной энергии, а также за соблюдением санитарного законодательства (Ростехнадзор, Росатомнадзор, Росэнергонадзор, Россанэпиднадзор).

В четвертой главе «Федеральная инспекция труда как специализированный орган государственного надзора, реализующий функцию защиты трудовых прав» подробно освещается генезис законодательства о деятельности федеральной инспекции труда, задачи и принципы ее функционирования, изучаются особенности реализации ее компетенции.

В первом параграфе исследуется генезис законодательства о деятельности федеральной инспекции труда. Исторический опыт, позволяющий выявить определенные закономерности и тенденции в развитии этого органа, подсказывает не только каким образом повысить результаты деятельности инспекции, но и обозначает пути совершенствования компетенции данного органа государственного надзора. В частности, доказывается, что необходимость образования федеральной инспекции труда продиктована временем.

Второй параграф посвящен изучению задач и принципов деятельности федеральной инспекции труда.

Детально исследуются принципы деятельности федеральной инспекции труда. Предлагается дополнить часть 1 статьи 355 Трудового кодекса Российской Федерации указанием на принципы: централизации, территориально-отраслевой принцип.

Исследование содержания принципа независимости федеральной инспекции труда приводит диссертанта к следующему выводу. В работе аргументируется, что в соответствии с требованиями Конвенции Международной организации труда №81 наиболее оптимально подчинить федеральную инспекцию труда одному из федеральных органов исполнительной власти как центральному органу государственной власти.

В настоящее время подчинение федеральной инспекции труда Министерству здравоохранения и социального развития Российской Федерации опосредованно через Федеральную службу по труду и занятости. Такое современное положение инспекции противоречит требованиям Конвенции Международной организации труда №81 о непосредственном ее подчинении центральному органу государства. Федеральную инспекцию труда следует вывести из ведения Федеральной службы по труду и занятости и напрямую подчинить центральному органу власти - Министерству здравоохранения и социального развития Российской Федерации. Только таким образом положения Конвенции Международной организации труда №81 будут соблюдены, и принцип независимости инспекции сможет быть реализован в полном объеме.

Проведенный анализ содержания задач федеральной инспекции труда позволяет утверждать, что такая задача, как обеспечение работодателей и работников информацией о наиболее эффективных средствах и методах соблюдения положений трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, частично не соответствует международным нормам, в частности, Конвенции Международной организации труда №81. Кроме того, если федеральная инспекция труда, осуществляя государственный надзор, одновременно предоставляет такого рода консультации, то это, во-первых, означает смешение функций государственного надзора и функций оказания государственных услуг, во-вторых, такие действия вполне можно квалифицировать как вмешательство в хозяйственную самостоятельность объекта надзора, и, в-третьих, происходит смешение надзора с контролем, поскольку предоставление информации о наиболее эффективных способах соблюдения законодательства означает не что иное, как процесс контроля (проверка целесообразности соблюдения действующего законодательства).

Доказывается, что федеральная инспекция труда не имеет полномочий защищать трудовые права работодателей, но она должна воздерживаться в силу статьи 358 Трудового кодекса Российской Федерации от нарушения трудовых прав и законных интересов работодателя и соответственно осуществляет свои полномочия в форме соблюдения.

Подробно исследуются проблемы, возникающие в практике обжалования предписаний и постановлений государственных инспекторов труда об административных наказаниях. В частности, анализ части 2 статьи 357 Трудового кодекса Российской Федерации позволил сделать вывод о том, что государственный инспектор труда правомочен при выявлении правонарушения, причем независимо от его очевидности, даже в случае рассмотрения дела в суде, составить протокол и вынести постановление об административном наказании. Сообразно этому предлагается часть 2 статьи 357 Трудового кодекса Российской Федерации дополнить предложением: «До принятия судом решения по спорному вопросу или при наличии решения суда по данному вопросу привлечение работодателя к административной ответственности не допускается».

В третьем параграфе определяются пути совершенствования компетенции федеральной инспекции труда.

Во-первых, анализ статей 356-357 Трудового кодекса Российской Федерации позволяет утверждать о недопустимости наделения одними и теми же полномочиями в области защиты трудовых прав вышестоящего (Управления надзора и контроля за соблюдением законодательства о труде) и нижестоящего (государственных инспекций труда в субъектах Российской Федерации) органов. В целях исключения дублирования полномочий следует разграничить их компетенцию.

Во-вторых, предлагается вернуться к ранее действовавшему и оправдавшему себя законодательству о разграничении в Трудовом кодексе Российской Федерации прав инспекторов по охране труда и правовых инспекторов. Однако подобное разделение полномочий следует производить не однобоко, без каких-либо «перекосов», как это имело место ранее, а разумно, четко обозначив права инспекторов по охране труда и по правовым вопросам. Это будет способствовать не только более глубокой специализации инспекторов, но и устранит возможность некомпетентного вмешательства одних должностных лиц в деятельность других.

В-третьих, исследование на основе статистических данных ранее действовавшего полномочия федеральной инспекции труда на подачу заявлений в суд в защиту трудовых прав других лиц по их просьбе, позволяет утверждать не только о действенности данного способа защиты, но и о необходимости его реанимации, только в компетенции государственного трудового арбитража, который будет полномочен рассматривать обращения работников.

В-четвертых, анализ действующего законодательства позволяет утверждать о необходимости четкого обозначения поднадзорных федеральной инспекции труда объектов. Обосновывается, что закрепленные в Трудовом кодексе Российской Федерации объекты надзора федеральной инспекции труда не в полной мере соответствуют международным нормам, что значительно сужает ее компетенцию и, в свою очередь, возможность защиты трудовых прав. Исследование содержания Протокола Международной организации труда от 22 июня 1995 г. к Конвенции 1947 года об инспекции труда показало, что при ратификации данного Протокола Российская Федерация не исключила из сферы его действия ни один из перечисленных в нем объектов. Соответственно деятельность федеральной инспекции труда должна охватывать труд не только работников, но и государственных служащих (гражданских, правоохранительных, военных), муниципальных служащих, а также труд осужденных лиц.

Диссертантом на основе анализа международных норм, действующего законодательства, практики работы федеральной инспекции труда предлагаются и другие пути совершенствования ее компетенции.

В четвертом параграфе исследуются особенности реализации компетенции федеральной инспекции труда в разрешении трудовых разногласий.

На основании выявленного разграничения трудового разногласия и трудового спора доказывается, что федеральная инспекция труда путем осуществления государственного надзора и контроля урегулирует трудовые разногласия.

Между тем, обосновывается, что основное предназначение деятельности федеральной инспекции труда - осуществление государственного надзора - выражается в предупреждении нарушений трудовых прав работников. Подчеркивается, что федеральная инспекция труда должна реализовать свои предупредительные полномочия именно как орган государственного надзора, а не как орган по урегулированию разногласий, то есть орган оказания государственных услуг работникам. В целях повышения эффективной реализации компетенции федеральной инспекции труда требуется основное внимание уделять осуществлению комплексных и тематических проверок путем установления централизованных норм, в то время как проведение целевых проверок (по жалобам) исключить из ее компетенции и передать их на рассмотрение и разрешение государственному трудовому арбитражу.

Анализируется компетенция федеральной инспекции труда в сфере ее участия в урегулировании коллективных трудовых разногласий о правах и об интересах. Доказывается не только наличие, но и закрепление в Трудовом кодексе Российской Федерации определенных видов коллективных трудовых споров о правах, в урегулировании которых принимает участие государственный инспектор труда (например, статья 372 Трудового кодекса Российской Федерации).

В заключении в сжатом виде сформулированы основные выводы диссертационного исследования.

Основные положения исследования в следующих публикациях

государственный надзор труд арбитраж

1. Шепелева А.А. О некоторых вопросах защиты трудовых прав и интересов работников //«Черные дыры» в Российском Законодательстве. 2006. №3. - 1,48 п.л.

2. Шепелева А.А. К вопросу о защите трудовых прав комиссиями по трудовым спорам // Философия права. 2006. №3. - 0,43 п.л.

3. Шепелева А.А. К вопросу о защите трудовых прав работников Федеральной инспекцией труда // Юрист-правовед. 2007. №2. - 0,4 п.л.

4. Шепелева А.А. Основные направления эффективности внесудебной защиты трудовых прав и законных интересов, или к вопросу о необходимости функционирования комиссии по трудовым спорам //Трудовое право. 2007. №8. - 0,96 п.л.

5. Сапфирова А.А. Федеральная инспекция труда: орган по рассмотрению и разрешению трудовых споров или орган по урегулированию трудовых разногласий? // Трудовое право. 2008. №2. - 0,78 п.л.

6. Сапфирова А.А. К вопросу о сущности защиты трудовых прав и законных интересов в сфере труда //«Черные дыры» в Российском Законодательстве. 2008. №2. - 0,46 п.л.

7. Сапфирова А.А. Федеральная инспекция труда: возникновение и развитие // Современное право. 2008. №4. - 0,58 п.л.

8. Сапфирова А.А. Способы защиты трудовых прав, свобод и правовых интересов в сфере труда внесудебными органами государства //Трудовое право. 2008. №8. - 0,94 п.л.

9. Сапфирова А.А. Федеральная инспекция труда: компетенция - некоторые проблемы реализации // Трудовое право. 2008. №9. - 0,59 п.л.

10. Сапфирова А.А. К вопросу о правовой природе отношений по государственному надзору и контролю за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права //«Черные дыры» в Российском Законодательстве. 2008. №2. - 0,7 п.л.

11. Сапфирова А.А. Некоторые вопросы защиты законных интересов работников и работодателей // Трудовое право. 2009. №6. С.114-117 - 0,5 п.л.

12. Сапфирова А.А. Федеральная инспекция труда и государственный трудовой арбитраж: соотношение компетенции //Трудовое право. 2009. №9. - 0,5 п.л.

13. Сапфирова А.А. Формы и способы защиты трудовых прав (теоретические аспекты). - Краснодар: Кубанькино, 2008. - 6,4 п.л.

14. Сапфирова А.А. Защита трудовых прав и законных интересов работников органами государственного надзора и контроля. - Краснодар: Кубанькино, 2009. - 24,7 п.л.

15. Сапфирова А.А. Некоторые вопросы применения нового Трудового кодекса РФ в современных условиях //Проблемы правоприменительной деятельности: межвузовский сборник научных трудов. Выпуск 3. - Краснодар, 2002. - 0,3 п.л.

16. Шепелева А.А. Государственная инспекция труда в субъекте РФ: история возникновения и проблемы развития //Вестник Московского государственного открытого университета. №4 (13) 2003г. - 0,5 п.л.

17. Шепелева А.А. К вопросу о путях совершенствования компетенции государственной инспекции труда в субъектах РФ //Ученые записки. Выпуск 1. Сборник статей ученых и аспирантов Северо-Кавказского филиала Российской академии правосудия. -Краснодар, 2003. - 0,4 п.л.

18. Шепелева А.А. Некоторые проблемы защиты трудовых прав работников //Ученые записки. Выпуск 3 (юбилейный). Сборник научных и научно-методических трудов Северо-Кавказского филиала ГОУ ВПО «Российская академия правосудия» (г. Краснодар). В 2 томах. Т.1. - Краснодар, 2006. - 0,68 п.л.

19. Шепелева А.А. К вопросу об отказе в защите нарушенного субъективного трудового права //Ученые записки. Выпуск 2. Сборник статей ученых и аспирантов Адыгейского филиала Московского открытого социального университета. - Краснодар: Кубанькино, 2006. - 0,46 п.л.

20. Шепелева А.А. Некоторые вопросы совершенствования компетенции Федеральной инспекции труда //Административная реформа и наука административного права. Сборник научных трудов, посвященных 80-летию со дня рождения Ю.М. Козлова. - М.: Издательство МГЮА. М., 2007. - 0,45 п.л.

21. Шепелева А.А. Проблема определения критерия и пределов ограничения трудовых прав и свобод // Научные труды. Российская академия юридических наук. Выпуск 7. В 2 томах. Том 2. - М.: Юрист, 2007. - 0,47 п.л.

22. Сапфирова А.А. Проблемы участия федеральной инспекции труда в урегулировании разногласий в сфере труда //Российский ежегодник трудового права. 2007. №3. - 1,4 п.л.

23. Сапфирова А.А. Некоторые вопросы реализации права на защиту субъективных трудовых прав и законных интересов в сфере труда // Ученые записки. Выпуск 4. Сборник статей ученых и аспирантов Адыгейского филиала Московского открытого социального университета. - Краснодар: Перспективы образования, 2008. - 0,54 п.л.

24. Сапфирова А.А. Федеральная инспекция труда - орган государственного надзора, реализующий функцию защиты трудовых прав и свобод // Право и практика. 2008. №1. - 0,59 п.л.

25. Сапфирова А.А. К вопросу о защите трудовых прав федеральной инспекцией труда //Механизм экономико-правового обеспечения национальной безопасности: опыт, проблемы, перспективы. Том 2. Краснодар: Издательство Научно-исследовательского института экономики Южного Федерального округа, 2008. - 0,76 п.л.

26. Сапфирова А.А. Правовые интересы в сфере труда: сущность, отличие от субъективных прав и особенности защиты //Российский ежегодник трудового права. №4. 2008. С.136-155 - 1,7 п.л.

27. Сапфирова А.А. Отказ в защите субъективного трудового права (некоторые теоретические вопросы) //Вопросы трудового права. 2009. №9. С.47-55 - 0,37 п.л.

28. Шепелева А.А. К вопросу об ответственности за невыплату заработной платы //Аудит в России: проблемы и перспективы: тезисы докладов научно-практической конференции Юга России. - Сочи, 2004.- 0,14 п.л.

29. Шепелева А.А. К вопросу о создании трудовых судов //Проблемы становления правового государства в современной России: материалы всероссийской научно-практической конференции. Часть 1. Юридические аспекты правового государства. Сочи (Адлер), 27-31 мая 2005 года. - Краснодар: ООО Компания «Атриум», 2005. - 0,22 п.л.

30. Шепелева А.А. К вопросу о способах защиты трудовых прав работников //Право и правосудие в современном мире: материалы международной научно-практической конференции, посвященной пятилетнему юбилею Северо-Кавказского филиала Российской академии правосудия (г. Краснодар). - Краснодар, 2006. - 0,33 п.л.

31. Шепелева А.А. К вопросу о судебной защите трудовых прав работников //Власть и общество в России: опыт истории и современность. 1906-2006гг. (к 100-летию российского парламентаризма): материалы всероссийской научно-практической конференции (г. Адлер, 26-30 мая 2006г.). Краснодар: Традиция, 2006. - 0,19 п.л.

32. Шепелева А.А. Некоторые проблемы совершенствования структуры и компетенции федеральной службы по труду и занятости //Теория и практика административного права и процесса: материалы Всероссийской научно-практической конференции, посвященной памяти профессора В.Д. Сорокина (пос. Небуг, 13-14 октября 2006 года) /Отв. ред. профессор В.В. Денисенко, доцент А.Г.Эртель. Изд-во «Кубанькино», Краснодар, 2006. - 0,4 п.л.

33. Шепелева А.А. К вопросу о законном интересе и его реализации в нормах трудового права //Актуальные проблемы юридической науки: материалы всероссийской научно-практической конференции 23-24 октября 2006 года (часть 1)/КубГАУ. - Краснодар, 2006. - 0,27 п.л.

34. Шепелева А.А. Законные интересы работников в современном трудовом праве //Современная социально-экономическая трансформация России: ориентиры и итоги в контексте глобализации и регионализации: материалы международной научной конференции. Ч.1 /Под ред. О.В. Иншакова и др. - Краснодар: КубГАУ, 2006. - 0,4 п.л.

35. Шепелева А.А. К вопросу об ограничениях прав и свобод человека и гражданина в современных экономических условиях //Реформирование бухгалтерского учета и аудита в соответствии с международными стандартами: тезисы докладов Первой Южно-Российской международной научно-практической конференции. Сочи, 2006. - 0,36 п.л.

36. Шепелева А.А. Защита права на труд //Дни науки - 2007: материалы III Международной научно-практической конференции. Том 7. Право. Политология. Государственное управление. Философия. - Днепропетровск: Наука и образование, 2007. - 0,42 п.л.

37. Шепелева А.А. Обращения граждан в Федеральную инспекцию труда как средство защиты трудовых прав граждан //Право граждан на обращение: проблемы теории, нормативного регулирования и практики: материалы международной научно-практической конференции, 28 февраля 2007г. - М.: Московский институт права, 2007. - 0,41 п.л.

38. Шепелева А.А. Влияние деятельности федеральной инспекции труда на решение демографической проблемы //Интеграция евразийского геополитического пространства: проблемы и перспективы: материалы международной научно-политической конференции (30 марта 2007г.). - Челябинск: Центр анализа и прогнозирования, 2007. - 0,5 п.л.

39. Шепелева А.А. К вопросу о формах защиты трудовых прав //Тенденции развития современного права: теоретические и практические проблемы: сборник статей (по материалам международной научно-практической конференции 18 мая 2007 года). Том 3. - Краснодар, 2007. - 0,28 п.л.

40. Шепелева А.А. Правовой статус личности и особенности защиты свободы труда //Правовой статус и правосубъектность лица: теория, история, компаративистика: материалы VIII международной научно-теоретической конференции. Санкт-Петербург, 14-15 декабря 2007г. /Под общ. ред. Р.А. Ромашова, Н.С. Нижник: В 2 ч. Ч.1 СПб.: Санкт-Петербургский университет МВД России, 2007. - 0,33 п.л.

41. Шепелева А.А. Международные стандарты в области правового регулирования труда //МСФО: Новые тенденции и практика применения. Реформа бухгалтерского учета и аудита: тезисы докладов Второй Российской международной научно-практической конференции 5-9 октября 2007 г. Сочи. - Краснодар, 2007. - 0,28 п.л.

42. Сапфирова А.А. Некоторые вопросы соотношения трудовых прав и свобод в сфере труда //Современные направления теоретических и прикладных исследований 2008: материалы международной научно-практической конференции. Том 14. Юридические и политические науки. - Одесса: Черноморье, 2008. - 0,37 п.л.

43. Сапфирова А.А. Некоторые вопросы правового регулирования деятельности федеральной инспекции труда в целях защиты трудовых прав //Актуальные вопросы трудового права: история, теория, практика: материалы Всероссийской научно-практической конференции, посвященной 10-летию Российской академии правосудия. - Казань, 2008. - 183с. /с.123-128. - 0,27 п.л.

44. Сапфирова А.А. Некоторые вопросы совершенствования компетенции федеральной инспекции труда //Теория и практика административного права и процесса: материалы III Всероссийской научно-практической конференции (пос. Небуг, 10-12 октября 2008 года) /Отв. ред. профессор В.В. Денисенко, доцент А.Г. Эртель. Краснодар: изд-во «Кубанькино», 2008. - 380с. /с.115-123 - 0,53 п.л.

45. Сапфирова А.А. Некоторые вопросы защиты трудовых прав и свобод федеральной инспекцией труда //Актуальные проблемы права и судебной власти в современном российском обществе: материалы международной научно-практической конференции 11 апреля 2008 года. В двух томах. Т.1. - Краснодар, 2009. - 259с. /с.160-162 - 0,23 п.л.

46. Сапфирова А.А. К вопросу о роли федеральной инспекции труда в защите трудовых прав и свобод //Материалы международной научно-практической конференции, посвященной 15-летию Конституции Российской Федерации. Том 2. /Отв. ред. И.М. Мацкевич, Е.С. Шугрина. - М., 2009. - 568с./с.207-212 - 0,33 п.л.

47. Сапфирова А.А. О некоторых вопросах дифференциации объектов, поднадзорных федеральной инспекции труда //Проблемы дифференциации в правовом регулировании отношений в сфере труда и социального обеспечения: материалы Пятой международной научно-практической конференции /Под ред. К.Н. Гусова. - М.: Проспект, 2009. - 544с./с.377-379 - 0,18 п.л.

48. Сапфирова А.А. Определение задач федеральной инспекции труда в целях эффективной защиты трудовых прав работников //Проблемы становления правового государства и гражданского общества в России: материалы Всероссийской научно-практической конференции, 22-26 мая 2009г., г. Сочи (Адлер). - Краснодар: Традиция, 2009. - 584с./с.412-415 - 0,16 п.л.

49. Сапфирова А.А. Охрана и защита трудовых прав и правовых интересов в сфере наемного труда - одна из приоритетных функций социального государства //Проблемы социального правового государства и формирование нового правосознания в России: сборник материалов Всероссийской научно-практической конференции (22-23 ноября 2008 года) /отв. ред. В.Ф. Крюков; Курский гос. тех. ун-т. - Курск, 2009. - С.46-48 /313с. - 0,24 п.л.