Цена в договоре железнодорожной перевозки грузов: антимонопольная и гражданско-правовая политика

Размещено на http://www.allbest.ru/

Цена в договоре железнодорожной перевозки грузов: антимонопольная и гражданско-правовая политика

Автор И.У. Жанайдаров

Цена в договоре определяется соглашением сторон. В предусмотренных законодательными актами случаях применяются цены (тарифы), устанавливаемые или регулируемые уполномоченными на то государственными органами (п. 1 ст. 3 85 ГК). Железнодорожную перевозку грузов в Казахстане осуществляет единственный перевозчик -- ЗАО «Казахстан Темир Жолы», поэтому является естественным монополистом и подпадает под действие Закона от 9 июля 1998 г. № 272-1 «О естественных монополиях» (далее -- Закон о естественных монополиях). Деятельность естественных монополистов регулирует Агентство Республики Казахстан по регулированию естественных монополий и защите конкуренции (далее -- Агентство), которое является для естественных монополистов уполномоченным органом. Регулирование деятельности субъектов естественной монополии уполномоченным органом осуществляется установлением цен (тарифов) или их предельного уровня (ст. 15 Закона о естественных монополиях). Таким образом, Агентство устанавливает тарифы на железнодорожную перевозку.

В условиях отсутствия конкуренции или ограниченной конкуренции коммерческая организация может навязать потребителю за свои услуги цены выше рыночных. Чтобы этого не произошло, и вводится государственное регулирование цен. Такое регулирование в условиях ограниченной конкуренции или ее отсутствия необходимо. Для сравнения можем отметить, что в США, где существует более 4 десятков железнодорожных компаний, также осуществляется государственное регулирование цен. Правда, надо отметить, что 67 % железных дорог США не подпадает под антимонопольное регулирование В США регулирование вводится, если прибыль перевозчика составляет не менее 180 % от переменных издержек по данному виду товара, связанных с обработкой груза.. Таким образом, Агентство, защищая потребителей, имеет задачей устанавливать для перевозчика рыночно обоснованные цены. Достаточно непросто найти объективные критерии для определения размера такой цены (далее -- тарифа). И в этой части необходимо найти точную грань взаимодействия гражданско-правовых и государственно-правовых методов регулирования.

В казахстанском законодательстве тариф определяется по следующей схеме. Перевозчик направляет в Агентство на утверждение проекты предлагаемых тарифов. При этом обосновываются издержки перевозчика и норма прибыли В США регулирующий орган исходит из того, что тариф перевозчика может содержать норму прибыли от 10 %. На основании поступившего предложения Агентство принимает решение об утверждении представленных тарифов или отказе в их утверждении, что означает сохранение старых тарифов.

Тарифы на внутригосударственные перевозки в Казахстане образуются на основе твердой тарифной сетки (Прейскурант 10-01 1989 года Прейскурант № 10-01 «Тарифы на грузовые железнодорожные перевозки. Тарифное руководство №1 Министерства путей сообщения СССР». В двух частях. - М.: Прейскурантиздат, 1989. - С. 299, 302; Прейскурант № 10-01 утвержден совместным приказом Государственного комитета СССР по ценам и Министерства путей сообщения СССР 31 марта 1989 года № 3282., где тарифы выражены в советских рублях), с поправкой на коэффициенты, периодически утверждаемые Правительством. Тарифы на экспортно-импортные перевозки в Казахстане образуются на основе твердой тарифной сетки для транзитных перевозок, утвержденной международным соглашением См.: совместный Приказ Агентства РК по регулированию естественных монополий и защите конкуренции № 44-ОД от 15 июня 1999 года и Министерства транспорта, коммуникаций и туризма РК «О введении тарифных ставок Международного железнодорожного транзитного тарифа при перевозках экспортно-импортных грузов железнодорожным транспортом». Этим Приказом РГП «Казахстан Темир Жолы» предписано «перейти с 1 июля 1999 г. при перевозках экспортно-импортных грузов железнодорожным транспортом к применению тарифных ставок Международного железнодорожного транзитного тарифа (МТТ), исчисляемых в швейцарских франках» (п. 1) и «установить, что провозные платежи за перевозку экспортно-импортных грузов осуществляются в национальной валюте (тенге) по курсу, установленному Национальным банком РК на дату платежа» (п. 2). и выраженной в швейцарских франках, умноженной на коэффициент пересчета рыночного курса швейцарского франка на дату отгрузки и умноженной на повышающие коэффициенты, периодически утверждаемые Правительством.

Одна из проблем тарифообразования в Казахстане -- твердая тарифная база недостаточно точно учитывает необходимые издержки. Для внутригосударственных перевозок тарифная база рассчитывалась в советское время, когда были иные экономические условия. Для экспортно-импортных перевозок тарифная база рассчитывалась исходя из экономики стран Западной Европы. Поэтому использование таких базовых тарифов в Казахстане не имеет самодовлеющей ценности. Вместо упомянутых базовых тарифов можно было бы с тем же успехом использовать любые другие, отвлеченные от экономики Казахстана. В то же время такую ситуацию надо менять. Пока же и перевозчика, и Агентство не беспокоит размер базового тарифа. Для перевозчика важен конечный тариф, а для Агентства -- размер коэффициента, который надо установить к базовому тарифу. Следует признать, что Агентству достаточно сложно (если вообще возможно) установить реальные издержки железной дороги. Агентство принимает как должное документы перевозчика при обосновании нового тарифа, обосновывающие издержки, не имея физической возможности проверить данные по каждой представленной цифре. Поэтому повышающий коэффициент, в конечном счете, скрывает неточность издержек, а полученный в результате тариф покрывает все затраты железной дороги (как обоснованные, так и необоснованные).

Одна из проблем, на которую следует обратить внимание, -- в Казахстане не оспариваются базовые тарифы. Вся борьба между Агентством, монополистом и грузоотправителем разворачивается вокруг поправочных коэффициентов. Мы понимаем, что нельзя поправить базовые ставки перевозок для экспортно-импортного сообщения, поскольку они утверждены международным соглашением. Однако для внутренних перевозок, возможно, следует разработать, исходя из казахстанских реалий, свои обоснованные базовые ставки (тарифы) по отдельным классам товаров.

В связи с установлением государством тарифов на услуги железнодорожной перевозки в Казахстане мы считаем важным поднять несколько гражданско-правовых проблем. Во-первых, является ли договор железнодорожной перевозки публичным договором? Данный вопрос является частью более общего вопроса, имеющего важные гражданско-правовые последствия, -- является ли договор на оказание услуг естественным монополистом по общему правилу публичным договором?

«Публичным договором признается договор, заключенный коммерческой организацией и устанавливающий ее обязанности по продаже товаров, выполнению работ или оказанию услуг, которые такая организация по характеру своей деятельности должна осуществлять в отношении каждого, кто к ней обратится (розничная торговля, перевозка транспортом общего пользования, услуги связи, энергоснабжение, медицинское, гостиничное обслуживание и т.п.)» (ч. 1 п. 1 ст. 387 ГК). Как можно заметить, законодатель в примерном перечне видов публичных договоров в процитированной норме не указал перевозку грузов. Обращая внимание на примерный перечень публичных договоров, отметим, что их обобщают стандартные условия, выдвигаемые предпринимателем для всех потенциальных контрагентов. Предприниматель в публичном договоре не собирается согласовывать какие-то существенные условия (торговаться). Все существенные условия выставлены им в публичной оферте. Во всех других (непубличных) договорах предприниматель может отказать потенциальному контрагенту в заключении договора на переговорах, поскольку он только в ходе переговоров согласовывает условия договора и в этом заключается его инициативная деятельность и предпринимательский риск. Если подобные рассуждения взять за основу, то любой договор по оказанию услуг естественным монополистом следует квалифицировать как публичный.

Из этого суждения вытекают три вывода. Во-первых, «коммерческая организация не вправе оказывать предпочтение одному лицу перед другим в отношении заключения публичного договора, кроме случаев, предусмотренных законодательством» (ч. 2 п. 1 ст. 387 ГК). Во-вторых, «отказ коммерческой организации от заключения публичного договора при наличии возможности предоставить потребителю соответствующие товары (работы, услуги) не допускается» (ч. 1 п. 3 ст. 387 ГК). И, в-третьих, «цена товаров, работ и услуг, а также иные условия публичного договора устанавливаются одинаковыми для всех потребителей, за исключением случаев, когда законодательством допускается предоставление льгот для отдельных категорий потребителей» (п. 2 ст. 387 ГК).

Для целей понимания последней процитированной нормы под термином «законодательство» ГК понимает нормативные акты с юридической силой не ниже постановления Правительства (п. 1 ст. 3 ГК). Таким образом, Парламент и Правительство (а в некоторых случаях и Президент РК) своими нормативными актами могут установить льготные тарифы для отдельных категорий потребителей. И Правительство периодически пользуется этим правом, устанавливая льготные тарифы, например, для перевозок угля. В связи с этим возникает вопрос -- является ли дискриминационным установление разных тарифов для разных видов потребителей. Мы полагаем, что ответ должен быть следующим. Если Правительство или Парламент устанавливают льготные тарифы для отдельных категорий потребителей, то это хотя и дискриминационно, но легитимно. Если Правительство или Парламент устанавливают льготные тарифы для отдельных потребителей, это и дискриминационно, и не легитимно. В идеале разные тарифы должны, по-нашему мнению, устанавливаться не для отдельных потребителей (отдельных категорий потребителей), а на определенные группы товаров. Не легитимно установленный тариф, без сомнения, может быть оспорен в суде.

В практике США иной подход по этому вопросу. По требованию грузоотправителя тариф может быть снижен в отношении как определенного грузоотправителя, так и тех, кто имеет одинаковые экономические условия грузоотправки. Основанием к снижению тарифов является размер обоснованных издержек. То есть действует принцип: «грузоотправитель не должен оплачивать неэффективные транспортные издержки». В Казахстане же нельготный тариф может быть снижен только в отношении всех грузоотправителей определенного вида товара. И такой подход мы считаем обоснованным. железнодорожный перевозка ценообразование правовой

Более радикальный подход к основанию для снижения тарифа практикуется в Канаде. Если ожидается, что грузоотправитель понесет существенный ущерб от перевозок по существующему тарифу, то регулирующий орган должен понизить тариф. Мы не можем согласиться с логикой такой схемы регулирования, так как предпринимательский риск грузоотправителя перекладывается на перевозчика, в то время как убытки грузоотправителя могут быть связаны не только с экономически необоснованными тарифами, но и со многими другими обстоятельствами, за которые перевозчик не отвечает. Тем не менее интересен сам принцип регулирования в США и Канаде -- «железная дорога должна защищать интересы грузоотправителя, а грузоотправитель должен извещать регулирующий орган о том, что что-то с тарифами не так».

В Казахстане роль грузоотправителя существенно ниже. Его воздействие на тарифную политику ограничивается участием в публичных слушаниях на стадии рассмотрения проекта нового тарифа (пп. 1 и 1-1 ст. 17 Закона о естественных монополиях) и обжалованием размера уже установленного тарифа. В первом случае слабым моментом является то, что грузоотправителя могут и не пригласить на публичные слушания В отличие от Казахстана в США каждый грузоотправитель имеет право участвовать в обсуждении тарифа. Мы полагаем, что такое правило следует закрепить в Законе о естественных монополиях., а если и пригласят, то не обязаны принять его доводы во внимание. Во втором случае проблема заключается в том, что невозможно обжаловать тариф, не зная издержки монополиста. Информация об издержках монополиста является закрытой и, как правило, не предоставляется грузоотправителю ни перевозчиком, ни Агентством. Поэтому было бы желательно в Закон о естественных монополиях записать право пользователя услуг субъекта естественной монополии получать от монополиста и от Агентства необходимую информацию об издержках, предоставленную монополистом в обоснование повышения тарифов. Соответственно необходимо предусмотреть обязанность Агентства рассматривать заявления пользователей услуг монополиста о понижении тарифа с вынесением в определенный срок мотивированного решения. Естественно, для этого Агентство обязано предоставлять потребителю всю необходимую для обоснования изменения тарифа информацию.

Теперь вернемся к положению о том, что «отказ коммерческой организации от заключения публичного договора при наличии возможности предоставить потребителю соответствующие товары (работы, услуги) не допускается» (ч. 1 п. 3 ст. 387 ГК). Это положение перекликается с положением «коммерческая организация не вправе оказывать предпочтение одному лицу перед другим в отношении заключения публичного договора, кроме случаев, предусмотренных законодательством». Это правило находит выражение при транспортировке в принципе «равного доступа» грузоотправителей к транспортной системе. Этот принцип закреплен рядом подзаконных актов Казахстана См., например, Постановление Правительства от 24 июля 1997 г. № 1177 «Об утверждении Порядка использования системы магистральных нефтепроводов, нефтепродуктопроводов и терминала в морском порту Актау для вывоза нефти за пределы таможенной территории Республики Казахстан».C:\history\2004\3\istoriki.doc - _ftn6. Однако по разным причинам не всегда соблюдается. Кроме того, для транспортировки нефти существуют дополнительные ограничения. К компетенции Правительства относится установление количественных ограничений (квот) на транспортировку нефти различными видами транспорта (подпункт 6-2 ст. 5 Указа о нефти) Это ограничение введено с 1 июля 2003 г. Законом от 7 апреля 2003 г. № 403 «О внесении дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам государственного регулирования производства и оборота отдельных видов нефтепродуктов».. Тем не менее за пределами упомянутого ограничения отказ перевозчика заключить договор перевозки на условиях утвержденного Агентством тарифа (или по другому основанию) может быть оспорен в судебном порядке, с понуждением перевозчика к заключению договора (естественно, если перевозчик обладает соответствующими мощностями для оказания услуг).

В практике регулирования железнодорожных перевозок Казахстана внутренние тарифы всегда отличались от экспортно-импортных. В связи с этим возникает вопрос: является ли установление разных тарифов на внутренние и экспортно-импортные перевозки дискриминацией грузоотправителей? Если отвечать на этот вопрос в общем, то можно сказать, что «да, имеет место дискриминация». Но обращаем внимание на то, что такая дискриминация носит легитимный характер, поскольку закреплена в нормативных актах См., например, Постановление Правительства от 14 сентября 2000 г. № 1394 «О дополнительных мерах по стабилизации внутреннего рынка нефтепродуктов», которым увеличиваются тарифы на экспортные перевозки и вводятся понижающие коэффициенты к тарифам на перевозки нефти во внутриреспубликанском сообщении.. Кроме того, следует иметь в виду, что международным договором с участием Казахстана может быть установлен тариф, отличающийся от внутреннего. И в этом случае различие в тарифах нельзя считать дискриминацией, поскольку международный договор имеет приоритет перед национальным законодательством (п. 3 ст. 4 Конституции). Таким образом, дискриминация, вытекающая из различия внутренних и экспортно-импортных тарифов, имеет порой объективный характер и роль Агентства сводится к тому, чтобы свести это различие к минимуму или ликвидировать вообще.

Если сравнивать схемы регулирования железнодорожных тарифов в Казахстане и США, то обращает на себя внимание, что в Казахстане регулирующий орган (Агентство) занимает активную позицию. Либо рассматривая предложения перевозчика (грузоотправителя), либо на основе своего анализа без заявления перевозчика (грузоотправителя), Агентство принимает решение об увеличении (понижении, оставлении без изменения) тарифа. В США же регулирующий орган строит свою работу по другому принципу. Он принимает решение по изменению тарифа только по заявлению грузоотправителя, если тот считает, что тариф не обоснован.

В Казахстане крайне редко оспариваются действующие тарифы. Обычно пересмотр осуществляется по заявлению монополиста, с просьбой повысить существующий тариф. В этих условиях для потребителя важна тарифная стабильность. Она нужна для многих целей и, в первую очередь, для планирования затрат потребителя. Поэтому антимонопольное законодательство в качестве дополнительной гарантии установило правило, по которому тарифы могут пересматриваться не чаще двух раз в год (п. 3 ст. 18 Закона о естественных монополиях). При этом пересмотр тарифа означает, что по уже заключенным договорам должен применяться новый тариф, а не тот, который действовал на дату заключения договора. Несколько иначе решен этот вопрос в США. Там тариф может пересматриваться каждые три месяца. В рамках же уже заключенного договора тариф может не меняться 5 лет, а в неф-теиндустрии природного газа США тарифы устанавливаются на 10 лет. В то же время грузоотправитель может обратиться с просьбой о пересмотре тарифа. С одной стороны, стабильный тариф выгоден для грузоотправителя. С другой стороны, низкий тариф может вызвать демпинг, который потенциально может нанести ущерб перевозчикам при перевозках иными видами транспорта. Также могут возникнуть противоречия с законодательством о трансфертном ценообразовании и налоговым законодательством. Хотя вероятность этого, как мы предполагаем, не очень велика, тем не менее негативный эффект для рынка и интересов государства возможен. Поэтому мы полагаем, что казахстанский подход к решению описанной проблемы более соответствует казахстанским условиям неконкурентного рынка железнодорожных перевозок.

Мы полагаем, один из ключевых моментов в решении проблемы относительно высокой стоимости железнодорожных перевозок Хотя следует заметить, что тарифы на грузовые перевозки железнодорожным транспортом в Казахстане ниже, чем в Российской Федерации и экономически развитых странах. заключается в монопольном положении казахстанского перевозчика. Реорганизация ЗАО «Казахстан Темир Жолы» в рамках принятой программы -- создание единого (единственного) юридического лица по грузовым перевозкам и единого (единственного) юридического лица по пассажирским перевозкам При этом из ЗАО «Казахстан Темир Жолы» выделяются также всевозможные сервисные службы (ремонтные, локомотивные и т. п.).. Такая реструктуризация не создает конкурентного рынка, хотя и может быть рассмотрена как предварительная стадия борьбы с монополизмом. Мы видим создание конкурентного рынка по следующей схеме. Железнодорожные пути и иная инфраструктура отделяются от перевозчика. Существующего перевозчика реорганизуют путем разделения на примерно два десятка перевозчиков. Каждый перевозчик имеет свой подвижной состав и заключает договоры на использование железнодорожных путей с их собственником. В этих условиях у грузоотправителя появляется выбор перевозчиков, что должно существенно снизить тариф. Например, в США цены на пассажирские авиаперевозки ниже цен на железнодорожные перевозки за счет более высокой конкуренции в авиаперевозках.

Другой важный момент, влияющий на размер тарифа, -- перекрестное субсидирование. Общеизвестно, что на железной дороге прибыль от грузовых перевозок покрывает убыточность пассажирских перевозок, а прибыль от перевозок нефти дотирует перевозки угля, сельскохозяйственной продукции, перевозки в направлении порта Актау и т.п. Такое положение искажает рыночные отношения, ценообразование и притупляет мотивацию к нормальному рыночному поведению. Мы понимаем, что государство, выполняя свою социальную функцию, пытается поддержать возможность граждан пользоваться услугами железнодорожного транспорта, поддерживать малорентабельное сельскохозяйственное производство, заинтересовать грузоотправителя в перевозках определенных грузов или по определенным направлениям. Однако метод перекрестного субсидирования ошибочен в принципе. Он нарушает интересы тех грузоотправителей, за счет которых идет понижение тарифов для других. По-нашему мнению, государственное дотирование должно осуществляться за счет государственного бюджета. Государство имеет три основных источника пополнения бюджета для дотирования: налогообложение, отчисление в бюджет от государственных предприятий и от выдачи лицензий. Увеличивая отчисления через эти рычаги (что, конечно же, объективно вызовет некоторое общее повышение тарифов), государство далее через бюджет может дотировать либо пользователей услуг монополиста (тогда тарифы будут реальными рыночными), либо перевозчика (тогда тариф для определенных грузов, субъектов или направлений будет пониженным). Из сказанного следует, что в качестве одной из задач перед Агентством должна стоять борьба с перекрестным субсидированием.

На сегодняшний день мы можем констатировать, что цена перевозки недостаточно обоснованна и не является рыночной, так как 1) перевозчик является единственным монополистом; 2) у перевозчика нет стимулов к удешевлению перевозок; 3) цена образуется нерыночными (или квазирыночными) средствами. Такое положение позволяет так определить основную задачу науки гражданского права в рассматриваемой области: необходимо перевести ценообразование из административной (антимонопольной) плоскости в гражданско-правовую. Путь к этому лежит через ликвидацию монополии перевозчика. При решении этой задачи цена перевозки может стать договорной. Роль же Агентства в этом случае будет заключаться в отслеживании ценового сговора между перевозчиками на основе заявок грузоотправителей.

Подводя некоторый итог сказанному, так определим основные задачи науки гражданского права и государства в сфере улучшения железнодорожных перевозок:

1) необходима точная оценка активов железной дороги, что даст принципиальную возможность точно определять затраты перевозчика;

2) необходимо создать конкурентную среду железнодорожных перевозок. Не имеет значения, сколько собственников будет у железнодорожных путей, железнодорожных станций и иной железнодорожной инфраструктуры, грузоотправитель должен заключать договор не с ЗАО «Казахстан Темир Жолы» или территориальной железной дорогой, а с железнодорожной компанией, которая арендует пути у собственника путей и конкурирует с достаточно большим количеством иных железнодорожных компаний, также арендующих железнодорожные пути и иную инфраструктуру.

Размещено на Allbest.ru