К вопросу о концепции местного самоуправления

Размещено на http://www.allbest.ru/

К вопросу о концепции местного самоуправления

Л.К. Амандыкова

В «Концепции развития местного самоуправления в Республике Казахстан», определенной Президентом страны Н.А.Назарбаевым, говорится: «Без перехода на местное самоуправление невозможно дальнейшее эффективное проведение реформ во многих сферах экономики и политики».

Термин «самоуправление» понимается двояко: в широком и узком смысле. В первом случае государство, располагающее представительными органами власти, можно рассматривать в качестве самоуправляющейся организации, в структуре которой парламент является органом самоуправления. Гораздо чаще в современной научной литературе определение «самоуправление» употребляется в узком смысле, выступая синонимом местного самоуправления. В данном случае подразумевается, что хозяйственными и иными делами какой-либо административно-территориальной единицы заведуют ее жители, а не центральные органы власти. Лишь в этом смысле самоуправление выступает в качестве самостоятельного института конституционного права. Таким образом, можно утверждать, что самоуправление возникает там, где местные дела противопоставляются общегосударственным, и на этом основании предполагается не только разграничение сфер компетенции центральных и местных органов власти, не только самостоятельность последних, но и их взаимная независимость. При этом, без сомнения, правительство остается носителем государственного суверенитета, институты же самоуправления действуют в порядке и в направлениях, определяемых верховной властью.

Отмеченные выше особенности позволяют говорить, что в первом случае речь идет о верховной власти, а во втором -- о подзаконной. С принципиальной точки зрения это различие чрезвычайно важно, поскольку указывает на противоположность этих институтов. Вместе с тем на практике сферы компетенции и сам государственно-правовой статус институтов самоуправления так причудливо сочетаются со сферой компетенции государства в лице его органов власти, самоуправление принимает столь разнообразные формы, что данное противопоставление утрачивает свое значение. полномочие собрание местный сообщество

Определяют самоуправление также различно. К наиболее распространенным в европейской литературе принадлежит определение известного германского ученого Г.Еллинека: «Самоуправление -- это есть государственное управление через посредство лиц, не являющимися профессиональными государственными должностными лицами, управление, которое, в противоположность государственно-бюрократическому, есть управление через посредство самих заинтересованных лиц» [1; 108]. В дореволюционных земских кругах большое распространение получило следующее определение Н. Лазаревского: «Местное самоуправление есть децентрализованное государственное управление, где самостоятельность местных органов обеспечена системой такого рода юридических гарантий, которые, создавая действительность децентрализации, вместе с тем обеспечивают и тесную связь органов местного государственного управления с данной местностью и ее населением» [2; 87].

Взаимоотношения личности и государства, местных сообществ и центральных органов власти в условиях демократического, правового государства принципиально иные, нежели в абсолютистском государстве, которое Кант называл государством произвола [3; 42]. Поэтому вполне естественно, что местное самоуправление, предполагающее известную автономию, обособленность в системе государственной власти, становится лозунгом политических движений и правовых реформ XIX в.

В Республике Казахстан местные представительные органы представляют собой выборные органы, которые формируются населением соответствующей административно-территориальной единицы. Задачи маслихатов определены Конституцией и законодательством Республики Казахстан [4]. В то же время следует отметить, что конституционная реформа, проведенная в последнее время в Казахстане, подняла роль маслихатов -- местных представительных органов на более высокое место.

Конституция Республики Казахстан, регулируя идею местного государственного управления как организацию публичной власти на местах, поставила задачу перестройки всей системы территориального управления, совершенствования деятельности местных органов государства. И именно с этого момента начался активный процесс обустройства государственной власти, в том числе и местного управления. Современный этап в правовом регулировании местного управления характеризуется расширением функций органов местного управления, повышением их ответственности за состояние дел на своей территории, переходом к местному самоуправлению. Местные представительные органы свою деятельность полностью строят на нормативно-правовой основе. Маслихаты финансируются из местных бюджетов, являющихся составной частью государственного бюджета страны.

Согласно изменениям и поправкам, внесенным в Конституцию Республики Казахстан, маслихаты определены в качестве основ местного самоуправления [5]. Статья 89 Конституции однозначно определяет маслихаты в качестве органа местного самоуправления. В связи с этим представляется необходимым определить понятие местного самоуправления. До настоящего времени термин «самоуправление», как и большинство терминов в социальных науках, не имеет вполне точного и единого научного значения. В разных странах и разными авторами он понимается различно.

Местное самоуправление -- это реальный механизм реализации широкого круга наиболее близких населению проблем и удовлетворения наиболее важных потребностей, а также решения государственных задач силами местных органов власти путем передачи им отдельных государственных полномочий [6; 9].

Местное самоуправление -- одна из основ конституционного строя, основополагающий принцип организации власти, который наряду с принципом разделения властей определяет систему управления. Одна из основных целей местного самоуправления -- объединение людей, превращение их в общность с близкими каждому целями. Во всем мире вопросам местного самоуправления отводится значительная роль; оно рассматривается как нижний уровень управления, неотъемлемый признак демократического государства, школа политических лидеров. В нашей стране местному самоуправлению уделяют все большее внимание как одному из атрибутов государственности, необходимому элементу демократической организации государственной и общественной жизни каждого государства.

Если вспомнить мировую практику самоуправления, вопрос о сущности местного самоуправления теснейшим образом был связан с политико-правовой природой этого явления. Впервые теория, объясняющая сущность местного самоуправления, возникла в середине XIX в. в Бельгии и во Франции. Это теория свободной (естественной) общины. Ее представители (Гербер, Аренс) считали, что право общины на заведование своими делами является таким же естественным и неотчуждаемым, как права человека, что община является первичной по отношению к государству, поэтому последнее должно уважать свободу общинного управления. «Община имеет право на самостоятельность и независимость от центральной власти по самой своей природе, причем государство не создает общину, а лишь признает ее». Наряду с исполнительной, законодательной и судебной властью признавалась четвертая власть -- местная (муниципальная, коммунальная, общинная). Эту теорию сменила хозяйственная теория. Ее представители (Р. Моль, А. Васильчиков) сделали упор не только на признание самоуправляющейся общины в качестве самостоятельного субъекта права, но и на содержание коммунальной деятельности. Местное самоуправление считалось чуждым политике, но имеющим свою особую сферу хозяйственной деятельности. Обе эти теории являются разновидностями общественной теории, которая видит сущность самоуправления в предоставлении местному обществу самому ведать своими общественными интересами и в сохранении за правительственными органами заведования одними только государственными делами [7; 346].

Теоретической базой для конституционно-правового регулирования местного самоуправления являются общепризнанные ценности муниципальной демократии и муниципального управления, закрепленные Европейской Хартией местного самоуправления от 15 октября 1985 г., и устанавливает, что:

1) местное самоуправление составляет одну из основ любого демократического строя;

2) право граждан на участие в управлении государством может быть непосредственно осуществлено именно на местном уровне;

3) существование облеченных реальной властью органов местного самоуправления обеспечивает эффективное и одновременно приближенное к гражданину управление;

4) органы местного самоуправления, создаваемые демократическим путем, должны иметь широкую автономию в отношении своей компетенции, порядка ее осуществления и необходимые для этого средства [8].

Европейская Хартия предполагает, что местные органы самоуправления создаются демократическим путем, наделяются полномочиями для принятия решения, имеют широкую автономию (самостоятельность) в осуществлении своей компетенции и необходимые для этого финансовые и другие средства. В Европейской Хартии дается следующее определение местному самоуправлению: «Под местным самоуправлением понимаются право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения».

В приведенном определении схвачены важные элементы местного самоуправления. Во-первых, организация и деятельность местного самоуправления осуществляется в рамках закона, значит, должен приниматься закон о местном самоуправлении или закон, в котором содержатся положения о местном самоуправлении наряду с регламентацией других вопросов. Во-вторых, такой закон предоставляет органам местного самоуправления право регламентировать значительную часть государственных дел и управлять этими делами. Следовательно, органы местного самоуправления выполняют функции двоякого характера: 1) государственную и 2) негосударственную функцию. Притом в объеме работ местного самоуправления государственные дела занимают значительную часть. Меньшую часть занимают дела негосударственного характера. Как государственные, так и не считающиеся государственными дела, которые регламентируют и которыми управляют органы местного самоуправления, относятся к делам местного значения. Следует особо подчеркнуть, что Европейская Хартия проводит идею государственно-общественной природы местного самоуправления. То, что Европейская Хартия говорит о «значительной части государственных дел», регламентируемых и управляемых местным самоуправлением, дает основание считать, что местное самоуправление в значительной степени есть продолжение государственной власти. В то же время местное самоуправление осуществляется с участием местного населения, поэтому имеет и общественную природу. Следовательно, Европейская Хартия не отрывает местное самоуправление от государственного и на низовом уровне логично сливает их вместе, что дает полное основание считать, что источником государственной власти является народ [8].

Система самоуправления предполагает наличие соответствующих экономических условий, четкую правовую базу, которая бы разграничила предметы ведения между государством и местным самоуправлением, качественно иной уровень массового сознания, правовой культуры и поведения людей.

В настоящее время обычно в качестве полярных моделей местного самоуправления выделяют англосаксонскую и континентальную (романо-германскую) модели. Англосаксонская модель сложилась в странах с традиционно высоким уровнем гражданских свобод и относительной слабостью бюрократического аппарата, характеризуется максимальным уровнем самостоятельности местного самоуправления (Великобритания, США, Канада, Австралия, Индия и др.). Романо-германская модель местного самоуправления получила распространение в странах с исторически более сильной ролью государственного аппарата и отличается различными вариантами сочетания государственного управления и местного самоуправления [9].

Казахстанская система относится к романо-германской (континентальной) системе местного государственного управления и местного самоуправления.

Отличительные признаки этой модели следующие: сочетание местного самоуправления и государственного управления на местах, выборности и назначаемости, определенная иерархия системы местного самоуправления, подчиненность нижестоящих звеньев вышестоящим, наличие на местном уровне специального представителя центральной власти, полномочного осуществлять государственный контроль за деятельностью органов местного самоуправления [10].

Как и любая обоснованная идея или замысел, концепция местного самоуправления должна содержать основные принципы. Это -- обусловленные природой местного самоуправления коренные начала и идеи, лежащие в основе организации и деятельности населения, формируемых ими органов, самостоятельно осуществляющих управление делами.

В принципах местного самоуправления находят отражение требования объективных закономерностей и тенденций развития местной власти, как то:

· предопределяют построение и функционирование муниципальной власти;

· помогают уяснить сущность местного самоуправления, его отличительные черты и признаки;

· выступают в качестве критерия оценки действующей системы местного самоуправления: насколько она отвечает началам и идеям, выраженным в принципах местного самоуправления;

· местного самоуправления, отражая сущностные признаки и черты местного самоуправления, способствуют сохранению преемственности в развитии институтов местного самоуправления [11].

К органам местного самоуправления мы можем отнести маслихаты и мажилисы. Они созданы давно и в основном их механизм работает довольно отлаженно. Помимо этого, сформированы аппараты акимов аулов, поселков, городов районного значения, в организационно-правовой форме юридического лица. При этом они не имеют самостоятельного бюджета, но являются администраторами бюджетных программ. Эти расходы предусматриваются в составе бюджета района (города областного значения) и утверждаются соответствующими маслихатами. Получается, что деньги, которые направлены на развитие удаленных населенных пунктов, выделяются по остаточному принципу. В связи с этим концепция местного самоуправления предлагает реализовать механизм финансовой поддержки регионов для более успешного решения финансовых проблем. Эти проблемы касаются как развития муниципалитета, так и решения текущих проблем района. Помимо этого, предлагается уведомлять народ о проблемах и возможных путях их решения, чтобы население могло само решать, куда направить определенные суммы. Кроме расширения прав населения, необходимо сделать упор на расширение возможностей местных управляющих органов, потому как, зачастую, акимы не в силах использовать все возможности вверенного им населенного пункта, в частности, в решении вопроса, как эффективнее использовать имеющиеся местные ресурсы [10].

Как было сказано в Послании Президента «Казахстан 2030», Казахстан должен стать одной из самых развитых стран Евразии. Естественно, отсюда следует то, что для этого необходимо быстрое, мощное развитие, причем не только на политической и экономических аренах, но и в самой стране. Наша страна является одной из самых крупных в Евразии. Отсюда вытекает, что для управления такой территорией необходима дальновидная политика, которую вот уже на протяжении 12 лет осуществляет наш Президент. Данная концепция разработана в соответствии с Посланием Президента Республики Казахстан народу Казахстана от 27 января 2012 г. «Социально-экономическая модернизация -- главный вектор развития Казахстана», в котором отмечалось: «Важно развивать местное самоуправление, расширить участие граждан в решении всех вопросов местного развития» [12]. Отсюда видно, что для качественного роста показателей эффективности страны необходимо обеспечивать достойный уровень жизни не только в центральных регионах, но и в регионах, находящихся на некотором удалении. Проще говоря, необходимо развивать сознательность и политическую грамотность во всех кругах населения, ибо демократическое общество создается там, где верно и политически правильно мыслит народ.

Согласно Концепции, дальнейшее развитие местного самоуправления в республике предполагает два этапа [10].

Первый этап (2013-2014 гг.) предусматривает расширение потенциала действующей схемы управления на нижних уровнях власти. В рамках этого этапа предлагается законодательно закрепить:

· нормы, предусматривающие определение полномочий органов местного самоуправления и их ответственности;

· регламентацию порядка формирования, проведения и полномочий собраний и сходов и оформления их решений;

· обязательность обсуждения собранием или сходом вопросов финансирования мероприятий местного значения [10].

Между тем, учитывая особенности управления общегородским хозяйством в крупных городах, предлагается в городах Астане, Алматы, Караганде, Шымкенте указанные выше меры не распространять на районы, которые также относятся к нижнему уровню управления.

Кроме того, будет введена норма по предоставлению местному населению права участия в мониторинге за использованием бюджетных средств, выделенных на решение проблем местного значения [10].

Документом предусматривается «до конца 2013 года введение выборности акимов в городах районного значения, аульных (сельских) округах, аулах (селах), не входящих в состав аульного (сельского) округа посредством их выборов маслихатами районов (городов)».

«Внесение на рассмотрение соответствующего маслихата кандидатов в акимы аула (села), поселка, аульного (сельского) округа, города районного значения будет осуществляться акимом района (города) на альтернативной основе», -- говорится в Концепции [10].

Между тем освобождение от должности акимов нижних уровней должно осуществляться только по решению акима района (города).

При введении выборности акимы будут сочетать в себе функции как исполнительного, так и представительного органа, без образования отдельного представительного органа местного самоуправления в ауле (селе) и городе районного значения [10].

«При этом целесообразно сохранить действующий порядок назначения акимов областей, городов Астаны и Алматы, районов, осуществляющийся в настоящее время в демократичном порядке, то есть с предварительного согласия депутатов соответствующего маслихата.

Учитывая мировую практику и особенности управления общегородским хозяйством, введение выборности акимов районов в крупных городах нецелесообразно», -- подчеркивается в документе.

Второй этап (2015-2020 гг.) Концепции предусматривает дальнейшее развитие местного самоуправления [10].

После 2014 г. будут рассмотрены вопросы дальнейшего разграничения функций местного государственного управления и самоуправления (с передачей функций), проработаны вопросы формирования бюджета и собственности органов самоуправления, а также оптимизации административно-территориальных единиц на уровне сельских округов (с целью увеличения потенциала для формирования полноценного местного самоуправления).

Как отмечается в Концепции в результате планируется достичь обеспечения реализации конституционного права граждан на осуществление местного самоуправления в части выражения волеизъявления населения через собрания и сходы.

Вместе с тем ожидается усиление роли населения, расширение его участия в качественном решении вопросов благоустройства населенных пунктов, повышение заинтересованности населения в получении качественных жилищно-коммунальных услуг, улучшении санитарного состояния, общественного порядка посредством участия в принятии управленческих решений [10].

Кроме того, планируется более активно вовлекать городское население в решение местных проблем, добиваться участия местного населения в мониторинге использования бюджетных средств, выделенных на решение проблем местного значения.

Предполагается поэтапное и последовательное укрепление самостоятельности акимов нижних уровней в решении актуальных вопросов местного значения; повышение гражданской активности казахстанцев в решении важных проблем жизнедеятельности общества посредством проведенной информационно-разъяснительной работы [10].

В итоге эти меры позволят усилить значимость роли населения, его участия в качественном решении вопросов местного значения; повысить уровень жизни населения в каждом населенном пункте; упрочить стабильность политической обстановки в регионе и государстве, отмечается в Концепции.

Результатом введения и реализации концепции местного самоуправления станет развитие местного самоуправления, которое, в свою очередь, приведет к созданию системы взаимодействия населения, местного самоуправления и государственной власти, что положительно скажется на повышении политической стабильности в регионе и в государстве в целом.

Список литературы

1. См.: ЕллинекГ. Общее учение о государстве, право современного государства. -- 2-е изд. -- СПб., 1908. -- С. 129.

2. См.: Лазаревский П. Самоуправление // Мелкая земская единица. -- СПб., 1903-1904. -- С. 87.

3. См.: Перси Ашлей Местное и центральное управление: Пер. с англ. / Под ред. В.Дерюжинского. -- СПб., 1910. -- С. З; Редлих Р. Английское местное управление. -- СПб., 1908.

4. Конституция Республики Казахстан от 30 августа 1995 г. и Закон Республики Казахстан «О местном государственном управлении» от 23.01.2001 г.

5. Конституция Республики Казахстан. -- Алматы: Жеті жар?ы, 1995.

6. Региональный социальный мониторинг экономических реформ / Под ред. Ф.М.Бородкина // Региональная экономика и социология. -- 1999. -- Bim. 3. -- C. 9.

7. Прудников А.С., Кудин В.А., Лимонов А.М., Лимонова Н.А. Муниципальное право России: Курс лекций. -- М.: ЮИ МВД РФ, 2003. -- 346 c.

8. Европейская Хартия о местном самоуправлении. -- Серия Европейских договоров № 122. -- Страсбург, Совет Европы, Отдел изданий и документов. -- 15.10.1985 г.

9. Российское местное самоуправление: итоги муниципальной реформы 2003-2008 гг. Аналитический доклад Института современного развития // http://riocenter.ru/ru/programs/doc/3928 -- 04.11.2010 г.

10. Концепция развития местного самоуправления в Республики Казахстан от 28.11.2012г. //akorda

11. БахрахД.Н. Административное право». -- Учебник. Часть общая. -- М.: БЕК, 1993.

12. Послание Президента Республики Казахстан -- Лидера нации Нурсултана Назарбаева народу Казахстана «Стратегия «Казахстан-2050» -- новый политический курс состоявшегося государства» от 14.12.2012 //akorda

Размещено на Allbest.ru