Маслихаты - основа местного самоуправления

Размещено на http://www.allbest.ru/

Маслихаты -- основа местного самоуправления

Л.К. Амандыкова

Современная модель местного самоуправления, складывающаяся в Казахстане, по нашему мнению, должна учитывать опыт прошлого, демократические тенденции формирования правового государства и отвечать международным стандартам.

Попытки осмысления проблем современного местного самоуправления постоянно предпринимаются в науке современного Казахстана не только юристами, но и политологами, философами и представителями других наук. Это связано и с проблемами децентрализации государственной власти, и с проблемами формирования гражданского общества.

Так, в своем диссертационном исследовании М.Д.Ахметов «Местное самоуправление в политическом развитии Казахстана» (2000) систематизирует историко-правовой опыт местного самоуправления второй половины XIX и начала ХХ столетия и выделяет пять этапов становления местного самоуправления [1; 15-21].

Причем, по его мнению, первый период (1864-1889 гг.) начинается с введения Александром II земских учреждений и реформирования в 1870 г. городского самоуправления и заканчивается 1889 г., когда Александром III был введен институт земских начальников.

Второй период (1890-1917 гг.) характерен ужесточением контроля за учреждениями местного самоуправления со стороны государства и последующей некоторой либерализацией местной жизни, особенно после революции 1917 г.

Третий период (1918-1989 гг.) примечателен тем, что с первых послеоктябрьских дней шла борьба между центральными и местными властями, активно искоренялись из жизни существовавшие отдельные элементы местного самоуправления, и к июлю 1918 г. земские учреждения и городское самоуправление были ликвидированы.

Четвертый период (с 1990 г. по сентябрь 1995 г.) характеризуется как период заметных попыток реформирования местной власти на принципах децентрализации и самоуправления. В апреле 1990 г. был принят Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР»[2].

Пятый -- «современный» период (с сентября 1995 г. по настоящее время) связан с концептуальным изменением содержания норм о местном государственном управлении и созданием условий для формирования в Республике Казахстан местного самоуправления.

С точки зрения политологической науки подвергает исследованию категорию «местного самоуправления» Н.С.Омаров в своей работе «Становление системы местного самоуправления» и полагает, что понятие « местное самоуправление» означает управление, при котором местные жители непосредственно или через избранных ими представителей имеют право и широкие возможности самостоятельно решать собственные и другие стоящие перед ними вопросы в целях улучшения качества жизни населения на соответствующей территории [3; 11].

Некоторыми учеными исследовались отдельные стороны организации и деятельности органов местного самоуправления. Так, М.Н.Барановым изучались организационно-правовые и теоретические основы деятельности органов местного самоуправления в сфере охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности. По мнению М.Н.Баранова, «местное самоуправление выступает как правовой институт, являющийся потенциальным катализатором планомерного и эффективного развития государства в целом» [4; 11]. Кроме того, он полагает, что на сегодняшний момент социально-экономического развития Казахстана практически оправданы такие формы самоуправления граждан, как территориальное общественное самоуправление, общественные формирования пра- воохранительной направленности, добровольные народные дружины, советы общественности; молодежные отряды содействия полиции.

Мы присоединяемся к мнению известного ученого д.ю.н., профессора Л.Т.Жанузаковой, которая считает, что говорить о местном самоуправлении как о некоем самостоятельном, полностью независимом от государства явлении совершенно нет оснований. Государство, признавая местное самоуправление, добровольно уступает ему часть своих полномочий по решению вопросов местной жизни. Именно государство легитимирует его деятельность путем принятия специального закона и государственной регистрации актов местного самоуправления. Государство создает условия для формирования финансовой и экономической базы местного самоуправления через отчисление ему части государственных налогов и сборов, предоставление права введения местных налогов и платежей, дотации и субвенции из государственного бюджета в муниципальные бюджеты, передачу в муниципальную собственность части объектов государственной собственности. Государство контролирует деятельность органов местного самоуправления как в части соблюдения законов, так и в части целевого использования выделенных государственных бюджетных средств [5; 263-264].

Академик С.З.Зиманов совершенно справедливо отметил, что накануне 1917 г. среди казахской интеллигенции идея земства становится особенно популярной. Самоопределение начали понимать как самоуправление, а последнее -- как земство [6]. Идеи местного самоуправления в Казахстане не имели значительной, как в России, традиции, тем не менее, многие из них внимательно изучались представителями казахской интеллигенции, в частности, лидером казахской интеллектуальной элиты начала ХХ в. Алиханом Букейхановым. Земство в представлении казахской интеллигенции должно было стать тем институтом, который реально мог обеспечить ее участие и участие широкой общественности в реальном управлении государством. А.Букейханов в своих трудах полагал, что грамотному ведению общественных дел поможет введение земства [7, 11]. Вопрос о введении земства рассматривался 26 мая 1907 г. на заседании Государственной думы, тогда было вынесено важное предложение о вводе земского самоуправления, отмене военного управления и введении других демократических учреждений [8; 36].

Следует отметить интерес к проблемам местного самоуправления и со стороны экономистов. Так, учеными-экономистами исследовалась роль местного самоуправления в условиях модернизации системы регионального управления [9], а также разрабатывались вопросы, связанные с децентрализацией государственного управления и проблемами формирования финансово-экономической модели местного самоуправления в Казахстане [10; 37-41].

По проблемам формирования самоуправления, в том числе местного, в своих трудах высказывались известные ученые Казахстана. По мнению В.Н.Уварова, специфическая особенность власти местного самоуправления состоит в том, что она осуществляется органами, не входящими в структуру государственного аппарата, с одной стороны, и на деятельность которых государство не может влиять -- с другой. Тем не менее это публичная власть по своей природе, а потому ее решения являются обязательными для населения соответствующих местных образований. Но здесь нуждается в уточнении название власти местного самоуправления, поскольку публичная власть -- понятие широкое. Она может быть и государственной.

В связи с этим В.Н.Уваров считает целесообразным власть местного самоуправления назвать «муниципальнойвластью», как особую форму публичной власти [11; 127].

В целом же децентрализация управления является важной составной частью процессов общественного преобразования, направленного на приближение правительства к народу, создавая условия для демократизации управления и повышения его эффективности. Создание работающей системы децентрализованного управления -- это, безусловно, сложнейший процесс, который должен быть тщательно продуман.

Мы согласны с мнением д.ю.н., профессора О.К.Копабаева о том, что реформа управления требует постоянной корректировки, ее нельзя завершить в короткие сроки и тем более рассматривать в качестве принятия разового законодательного акта [12; 159].

Европейская Хартия предполагает, что местные органы самоуправления создаются демократическим путем, наделяются полномочиями для принятия решения, имеют широкую автономию (самостоятельность) в осуществлении своей компетенции и необходимые для этого финансовые и другие средства. В Европейской Хартии дается следующее определение местному самоуправлению: «Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения»[13; 42].

В приведенном определении схвачены важные элементы местного самоуправления. Во-первых, организация и деятельность местного самоуправления осуществляются в рамках закона, значит, должен приниматься закон о местном самоуправлении или закон, в котором содержатся положения о местном самоуправлении наряду с регламентацией других вопросов, во-вторых, такой закон предоставляет органам местного самоуправления право регламентировать значительную часть государственных дел и управлять этими делами. Следовательно, органы местного самоуправления выполняют функции двоякого характера: 1) государственную и 2) негосударственную. Притом в объеме работ местного самоуправления государственные дела занимают значительную часть. Меньшую часть занимают дела негосударственного характера. Как государственные, так и не считающиеся государственными дела, которые регламентируют и которыми управляют органы местного самоуправления, относятся к делам местного значения. Следует особо подчеркнуть, что Европейская Хартия проводит идею государственно-общественной природы местного самоуправления. То, что Европейская Хартия говорит о «значительной части государственных дел», регламентируемых и управляемых местным самоуправлением, дает основание считать, что местное самоуправление в значительной степени есть продолжение государственной власти. В то же время местное самоуправление осуществляется с участием местного населения, поэтому оно имеет и общественную природу. Следовательно, Европейская Хартия не отрывает местное самоуправление от государственного управления и логично на низовом уровне сливает их вместе, что дает полное основание считать, что источником государственной власти является народ.

Профессор Э.Б.Мухамеджанов, исследуя проблему создания в Казахстане эффективно действующего института местного самоуправления, полагает, что следует решить вопросы доктринального порядка. По его мнению, местные представительные и исполнительные органы должны быть отнесены к местному управлению, а не к местному государственному управлению. И по существующей модели на местном уровне должны параллельно действовать, с одной стороны, местные представительные и исполнительные органы, а с другой -- органы местного самоуправления. Ученый предлагает в качестве органа местного самоуправления в городе, районе, поселке и ауле определить местные представительные органы -- маслихаты. Местное самоуправление, по мысли Э.Б.Мухамеджанова, есть самостоятельное, демократическое регулирование местных публичных дел, затрагивающих сообщество избирателей, осуществление местной публичной власти в интересах населения [14; 143].

Конституция Республики Казахстан 1995 г. закрепила модель местных органов управления, разделив их на местное государственное управление и местное самоуправление, и местное самоуправление было как будто отделено от местного государственного управления [15; 41,39-46].

Об этом свидетельствует статья 33 Конституции Республики Казахстан, где говорится, что граждане могут направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления. Представляется, что Конституция соответствует положениям Европейской Хартии о местном самоуправлении. Во-первых, местное самоуправление осуществляется населением непосредственно путем выборов. Конституция не уточняет, о выборах каких органов идет речь.

По мысли профессора Г.С.Сапаргалиева, Конституция не дает основания для вывода о том, что к выборным органам местного самоуправления не могут быть отнесены маслихаты. В Конституции маслихаты, как представительные органы, отнесены к органам местного государственного управления. В то же время, Г.С.Сапаргалиев полагает, что Конституция не создает двух систем местного управления: местное государственное управление и местное самоуправления. Конституция лишь акцентирует внимание на вопросах государственного управления, устанавливая конституционноправовые основы их организации и деятельности. Поскольку местное самоуправление имеет отношение к населению, проживающему в сельских и городских местных сообществах, жизнь которых нельзя регламентировать в достаточной степени нормативными правовыми актами государственных органов, государство предоставляет местному населению право на саморегуляцию определенной части вопросов. местный самоуправление земство конституция

Конституция и законы не оставляют вне внимания проблемы местного самоуправления. В подпункте 3 п. 3 ст. 61 Конституции записано, что Парламент издает законы, которые регулируют важнейшие общественные отношения, устанавливающие основополагающие принципы и нормы, касающиеся, в частности, основ организации и деятельности государственных органов и органов местного самоуправления. Значит, основы организации и деятельности органов местного самоуправления закрепляются в законе, который устанавливает основополагающие принципы и нормы. Эти основополагающие принципы и нормы должны вытекать из конституционных положений о государственных органах, а также местных органах самоуправления. К таким принципам и нормам относятся: выборность органов местного самоуправления, участие населения в самостоятельном решении вопросов местного значения, самостоятельность органов местного самоуправления в пределах их полномочий, установленных законом, связь с местными государственными органами в процессе осуществления компетенции.

В пункте 1 ст. 86 Конституции Республики Казахстан говорится, что «местные представительные органы -- маслихаты -- выражают волю населения соответствующих административнотерриториальных единиц». В соответствии с Законом «Об административно-территориальном устройстве Республики Казахстан» в систему административно-территориального устройства Республики Казахстан входят административно-территориальные единицы: поселок, аульный (сельский) округ, район в городе, город, район, область. Если административно-территориальная единица не ограничивается районом, то, думается, что маслихаты должны создаваться не только в районах. Таким образом, Конституция Республики Казахстан не запрещает, а допускает возможность образования маслихатов в таких административно-территориальных единицах, как сельский округ.

Именно в этом направлении идет формирование местного самоуправления в Республике Казахстан.Изменения и дополнения в Конституции Республики Казахстан, продолжающие реформирование политической системы в Казахстане и способствующие демократизации общества, касаются организации местного самоуправления.

Наиболее «узким» местом государственного строительства остаются вопросы введения в стране местного самоуправления, взаимодействия с его органами местного государственного управления. Последние изменения в Конституцию Республики Казахстан, констатирующие, что маслихаты являются одним из органов местного самоуправления, внесенные по предложению Главы государства, оживляют положения ст. 89 Основного Закона, принятого в 1995 г. [16; 44]. При этом следует обратить внимание на несколько основных моментов.

При определении будущих полномочий органов местного самоуправления, примерной их организационной структуры, оказания поддержки инициативам в этом направлении либо, напротив, противодействия со стороны правительства все эти аспекты являются предметом дальнейших исследований.

Необходимо отметить, что государство определяет степень свободы деятельности местных органов управления. В данном случае стремление государства, его центрального правительства создать реально функционирующую систему местного самоуправления играет решающую роль.

Далее следует определить последовательность реализации мероприятий по передаче полномочий. Это потребует внесения значительных изменений в законодательство и структуры системы государственного управления.

Жизненно важным для деятельности местных органов власти является их правовая и административная обособленность и защищенность от вышестоящих уровней. И, наконец, одним из самых сложных и настолько же важных вопросов является предоставление финансовых полномочий. В последнем Послании народу Казахстана Глава государства особо остановился на необходимости повышения бюджетной результативности. Он подчеркнул, что должны внедряться бюджетные программы, «ориентированные на результат ...».

В настоящее время представляется, что система местного самоуправления должна быть основана на маслихатах -- системе местных представительных органов. В этом отношении мы разделяем взгляды Г.С.Сапаргалиева и Э.Б.Мухамеджанова, которые считают, что основа местного самоуправления маслихаты.

Изменения и дополнения в Конституции Республики Казахстан от 21 мая 2007 г. внесли определенность в концепцию формирования местного самоуправления как целостной системы, способной решать основные вопросы на местах.

Местное самоуправление согласно ст. 89 Конституции осуществляется населением непосредственно, а также через маслихаты и другие органы местного самоуправления местных сообществ.

Усиление роли местных представительных органов и предоставление им дополнительных полномочий -- один из первых шагов по формированию самоуправления на местах. Следует отметить, что предпосылки для создания четкой структуры местного самоуправления на территории городов и районов в Казахстане уже имеются. Такими органами являются маслихаты, избранные на основе свободного, тайного, прямого всеобщего голосования. Необходимо учитывать, что местное самоуправление в значительной степени является продолжением государственной власти, в то же время оно осуществляется с участием местного населения, поэтому имеет и общественную природу. Следова- тельно, органы местного самоуправления выполняют двоякие функции -- государственную и негосударственную.

Список литературы

1. Ахметов М.Д. Местное самоуправление в политическом развитии Казахстана: Автореф. дис... канд. юрид. наук. -- Астана, 2000. -- 27 с.

2. Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. -- 1990. -- № 44. -- С. 408.

3. Омаров Н.С. Становление системы местного самоуправления Республики Казахстан (политологический анализ): Автореф. дис... канд. полит. наук. -- Алматы, 2006. -- 24 с.

4. Баранов М.Н. Организационно-правовые и теоретические основы деятельности органов местного самоуправления в сфере охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности: Автореф. дис... канд. юрид. наук. -- Алматы, 2006. -- 24 с.

5. Жанузакова Л.Т. Конституционно-правовые проблемы организации и деятельности местных представительных органов в Республике Казахстан. -- Алматы: «СаГа», 2003. -- 340 с.

6. Зиманов С.З. Идейно-политические взгляды М.Сералина. -- Алма-Ата, 1987. -- 256 с.

7. БукейхановА.Н. Земство и казачьи депутаты // Степной пионер. -- 1906. -- № 37. -- С. 10-13.

8. Камалдинов Р. Идея местного самоуправления в трудах А.Букейханова / Вестник КазНУ. Сер. истор. 2004. № 2(33). -- С. 35-37.

9. Бурлаков Л.Н. Модернизация системы регионального и местного самоуправления в Республике Казахстан (организационно-экономический аспект): Автореф. дис... канд. экон. наук. -- Алматы, 2006. -- 29 с.

10. Елубаева Ж. Концепция и основные подходы к децентрализации функций и полномочий между уровнями бюджетной системы // Финансы Казахстана. -- 2004. -- № 3. -- С. 36-44; Аглешов К. Финансово-экономическая модель местного самоуправления в Республике Казахстан. -- Саясат. -- 2004. -- № 4. -- С. 37-41.

11. Уваров В.Н. Местное государственное управление и самоуправление: единство и соотношение // Проблемы, опыт и перспективы развития местного государственного управления и местного самоуправления государств-участников СНГ: Материалы международного «круглого стола» 23.06.2005 г. -- Астана.: ЗАО «Институт законодательства Республики Казахстан», 2005. -- 248 с.

12. Копабаев О. К. Проблемы совершенствования регионального развития в Казахстане // Проблемы, опыт и перспективы развития местного государственного управления и местного самоуправления государств-участников СНГ: Материалы междунар. «круглого стола» 23.06.2005 г. -- Астана.: ЗАО «Институт законодательства Республики Казахстан», 2005.-- С. 137-165.

13. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации: Учеб. -- М.: Юристъ, 1997. -- 428 с.

14. Мухамеджанов Э.Б. К вопросу о проблеме введения в Казахстане органов местного самоуправления // Проблемы, опыт и перспективы развития местного государственного управления и местного самоуправления государств-участников СНГ: Материалы междунар. «круглого стола» 23.06.2005 г. -- Астана.: ЗАО «Институт законодательства Республики Казахстан», 2005. -- С. 141-146.

15. Сапаргалиев Г.С. Некоторые соображения о местном самоуправлении в Республике Казахстан // Проблемы, опыт и перспективы развития местного государственного управления и местного самоуправления государств-участников СНГ: Материалы международного «круглого стола» 23.06.2005 г. -- Астана.: ЗАО «Институт законодательства Республики Казахстан», 2005. -- 248 с.

16. Канаев С., Нурмагамбетов А. Некоторые вопросы реформирования государственного управления // Саясат -- Роіісу.-- 2008. № 4. -- С. 41-46.

Размещено на Allbest.ru