Некоторые вопросы становления консульской службы в Казахстане и России

Размещено на http://www.allbest.ru/

Некоторые вопросы становления консульской службы в Казахстане и России

Ш.В. Тлепин,

Б.С. Сарсембаев

Регулирование общественных отношений на территории Казахстана осуществлялось на основе норм обычного и мусульманского права. В регионе с древнейших времен многократно повторяющиеся действия государств при осуществлении международных связей начали складываться в обычные правила, регулировавшие поведение государств региона в сфере международных отношений, которые приобрели силу международно-правового источника в результате длительного их применения, молчаливого соглашения государств об их соблюдении и принятия на себя обязательства о признании их юридической силы. Постепенно пришло понимание, что договор, «заранее сформулированный и подписанный, является наболее действенным средством поддержания международных отношений хотя бы в удовлетворительном состоянии» [1. С. 25-26,27].

Регулирование вопросов внешней политики было одним из основных функций ханов Казахского ханства: хан устанавливал дипломатические отношения, а также принимал и направлял послов. Ханы всех трех жузов, старшие ханы, султаны придавали большое значение международным отношениям. Именно представители ханской семьи направлялись в качестве аманатов (заложников) - гарантии исполнения международных договоров. М. А. Сарсенбаев отмечает «не каждое даже из ханского окружения или среды господствующего класса лицо могло быть аманатом. Феодальное международное право очень щепетильно подходило к регулированию этого вопроса, особенно если возникала угроза неисполнения международного соглашения. Договорное право феодальной эпохи в регионе требовало, чтобы основным аманатом в государстве-контрагенте по договору находился ближайший родственник хана; им, как правило, являлся родной сын, но и сын должен быть, урожденным от законной жены хана» [1. С. 36-37].

Вместе с тем в традициях казахского общества было проведение совета старшин, ханского совета, курултая-народного собрания, в работе которых обсуждались и принимались коллегиальные решения по вопросам внешней политики и международных отношений. Следует отметить еще одну особенность посольских отношений Казахского ханства: они носили непостоянный временный характер и каждый раз конкретную цель, так сказать, имели свою специальную дипломатическую миссию, из которых нам известны церемониальные, торгово-экономические, политические. Присутствие послов также не носило постоянного характера, аналогично и присутствие казахских послов в иностранных государствах. Отсюда вывод об отсутствии постоянных дипломатических и консульских представительств Казахского ханства в дореволюционный период (1917 г.) в современном понимании. В 1831 г., по свидетельству Ч.Ч. Валиханова, в каждом из шести городов китайской провинции Нан-Лу (Малой Бухарии) находилось по одному торговому приставу-«аксакалу» от Кокандского ханства, которые наряду со своими прямыми обязанностями по улучшению кокандско-китайских торговых отношений выполняли функции посла. Каждый кокандский торговый пристав был «вместе с тем и политическим представителем своего владетеля». Данное свидетельствует о наличии торговых и дипломатических полномочий, которыми был наделен пристав-«аксакал», что было очевидным для консульской службы.

По сведениям профессора Сарсембаева М. А., приведенным им в труде «Международное право в истории Казахстана и Средней Азии» (1991 г.) «в период с XV в. до 1917 г. государства и племена Казахстана и Средней Азии отправляли свои посольства и принимали у себя иностранные не менее 970 раз»; «в XV в. государства региона (Казахское ханство, государство кочевых узбеков) приняли и отправили не менее сорока посольств; в XVI в. казахские, Бухарское, Хивинское ханства приняли не менее 50 посольств России, Персии, Индии, Бадахшана, отправив в эти государства примерно 80 посольств; в XVII в. они отправили приблизительно 95, приняв 115 посольств; в XVIII в. Хивинское, Бухарское ханства, жузы Казахстана, киргизские племена, туркмены приняли примерно 110 посольств из разных стран и направили не менее 120 посольств в Россию, Джунгарию, Китай, Персию, Афганистан, Индию; в XIX в. государства и племена региона, включая образовавшееся Кокандское ханство, приняли примерно 160 иностранных посольств, отправив не менее 200» [1. С.44-45]. Ученый делает вывод о возрастании иностранных посольств, расширении географии посольских связей с иностранными государствами и характерной особенностью называет возрастание посольских связей государств и племен Казахстана и Средней Азии с Российским государством[1. С. 45].

В связи с историей государственно-правового развития Казахстана следует рассмотреть аспекты возникновения и функционирования российского консульского института.

Как отмечает Е. В. Сафонова в своем диссертационном исследовании, вступление России в консульские отношения имеет давнюю историю. Зарождение активных торговых контактов относится еще к киевскому периоду. Русь имела прочные торговые связи с Византийской империей, Болгарским царством, Хазарским каганатом и др. государствами. Договоры Киевской Руси с Византией (911, 944 гг.) содержали нормы, определявшие правовое положение русских послов и купцов на греческой территории[2. С. 21- 27]. Как видим, возникновение консульской службы в России также связано с развитием внешнеторговых отношений, торгового мореплавания.

Иностранные постоянные дипломатические представительства в России появились раньше российских за границей. Уже с 1585 г. в Москве пребывал английский резидент, который выполнял в основном консульские функции. С 1623 г. английские резиденты действовали непрерывно. В конце 20-х годов XVII в. появились «датские приказчики». В 1631 г. Нидерландам было разрешено иметь своего резидента, но воспользовались они этим правом только в 1678 г. [3. С.29].

Активная внешняя политика и связанная с нею консульская деятельность России приходится на период правления Петра I. После первой поездки Петра I за границу к 1701 г. Россия открывает шесть постоянных миссий в Западной Европе (в Польше, Голландии, Швеции, Дании, Австрии и Турции). Одновременно с этим российское правительство отправляет за границу специальных агентов -консулов «для предостережения интересов его царского величества» [4. С.139- 140]. Первые русские консульства учреждаются Россией как в Западной Европе (в Амстердаме в 1707 г., в Венеции в 1711 г. [5. С.9]., в Гамбурге в 1713 г., в Париже в 1715 г., в Антверпене в 1717 г., в Вене в 1718 г. [5. С.9]., в Бордо и в Кадисе в 1723 г.), так и на Востоке (в Китае в 1719 г., в Персии в 1720 г., в Турции в 1774 г.) [4. С. 139- 140].

В России потребность во внешней торговле носит государственный характер и осознается, прежде всего, правительством. Поэтому посылаемые за границу торговые агенты и консулы практически с момента их появления получают статус государственных чиновников, задачей которых является охрана торгово-экономических интресов представляемого государства. С созданием новых постоянных органов внешних сношений встала и проблема их внутренней организации и подчиненности центральным государственным органам России[4. С.139- 140].

Особенностью российского консульства является его выраженная политическая направленность на Востоке и торговая - на Западе[6. С.9,14]. Окончательное утверждение консульских представительств в практике российской внешней политики связано с политической стороной их деятельности, которая приобрела особое значение в восточной политике Екатерины II в 1860-1896 гг., когда консулы стали проводниками восточной политики государства[6. С.10].

Внешнеполитическая деятельность Российской империи на Западе детерменировала характер консульских отношений. Например, при характеристике европейского направления консульской службы следует отметить, что из Парижского консульства шла информация о подготовке нападения Наполеона на Россию; в Латинской Америке российский консул использовал свое пребывание для этнографических исследований; консульская деятельность во время русско-турецкой войны 1877 -1878 гг. была сосредоточена на поддержке борьбы народов Болгарии, Сербии, Боснии, Герцеговины против Османского владычества; иногда консульства брали на себя функции военной разведки[6. С. 10, 11]. О функциях и задачах российских консульских учреждений особенно наглядно видно из ориентировки, которую подписал 3 июля 1869 г. канцлер Горчаков А.И.: «... оказание содействия находящимся за границей русским подданным и доставление консулами из мест их пребывания всякого рода сведений, могущих иметь значение для интересов России и в особенности для русской торговли» [5. С.7].

Исследователь дореволюционной российской консульской службы Первенцев В.В. считает, что она до середины XIX в., имела в основном политическую окраску, служила эффективным механизмом проведения в жизнь государственной внешней политики. Руководители российской внешней политики использовали консульскую службу для достижения политических целей, часто не считаясь с утвердившимся в международном праве взглядом на консула, как на представителя и защитника интересов государства в области частного права, торговли и промышленности (что было сделано только к концу XIX - началу XX вв.[6. С.12]). В отличие от западноевропейских стран, где торговые функции консулов играли преобладающую роль, именно политическая работа русских консулов обусловила высокий авторитет и внимание к консульской службе со стороны руководства МИД и правительственных кругов России.[6. С.12]. Система консульской юрисдикции на Востоке способствовала упрочению и расширению политического и экономического влияния России в приграничных восточных государствах.

В 1802 г., когда был образован МИД России, за рубежом насчитывалось 13 российских генеральных консульств, 8 консульств, 2 вице-консульства и большое количество почетных консулов[7. С.10].

Права и обязанности российских консульских учреждений в Европе и Америке впервые кодифицированы в Уставе для консулов 1820 г. Первый Консульский устав состоял из 55 статей в 3 отделениях.

Первое - «Общие положения» - определяло порядок назначения и отстранения консульских должностных лиц, подчиненность консульских учреждений государственным органам в России -министерству иностранных дел и департаменту внешней торговли министерства финансов; соподчиненность между собой, консульские ранги (генеральный консул, консул, вице-консул), перечень документации, которую обязан вести консул, нотариальные функции и др.

Второе отделение касалось власти и обязанностей «консула в делах дипломатических, государственного хозяйствования и торговли». Выделение дипломатических обязанностей в составе консульских функций говорило о недостаточной определенности правового статуса консула в тот период. Основной же обязанностью являлся надзор за торговлей и мореплаванием в пункте пребывания консула. В данном разделе содержалось и определение специальных консульских функций в отношении отечественного судоходства, охранительного производства, защиты интересов российских поданных.

Третье отделение состояло всего из двух статей и регламентировало обязанности консула «в случаях тяжб и споров между мореходцами и торговыми людьми, русскими подданными» [4. С.185]. 21 января 1821 г. императорским указом, направленным в коллегию иностранных дел, приказывалось «напечатать потребное число экземпляров» консульского устава «для приведения во всеобщую известность». 5 февраля коллегия докладывала, что «таковые экземпляры разосланы от государственной коллегии иностранных дел по всем генеральным консульствам нашим, в Европе и Америке, кроме находящихся в Леванте, для коих составлена особая инструкция» [4. С.185-186].

Правовое положение российских консулов на Востоке отличалось рядом особенностей. Они изымались из-под юрисдикции государства пребывания, обладали широким спектром иммунитетов и привилегий, выполняли ряд специфических функций, одной из которых являлась консульская юрисдикция, т. е. право консула на осуществление судебной власти над своими соотечественниками в государстве пребывания, и даже подчинялись другим центральным органам. В связи с этим было принято решение для консулов в восточных странах разработать особый устав. Проектирование законодательного акта, определяющего правовой статус и регламентирующего функции российских консулов на Востоке, началось параллельно с разработкой устава для консулов в Европе и Америке. К началу XIX в. из всех восточных стран прочные консульские отношения Россия установила только с Турцией, первые проекты касались регламентации консульских функций именно в данном государстве. В 1818 г. бароном Строгановым был разработан «Проект положения для российских консулов в Турецкой империи», состоявший из 89 статей[4. С.186].

Главными задачами консулов были защита интересов российских подданных и содействие развитию торговли и мореплавания. Деятельность российских консулов на Востоке регулировалась положениями Торгового устава. Необходимо отметить, что функции почетных и нештатных консулов первоначально во многом совпадали. Отличие состояло в том, что первые не имели права совершать нотариальные действия. В 1893 году из их компетенции были изъяты также выдача загранпаспортов российским подданным, визирование паспортов иностранцев для поездки в Россию, удостоверение правильности переводов юридических документов[7. С.10].

В XIX в. в российскую консульскую практику вошли консульские уставы, ставшие руководящим документом для консулов. Первый Консульский Устав России, изданный в 1820 г. был пересмотрен в 1858 г. Консульский устав 1858 г. состоял из разделов: общие положения; о власти и обязанностях консулов в делах государственных и торговых; о власти и обязанностях консулов в случае тяжб и споров между мореходцами и торговыми людьми русского подданства. Особенность этого Устава заключается в том, что им регулировалась только деятельность российских консулов в Европе и Америке.

В 1893 г. вступил новый Консульский устав, который включал 203 статьи. Раздел 1 Устава регулировал деятельность российских консулов в Европе и Америке, содержал общие положения для всех консульских представителей за рубежом. В разделе 2 были разработаны правила для российских миссий и консульств в Персии, Турции, Китае и Японии.

В Консульском уставе 1903 г. были наиболее полно сформулированы права и обязанности консулов[9. С.10.;10. С.29-30].

В 1900 году Россия имела 117 консульств: 29 генеральных консульств, 69 консульств и 39 вице-консульств; свыше 300 нештатных консулов и консульских агентов[10. С.10]. Следует отметить, что Россия оказала влияние на тенденции развития консульской службы: первой пошла на утверждение равноправных отношений с государствами Востока; ранее, чем в других государствах было раскрыто важное политическое значение консульской службы. Консульства уже в середине XVIII в. попали в ведение Коллегии иностранных дел; способствовала выравниванию в практике международных отношений статуса дипломата и консула[6. С.14].

Россия наиболее разветвленную консульскую сеть имела во Франции, Германии и Австро-Венгрии. Затрагивая вопросы истории российских дореволюционных Консульских уставов следует отметить и существующую путаницу в определении сроков их появления, которая имеет место в российской историко-правовой науке. К примеру, В.В. Первенцев указывает, что с начала XX в. «предпринимались попытки пересмотреть консульский устав в редакции 1893 г. Новый устав был окончательно утвержден в 1903 г.» [6. С.123]. Г.В. Бобылев и Н.Г. Зубков в своей работе, а также сам В. Первенцев[6. С.11] в автореферате диссертации выделяют Консульские уставы 1820 г., 1858 г.,1893 г., 1903 г. [9. С. 29].

И.И. Елисеев и Ю.Ф. Жаров пишут о том, что первый Консульский устав был переработан и дополнен в 1858 г., а в 1903 г. был заменен новым уставом, который действовал до 1917 г.[5. С. 7]. На этой позиции стоят и отдельные авторы вузовских учебников. Так, например, в учебнике под редакцией К.А. Бекяшева, изданном в 1999 г., Е.Г. Моисеев пишет, что «впервые консульский устав в России был принят в 1893 г.» и действовал до 1917 г., впрочем, как и И.И. Елисеев, Ю.Ф. Жаров[11.232]. В учебнике 2000 г. под редакцией Ю.М. Колосова и Э.С. Кривчиковой, В.А. Романов отмечает «в России первый консульский устав принят в 1820 г., после чего в него неоднократно вносились изменения», а «в 1903 г. он был заменен новым уставом, действовавшим до 1917 г.»[12. С.342].

На наш взгляд, важной задачей не только российской историко-правовой науки, но и казахстанской является восстановление реальной истории становления и развития консульской службы и в том числе нормативных правовых актов, регулировавших ее деятельность.

Консульская деятельность имела большое значение для России в ее отношениях с Казахским, Бухарским, Хивинским ханствами, Афганистаном, Западным Китаем, Персией и др. восточными государствами[1. С.152].

Впервые русское консульство в Западном Китае было оговорено в Пекинском договоре 1860 г., в 1882 г. - в Кашгаре, Чугучаке, Кульдже, в 1896 г. - в Урумчи, разрешавшие торогово-экономические вопросы русских подданных (под ними понимались и инородцы-із.С.)). Консульства содействовали проведению ярмарок и тем самым способствовали развитию торговли Туркестанского генерал-губернаторства с Западным Китаем. Так, консульство в Кашгаре оказывало содействие организации и проведению ярмарки в с. Атбаши близ Нарына (Семиреченская область Туркестана), в результате чего укреплялись торговые связи казахов и киргизов с жителями Кашгарии. Вопросы о благоустройстве караванных путей из Туркестана в Синьцзян, о проведении с 1864 г. почтово-телеграфной линии между Туркестаном и Кашгаром также были предметом забот русских консулов. Торгово-экономические проблемы (Западного Китая-із.С.) уже в 1910 г. побудили даотая (правителя) Синьцзяна по согласованию с властями Туркестана назначить в Ташкенте, Андижане, Оше, Верном, Пржевальске и Токмаке старшин-аксакалов, выполнявших консульские функции [1. С.57-58].

Становление консульской службы неотделимо от предоставления международных гарантий дипломатическому представителю государством пребывания. В казахском обществе имело место понимание предоставления им определенных привилегий, льгот, обеспечения личной неприкосновенности. Однако принцип ненападения на посольские караваны, личной неприкосновенности установился не сразу. консульский международный гарантия дипломатический

Советский период

Казахская ССР вошла в состав СССР на правах союзной республики будучи автономной республикой РСФСР, более того Казахская АССР становилась союзной республикой. Казахская ССР в соответствии с Договором «Об образовании Союза Советских Социалистических Республик» от 30 декабря 1922 г. передали общесоюзным органам следующие внешнеполитические полномочия: а) представительство в международных отношениях; б) изменение внешних границ Союза; в) заключение договоров о приеме в состав Союза новых республик; г) объявление войны и заключение мира; д) заключение внешних государственных займов; с) ратификация международных договоров; ж) установление систем внешней и внутренней торговли (ст.1), что было подтверждено ст.1 Конституции СССР от 31 января 1924 г. Согласно Конституции республики, в том числе и среднеазиатские, непосредственно в международные отношения не вступали. М.А. Сарсембаев пишет, что Казахстан и республики Средней Азии, формально юридически были субъектами международного права, хотя и осуществляли свою международную правосубъектность в малом объеме и преимущественно через общесоюзные органы [1. С.100].

Международная правосубъектность союзных республик в СССР до 1944 г. и после него имеет свои особенности. До 1944 г. субъекты федерации советского государства осуществляли международную правосубъектность через органы Союза ССР, что и означало реализацию их внешнеполитической деятельности. Участие в обсуждении и ратификации международных договоров; вопросов внешней торговли; отчетов советских делегатов-участников международных конференций; отчетных и текущих докладов НКИД СССР, а также подготовка постановлений по ним; другие формы коллегиального обсуждения и принятия решений по вопросам внешней политики - все это являлось формами участия союзных республик в международных отношениях советского государства и контроля над его центральными исполнительными органами в сфере внешней политики.

Формально представители Казахстана и республик Средней Азии вместе с представителями других союзных республик принимали участие в обсуждении на сессиях ЦИК СССР законодательных актов, регулировавших деятельность СССР в сфере внешней политики, таких как: постановление ЦИК СССР «О порядке заключения и ратификации международных договоров СССР» от 21 мая 1925 г., Консульский устав СССР от 8 января 1926 г., положение о дипломатических и консульских представительствах иностранных государств на территории СССР от 14 января 1927 г., кодекс торгового мореплавания СССР от 14 июня 1929 г., положение о торговых агентствах Союза ССР за границей от 13 сентября 1933 г. и др., даже председательствовали на заседаниях ЦИК СССР. О действенности участия союзных республик во внешней политике СССР должно было свидетельствовать и вхождение в состав их правительств уполномоченных народных комиссариатов СССР по иностранным делам и внешней торговле с правом совещательного или решающего голоса (по усмотрению ЦИК союзной республики - ст. 67 Конституции СССР 1924 г.). Поскольку заключенные Союзом ССР (при прямом обсуждении представителями союзных республик в высших органах власти) международные договоры были обязательны к исполнению на территории союзных республик, то их высшие и местные органы государственной власти и управления должны были содействовать реализации этих международных договоров[1.С.104].

В этой связи союзные республики принимали активное участие во внешней торговле; заключении внутренних и внешних займов, концессионных договоров с иностранными фирмами от имени субъекта советской федерации; предоставлении права политического убежища; международных культурных и научных связях[1.С.109]. Однако следует обратить внимание, что все формы международного сотрудничества и реального участия союзных республик во внешнеполитической деятельности проходили с одобрения центральных союзных органов, одновременно имея тенденцию к их расширению.

Реализация международной правосубъектности республик осуществлялась через внешнеполитическую деятельность органов СССР-официальных представителей союзных республик. Известно участие Казахстана и республик Средней Азии в формировании общесоюзных органов внешних сношений (съезды Советов, Центральный Исполнительный Комитет (ЦИК) и его Президиум, позже Верховный Совет СССР и его Президиум, Совет Народных Комиссаров СССР, затем Совет Министров СССР, центральные органы управления СССР), вхождение представителей республик в эти органы следует отнести к организационной форме участия республик региона (Казахстана и Средней Азии, в настоящее время Среднюю Азию принято называть Центральной Азией-Б.С.) в международной, дипломатической деятельности СССР, а само это участие - к исполнительской форме через верховные органы власти - съезды Советов СССР, избиравшийся ими Центральный Исполнительный Комитет (ЦИК) СССР[1.С.110].

1 февраля 1944 г. был принят Закон СССР «О предоставлении союзным республикам полномочий в области внешних сношений и о преобразовании в связи с этим Народного Комиссариата иностранных дел из общесоюзного в союзно-республиканский Народный Комиссариат»[1.С.114]. Таким образом, у союзной республики, каковой была Казахская ССР появилась возможность реализации международной правосубъектности в непосредственной форме. Объем договорной правоспособности союзной республики, в частности, Казахской ССР, не ограничивался непосредственной формой заключения республикой договоров с иностранными государствами. Казахская ССР, имея своих официальных представителей в Верховном Совете СССР, принимала прямое и непосредственное участие в заключение, ратификации и денонсации договоров СССР с иностранными государствами. Права и обязанности, вытекавшие из международных договоров СССР, распространялись на каждую союзную республику[1. С.126]. Конституция СССР (1977 г.), Конституция Казахской ССР (1978 г.) предоставляли право обмениваться консульскими представительствами, а Положение о дипломатических и консульских представительствах государств на территории СССР от 23 мая 1966 г. специально оговорило права союзных республик в отношении представительств и лиц иностранных государств, пользующихся на основе Положения дипломатическим иммунитетом и привилегиями на их территории. В полном соответствии с суверенитетом каждой союзной республики настоящее Положение (соответственно) распространялось на дипломатические и консульские представительства, которые могли быть открыты на территориях союзных республик иностранными государствами.

13 апреля 1944 г. Законом Казахской ССР в соответствии с Законом СССР «О предоставлении союзным республикам полномочий в области внешних сношений и о преобразовании в связи с этим Народного Комиссариата иностранных дел из общесоюзного в союзно-республиканский Народный Комиссариат» было образовано Министерство иностранных дел Казахской ССР[1. С.136]. С 1944 г. к началу 1990-х годов союзные республики Казахстана и Средней Азии подписали не менее 43 соглашений, протоколов с иностранными государствами, из которых 3 соглашения подписаны министерствами и ведомствами [1. С.124].

В СССР насчитывалось 194 консульских учреждения, в том числе 72 генконсульства и консульства, а на его территории работало 164 иностранных консульских представительства. Консульское управление МИД СССР и консульские отделы МИД союзных республик ежегодно оформляли 1,5 млн. загранпаспортов, получали около 400 тыс. иностранных виз[7. С.11].

Таким образом, становление и развитие консульского института связано с развитием торговли и торгового мореплавания, колониальными интересами, расширением рынков сбыта. Торгово-экономические функции консульств постепенно становились и социально-культурными, политическими. Консульства стали представлять государственные органы, призванные отстаивать интересы представляемого государства и его граждан. Данное детерминировало расширение сферы деятельности консулов; нормативное правовое регулирование консульских учреждений и консульских должностных лиц; рост значения консульской службы. Эволюция консульской службы содержит особенности, связанные с восточной и западной традициями, идеологические различия имевшие место в XX в. также оказали свое воздействие на развитие консульской службы.

Размещено на Allbest.ru