О некоторых аспектах совершенствования законодательства в сфере борьбы с незаконной миграцией

Размещено на http://www.allbest.ru/

О некоторых аспектах совершенствования законодательства в сфере борьбы с незаконной миграцией

Фамилия автора: Б. Досжанов

С обретением независимости и переходом на рыночные отношения в Казахстане проведены социально-экономические, политические реформы и преобразования во всех сферах жизнедеятельности. Неустойчивый характер динамики развития экономики и в результате, усугубление ситуации на внутреннем рынке труда, сформировали Утрата сфер приложения труда и возможности получения доходов внутри республики предопределили миграционный отток населения в зарубежные страны.

Сложившаяся тенденция оттока населения определяет политику государства в области миграции. Вопросы регулирования, упорядочения и стабилизации миграции выступают в качестве приоритетных направлений государственной политики. Происходит совершенствование законодательства во всех секторах миграционного спектра. В последние годы продолжается наращивание регулятивного потенциала для управления мобильностью мигрантов. Учитывая, что миграция является трансграничным и транснациональным явлением, большое значение придается сотрудничеству с зарубежными государствами, особенно государствами - участниками СНГ, вовлеченных в данный процесс[1].

Вопросы эффективного управления миграцией рассматриваются на региональном уровне. Происходит активный диалог, направленный на разработку согласованных действий по регулированию миграционных потоков. В государствах - участниках СНГ чрезмерная миграционная подвижность населения - относительно новое явление, в связи с чем существуют определенные трудности. Проводятся межгосударственные консультации на различных уровнях управления. Наиболее актуальными являются вопросы защиты прав трудящихся-мигрантов, проблемы оптимизации преимуществ организованной трудовой миграции, формирование институционального потенциала и межведомственного и межгосударственного взаимодействия, а также вопросы предупреждения незаконной миграции.

Стратегическими направлениями деятельности Республики Казахстан в миграционной сфере являются:

· содействие временным казахским мигрантам, осуществляющим трудовую деятельность за пределами республики, в решении имеющихся проблем;

· расширение масштабов и количества стран для организованного трудоустройства казахстанцев;

· содействие в повышении образовательного и профессионального уровня потенциальных трудовых мигрантов;

· совершенствование межгосударственного сотрудничества по миграционным вопросам;

· выполнение принятых Республикой Казахстан международных обязательств в отношении беженцев;

· содействие переселению этнических казахов на историческую родину.

Внешняя миграция граждан на постсоветском пространстве в подавляющем большинстве носит добровольный характер, то есть, связана с намерением решать частные вопросы, работать, заниматься коммерческой деятельностью, учиться, отдыхать или проживать в соответствующих государствах.

Миграция на территорию приграничных регионов государств - участников СНГ, как правило, связана с деловыми и частными контактами.

Высокий удельный вес целей поездок такого характера отражает исторически сложившееся тесные экономические, родственные и культурные связи, существующие между населением приграничных регионов государств - участников СНГ.

Для всех типов миграции характерна направленность к крупным промышленным, научным \\ культурным центрам с развитой инфраструктурой (центростремительные миграции). Мотивация мигрантов пребывающих в государства - участники СНГ из других стран связана с экономическим)* причинами, то есть соображениями трудоустройства.

В настоящее время официальная инфраструктура, обслуживающая внешнюю трудовую миграцию (информационные службы, посреднические сервисы по трудоустройству, поиску жилья, помощи в оформлении регистрации и т.п.) минимальна. Преобладают неформальные силы и теневое посредничество. Поэтому большинство эмигрантов при организации миграции пользуются ненадежной или неверной и информацией, полученной через посредников и знакомых, и такими же каналами трудоустройства и поиска жилья. Преобладание неофициальных и нелегальных связей на этапе трудоустройства является существенным фактором дальнейшей маргинализации мигрантов и их эксплуатации.

Отмечаются многочисленные факты грубого нарушения трудовых прав иммигрантов: принуждение работать сверх положенного времени; отсутствие социальных льгот, оплаченных выходных, отпуска по болезни и прочие; принуждение работать с повышенной интенсивностью; без оплаты или с неопределенными перспективами оплаты. Работодатели часто изымают документы, удостоверяющие личность мигранта - под предлогом регистрации, ~ что делает мигрантов еще более уязвимыми.

По данным различных исследований до 80% трудовых мигрантов не имеют письменного договора со своим работодателем и получают зарплату так называемым «черным налом».

Незаконное положение мигрантов порождает серьезные вызовы для принимающего государства: растет уровень криминализации общества, причем не столько за счет преступности среди мигрантов, сколько за счет преступлений против мигрантов (коррупция, сверхэксплуатация и рабский труд, неоплата по завершению работы, ограбления); возникают угрозы экономической безопасности здоровья населения и т.д. [2]

Из-за нерешенности вопросов регистрации по месту пребывания и получения разрешительных документов на трудовую деятельность, большинство мигрантов находятся в теневом экономическом пространстве. Опросы, проведенные в среде мигрантов, подтверждают, что они хотят законно платить соответствующие налоги в государственный бюджет, но не могут по причине несовершенства законодательства.

К числу негативных сторон протекающих в настоящее время иммиграционных процессов, прежде всего, следует отнести:

· формирование направленности иммиграционных потоков на отдельные регионы государств в соответствии с устремлениями иностранцев без учета национальных интересов самого государства;

· наличие значительного количества незаконных трудовых мигрантов, длительное время не способных найти работу в силу низкой квалификации или иных причин и решающих свои материальные проблемы путем совершения противоправных деяний, либо ведущих маргинальный образ жизни;

· массовое распространение фальсифицированных, некачественных и контрабандных товаров;

· увеличение уровня криминализации иммиграционных процессов, напрямую связанное с масштабностью незаконной внешней миграции;

· появление тенденции к усложнению процесса адаптации иностранных граждан к принятым в местах их пребывания поведенческим и культурным традициям населения, что связано с увеличением в иммиграционных потоках из этих стран лиц молодого возраста, не имеющих опыта межнациональных контактов на бытовом уровне:

· увеличение масштабов беспризорности и безнадзорности несовершеннолетних за счет детей -иммигрантов;

В этих условиях на первый план выходит проблема незаконной внешней миграции, включая трудовую, масштабы и темпы которой в последнее время стали представлять серьезную угрозу национальной безопасности ряду государств - участников Содружества.

Несовершенство законодательной базы по трудовой миграции и отсутствие четкого механизма регулирования миграционных потоков внутри Содружества Независимых Государств стали причиной нелегальной миграции и возникновения условий для нарушения прав человек и роста коррупции,

В результате большинство из них вынуждены возвратиться на Родину, где, к сожалению, многих из них ждет безработица. Об этом свидетельствуют ряд актуальных и обширных исследований по проблемам принудительного труда и нелегальной миграции, социального статуса иностранных работников, которые проводились MOT, MOM, ОБСЕ и другими общественными организациями в Казахстане, Кыргызстане, России и Таджикистане.

В связи с этим, вышеперечисленные обстоятельства обуславливают необходимость усиления государственной политики, направленной на решение проблем, связанных с трудовой миграцией.

Правовую основу решения проблем трудовой миграции составили международные конвенции и пакты. Казахстан является участником основополагающих документов ООН, Конвенций Международной организации труда и Международной организации по миграции в области защиты прав человека и миграции.

6 марта 1998 года в городе Москва подписано Соглашение о сотрудничестве государств -участников СНГ в борьбе с незаконной миграцией. Данное Соглашение подписано правительствами следующих государств: Азербайджанской Республики, Республики Армении, Республики Беларусь, Грузии, Республики Казахстан, Кыргызской Республики, Республики Молдова, Российской Федерации, Республики Таджикистан, Туркменистана, Республики Узбекистан, Украины.

Согласно правоприменительной практике, незаконными (нелегальными) мигрантами считаются лица, нарушившие правила въезда на территорию страны либо правила пребывания на ее территории. К этой категории причисляют также тех, кто занимается незаконной (нелегальной) трудовой деятельностью. Иностранные граждане, незаконно находящиеся на территории государств - участников СНГ, пересекают государственную границу, как правило, в соответствии с установленным порядком, а затем незаконно остаются в стране.

В целом прослеживается два аспекта нерегулируемой миграции.

Во-первых, это незаконная миграция, связанная с въездом тех граждан, которые имеют целью определенное время оставаться в стране для осуществления нелегальной трудовой деятельности. Во-вторых, это незаконная «транзитная» миграция.

Рассматривая происходящие миграционные процессы с позиции права, дифференцируя их с экономическим эффектом от трудовой миграции, ряд исследователей отмечают, что незаконная миграция актуализирует отдельные проблемы, связанные с условиями становления рыночной экономики и социально-политической сферы государственного регулирования, способствует совершению административных правонарушений и преступлений, демпингу на рынке труда и сферы услуг.

Этот социальный феномен в совокупности с иными факторами создает потенциальные условия для:

· формирования территориальных анклавов с большинством, либо со значительной долей этнических иммигрантов среди постоянного населения и последующей возможностью вмешательства государств - миграционных доноров во внутренние дела государства в целях защиты прав и интересов своих соотечественников;

· серьезного ухудшения социального положения граждан самого государства в местах массового оседания мигрантов из-за роста безработицы, повышения цен на жилье, продукты питания, а также чрезмерной нагрузки на социальную инфраструктуру и неоправданной нагрузки на местные и региональные бюджеты;

· усиления противоречий в сфере экономических и межэтнических отношений, возникновения на этой основе межэтнических конфликтов и столкновений в ранее стабильных в этом отношении регионах:

· проникновения в страну членов экстремистских организаций и как следствие, усиления террористической угрозы;

· формирования организованных преступных группировок на этнической и межэтнической основе;

· оттока денежных средств в экономику стран - миграционных доноров, снижению налоговых поступлений в бюджеты разного уровня;

· формирование теневого оборота финансовых средств, в значительных объемах, используемы! кроме прочего, для финансирования преступной деятельности;

· нарушения экологической и санитарной безопасности населения страны вследствие незаконно проникновения лиц-носителей опасных инфекционных, вирусных заболеваний;

· несоответствие изменившегося типа и целей миграционных процессов формам, средствам методам регулирования общественных отношений в сфере миграции;

· отсутствие на сегодняшний день единой информационной системы, объединяющей информационные ресурсы компетентных органов государств-участников СНГ, что не позволяв оперативно решать вопросы контроля соблюдения иностранными гражданами и лицами без гражданств правил въезда (выезда) и режима пребывания (проживания);

· несовершенство законодательства, определяющего ответственность лиц, являющихся соучастниками организации незаконной миграции;

· низкий уровень правовой культуры большинства мигрантов, незнание ими требований национального миграционного законодательства, что обусловлено стремлением абстрагироваться от иной конфессиональной и культурной среды и, как следствие, минимизация социальных контактов с ее представителями.

Одним из главных направлений деятельности по противодействию незаконной миграции является совершенствование национального миграционного законодательства, направленного на установление четких правовых запретов на незаконную миграцию и пребывание иностранных граждан и лиц без гражданства в стране.

Анализ кодифицированных нормативных правовых актов в сфере уголовного и административного законодательств государств - участников СНГ позволяет сделать вывод об определенной общности подходов, использованных законодателями при формировании нормативной правовой базы противодействия незаконной миграции. Вместе с тем, в национальных законодательствах есть и весьма существенные отличия, что при определенном изменении социально-экономического положения в государствах, а также при глубоком анализе существующей правоприменительной практики могут быть использованы в сфере дальнейшего совершенствования миграционного законодательства.

Так, большинство уголовных кодексов государств - участников Содружества содержат правовые нормы, устанавливающие уголовную ответственность за незаконное пересечение государственной границы.

Как правило, за совершение данного преступления максимальная санкция достигает трех лег лишения свободы, в отдельных случаях - пяти лет. Набор квалифицирующих признаков тоже достаточно однороден: совершение преступления группой лиц по предварительному сговору, организованной группой либо с применением насилия.

Вместе с тем, определенный интерес вызывает подход белорусских законодателей, активно использующих институт административной преюдиции при формулировании норм уголовного законодательства. Так, в частности, статьей 371 Уголовного кодекса Республики Беларусь установлена уголовная ответственность за умышленное незаконное пересечение государственной границы Республики Беларусь, совершенное в течение года после наложения административного взыскания за такое же нарушение.

Аналогичный подход использован в Республике Казахстан. Статья 330-3 Уголовного кодекса Республики Казахстан регламентирует состав преступления, связанного с неоднократным приемом на работу работодателем иностранцев и лиц без гражданства, пребывающих на территории Республики Казахстан без соответствующего разрешения уполномоченного органа, а также неоднократным нарушением работодателем правил использования в Республике Казахстан иностранной рабочей силы.

Ряд государств - участников СНГ, в том числе, присоединившиеся к Конвенции ООН против транснациональной организованной преступности и дополняющим ее Протоколом, в своих национальных законодательствах ввели уголовную ответственность за организацию незаконной миграции (Россия, Беларусь, Казахстан, Киргизия, Молдова).

Особый интерес вызывает предусмотренная Уголовным кодексом Азербайджанской Республики норма, устанавливающая ответственность за невыполнение решения о выдворении. Представляется, что в случае возможности самостоятельного выезда иностранного гражданина или лица без гражданства за пределы территории страны при вынесении в отношении него решения о высылке (выдворении, депортации) данное положение может существенным образом стимулировать данную категорию мигрантов на необходимость безусловного соблюдения вынесенных в отношении них правовых предписаний.

Предусмотренные национальными административными кодифицированными актами перечни составов административных правонарушений в сфере миграции являются во многом однородными и предусматривают ответственность, в частности, за нарушение режима пребывания (проживания), незаконное осуществление трудовой деятельности.

При этом в большинстве случаев национальные законодательства выделяют в отдельные составы административных правонарушений деяния, связанные с нарушением миграционного законодательства работодателем или принимающим (приглашающим) иностранного гражданина или лица без гражданства юридическим, должностным или физическим лицом (Россия, Украина, Азербайджан, Казахстан, Кыргызстан, Беларусь).

Произошедшие в недалеком прошлом значительные изменения миграционного законодательства РФ, связанные с введением в ряде случаев института квотирования иностранной рабочей силы, явились основанием для введения ряда составов административных правонарушений в сфере миграции -нарушение правил привлечения иностранных граждан и лиц без гражданства к трудовой деятельности, осуществляемой на торговых объектах (в том числе в торговых комплексах), а также несоблюдение установленных в соответствии с федеральным законом в отношении иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных организаций ограничений на осуществление отдельных видов деятельности.

Огромную роль в решении проблем трудовой миграции в странах Центральной Азии и в частности, Республики Казахстан, а также Российской Федерации играют международные организации, такие как MOM, МОТ, ОБСЕ, ЮНЕСКО, а также различные неправительственные организации, при поддержке которых реализуются межгосударственные, региональные пилотные проекты, направленные на регулирование трудовой миграции, проводятся исследования, семинары, конференции, что положительно сказывается на решении вопросов связанных с трудовой миграцией.

Таким образом, можно констатировать, что в Казахстане за последние годы проделана определенная работа по разработке и реализации государственной политики в сфере трудовой миграции, в рамках которой формируется национальная модель регулирования данной сферы деятельности, так:

· принята достаточная нормативно-правовая база, в которой учтены практически все международные обязательства страны, различные вопросы сферы трудовой миграции;

· стала развиваться инфраструктура по регулированию трудовой миграции, вербовке и направлению рабочей силы за рубеж;

· разрабатываются и внедряются меры по информационному обеспечению этого процесса и доступности к информации трудовых мигрантов, в республике действуют ряд информационно-аналитических центров;

· отрабатывается система полноценного учета трудовых мигрантов, выезжающих за рубеж;

· усиливается взаимодействие государства с гражданским обществом по упорядочению процессов трудовой миграции, при этом активизируется деятельность неправительственных организаций;

· предпринимаются конкретные шаги по заключению двусторонних межправительственных соглашений и договоров, разработке механизма их реализации, причем в этом вопросе скоординированы усилия правительства и парламента страны.

Представляется целесообразным на основе сближения законодательств обеспечить гражданам Содружества равные гарантии в социально-трудовой сфере, включая гарантии в области занятости, условий охраны и оплаты труда, социального обеспечения и социального страхования.

Также в рамках межгосударственного урегулирования вопросов в сфере трудовой миграции наиболее важным пунктом представляется координация деятельности органов социального, пенсионного и медицинского обеспечения. К сожалению, на сегодняшний день трудовой мигрант, осуществляющий свою деятельность на территории иностранного государства, вынужден платить необходимые отчисления в соответствующие органы страны-реципиента, но в последующем, при выходе на пенсию, все эти отчисления не засчитываются в его трудовой стаж в Республике Казахстан.

Важное значение имеет вывод о том, что для создания общего рынка труда в рамках СНГ. необходимо проводить целенаправленную политику, учитывающую спрос на рабочую силу в государствах Содружества, их социальные и финансовые возможности.

Важнейшим элементом в закреплении новых социальных трудовых отношениях в рамках СНГ должно являться трудовое законодательство, предусматривающее соблюдение единых принципов, на основе международных норм, обеспечивающих необходимый уровень и полноту правового регулирования труда, а также гарантий прав граждан и механизмов их реализации по всем основным институтам трудового права.

В нормативно-правовой сфере необходимо активизировать дальнейший анализ и подготовка предложений по совершенствованию национального законодательства в сфере трудовой миграции и других сферах (налоговой, таможенной, жилищной и др.), а также по развитию и усилению координации деятельности соответствующих государственных структур и их взаимодействия с международными и общественными организациями, интенсифицировать сотрудничество по совершенствование законодательства в области трудовой миграции с целью защиты прав мигрантов и эффективного использования трудовых ресурсов, включая заключение соглашений, как на двустороннем, так и многостороннем уровнях, в том числе в рамках Евро-Азиатского Экономического Сообщества и других региональных организаций.

Исходя из национальных интересов государств - участников СНГ и целей и задач развития Содружества, в сфере борьбы с незаконной миграцией можно выделить и рекомендовать:

1. Рассмотреть возможность скорейшего присоединения к Конвенции ООН против транснациональной организованной преступности и дополняющих ее Протоколов.

2. Установить уголовную ответственность за организацию незаконной миграции, разграничив при этом организацию незаконного въезда, пребывания и выезда за пределы государства. Отнесение данного преступления к категории тяжких позволит компетентным органам в полной мере использовать методы и формы оперативно-розыскной деятельности для успешного предупреждения и пресечения данного вида преступлений.

3. Ввести уголовную ответственность за неоднократное нарушение порядка и правил привлечения иностранной рабочей силы, а также за въезд на территорию государства иностранных граждан и лиц без гражданства, ранее выдворенных (высланных или депортированных), до истечения срока снятия запрета на въезд.

4. Предусмотреть возможность привлечения к уголовной ответственности иностранных граждан и лиц без гражданства, не покинувших в установленный национальным законодательством срок территорию страны в случае вынесения в отношении указанной категории граждан решений о высылке (выдворении, депортации).

5. На основе международного опыта принять меры к унификации порядка и условий содержания задержанных за нарушение национального миграционного законодательства иностранных граждан и лиц без гражданства.

6. Рассмотреть вопрос о создании единого Межгосударственного (для государств - участников СНГ специализированного банка данных о транснациональных преступных группах, занимающихся преступной переправкой незаконных мигрантов, их лидерах, а также коммерческих, общественных и иных организациях и структурах, причастных к организации незаконной миграции.

По Вопросам законодательного обеспечения и регулирования миграционной политики в государствах - участниках СНГ Межпарламентской Ассамблеей государств - участников СНГ приняты:

1. «О согласованных принципах регулирования гражданства» (29 декабря 1992 г.);

2. Хартия социальных прав и гарантий граждан независимых государств (29 октября 1994 г.), раздел 2;

3. Модельный закон «Миграция трудовых ресурсов в странах СНГ» (1995 г.);

4. Модельный закон «Об общих принципах регулирования вопросов, связанных с беженцами -гражданами бывшего СССР на территориях государств Содружества» (1998 г.);

5. Рекомендации о законодательном обеспечении регулирования миграционных процессов в государствах - участниках СНГ (2007 г.);

6. Рекомендательный глоссарий терминов и понятий в сфере регулирования миграционных процессов в государствах - участниках СНГ (2007 г.);

7. Постановление Межпарламентской Ассамблеи СНГ «О правовом обеспечении согласованной миграционной политики государств - участников СНГ» (2007 г.).

На 2010 год запланирована разработка следующих документов:

1. Концепции общего миграционного пространства государств - участников СНГ;

2. Модельного закона «О миграции» [3].

Нарастание миграционных процессов влечет за собой активизацию таких негативных проявлений, как нелегальная миграция, незаконный вывоз и торговля людьми.

Таким образом, из проведенного анализа можно сделать некоторые выводы, а именно:

· Поскольку миграция носит международный характер, согласованные действия в области миграции Правительств СНГ и Евро-АзЭС, гармонизация законодательств, принятие межправительственных соглашений и выработка механизма их реализации являются важнейшей составляющей, нацеленной на решение данной проблемы.

· После проведения сравнительного анализа действующего законодательства Республики Казахстан в области трудовой миграции необходимо констатировать факт, что основной акцент при разработке и принятии законодательных актов делается на правовое укрепление положения трудового мигранта в стране пребывания, максимальную легализацию его статуса, на предотвращение незаконной трудовой миграции.

Литература

миграционный регулирование государство мобильность

1. Рекомендации по гармонизации национального законодательства государств-участников СНГ в сфере борьбы с незаконной миграцией/Приложение к постановлению комиссии от 23 октября 2008 года. - № 4.

2. Аналитический отчет по итогам исследования Центра социальных исследований при Американском Университете в Центральной Азии. ~Б.С. 23.

3. Решение № 22 Консультативного Совета по труду, миграции и социальной защите населения государств-участников Содружества Независимых Государств. - Астана, 25 июня 2009 года.

Размещено на Allbest.ru