Пути совершенствования государственного контроля в Республике Казахстан

Размещено на http://www.allbest.ru/

Пути совершенствования государственного контроля в Республике Казахстан

Н.Д. Бижанов

Органы государственного контроля играют исключительно важную роль в системе государственных органов, без которых не мыслимо государственное управление и целостное существование государственного механизма. Деятельность органов государственного контроля многоаспектна, разнопланова и разнообразна, затрагивает чрезвычайно широкий спектр вопросов, касающихся различных сторон жизни общества, предполагает наличие специальных знаний и достаточного уровня профессиональной подготовки, нередко требует оперативности принятия решений. Следует также учитывать, что немалая часть вопросов, относящихся к компетенции органов государственного контроля, не подлежит общественной огласке, поскольку в определенной степени касается вопросов внутренних и внешних интересов страны, выраженных в поддержании законности, правопорядка и безопасности.

Поэтому данная система в определенной степени, автономна. Она создает единые всеобъемлющие правила поведения, обязательные как для субъектов контроля (органов, осуществляющих контроль), так и подконтрольных субъектов (тех, чья деятельность является объектом контроля). Это очевидный факт, однако, правовое регулирование государственного контроля в Республике Казахстан, так же как и во многих других государствах ближнего зарубежья, не обеспечено единой организационно-правовой концепцией. Такая концепция должна отражать принципы и основные методы общего государственного контроля, учитывая специфику самой контрольной деятельности.

Своего регламентарного режима требуют вопросы унификации режима назначения проведения и реализации итогов государственного контроля и надзора. Чаще всего при планировании своей деятельности контролирующие органы руководствуются узковедомственными задачами и по своему «усмотрению» определяют количество и объем проверок. Отсюда и возникает проблема их нерегулируемости [1]. Злободневной остается и проблема незаконных проверок. Только за первое полугодие 2008 года органами правовой статистики и специальных учетов выявлено 159 незарегистрированных в уполномоченном органе проверок и десять случаев проведения проверок частного бизнеса в нарушение действующего моратория[1].

Определенного рода попытка решить проблему унификации государственного контроля в Республике Казахстан предпринята в проекте Закона Республики Казахстан «О государственном контроле (надзоре), правда в наиболее обобщенном, не конкретизированном виде, что сразу же вызывает множество вопросов. Так, например, среди задач установлены: предупреждение, выявление и устранение причин и условий нарушения законодательства; восстановление нарушенных конституционных прав и свобод и законных интересов граждан и юридических лиц и др.

Законность и обеспечение ее соблюдения названо как в задачах, так и в принципах, что не совсем корректно с точки зрении законодательной техники. государственный управление надзор унификация

Принципы, как основополагающие положения в ст. 5 проекта определяют:

презумпцию добросовестности юридического лица и (или) субъекта частного предпринимательства, подвергающегося государственному контролю и надзору. То есть последние признаются добросовестно исполняющим требования законодательства, пока не доказано иное.

гласность, как обеспечение органом государственного контроля и надзора свободного доступа к информации о нормативных правовых актах, устанавливающих обязательные требования, соответствующей сферы контроля и надзора, и обязательное информирование субъекта о результатах государственного контроля и надзора;

недопустимость дублирования проверок;

осуществление государственного контроля и надзора на основании системы рисков и др.

На наш взгляд, при разработке перечня принципов государственного контроля следует отталкиваться от фундаментальных теоретических исследований. Так, в частности, Б.С. Курмангалиев[2,с.25-30] предлагает обратить внимание на следующий блок принципов государственного контроля.

Принцип независимости государственного контроля. Этот принцип автор выделяет в качестве основного: «В рамках своих функций каждое из ведомств осуществляющих контроль и органы, входящие в эти ведомства должны быть независимы, даже ведомственный и надведомственный контроль должны ограничиваться в вопросах вмешательства нижестоящих контролирующих органов. При наличии в государстве отдельной единой системы контроля она должна быть независима»[2,с.25-26].

Принцип единства системы государственного контроля и разделения контрольных функций. «Несмотря на все особенности, несовместимости: отличия в вопросах организации и осуществления контроля, - пишет автор, - существуют некоторые формы единства государственного контроля. В Республике Казахстан нет общеорганизационного единства государственного контроля, то есть контролирующие органы не образуют единую организационную систему, не входят в одну большую организацию (хотя бы большинство органов)»[2,с.26-27].

Принцип развития государственного контроля. В основу данного принципа Б.С. Курмангалиев вкладывает тенденции постоянного развития государственного контроля по мере развития общественных и государственных процессов (новые сферы, средство и методы контроля, новые специальные контролирующие органы, новые контрольные функции

Принцип отчетности, подчиненности, подведомственности государственного контроля. Этот принцип автор видит во взаимосвязи единой системы государственного контроля и иерархией, образующейся внутри ее: «Подведомственность вносит определенную упорядоченность, организованность в вопросах осуществления контроля-[2.с.26-27].

Эффективность и достаточность государственного контроля. «Контроль, означающий процесс определения соответствующего ведения государственных дел и соответствующего протекания общественных отношений должен быть эффективным и достаточным для выполнения поставленных задач и функций. Отсутствие эффективности контроля как предупреждающего и пресекающего отклонения и нарушения инструмента приводит к негативным последствиям в виде: увеличения противоправных явлений, недоверия к государственным возможностям, падению авторитета государственного контроля и усилению тенденций ведущих к ослаблению государственности»[2,с.28],

Принцип нераспространяемости (ограниченности, невмешательства) государственного контроля. Данный принцип автор противопоставляет самоограничение государственного контроля в целях предоставления свободы для развития гражданском)' обществу. «Тотальный контроль свойственен тоталитаризму, менее тотальный контроль - авторитаризму, демократия и свобода требуют ограничения или оптимизации контрольных функций государства, качественного развития контроля»[2,с.29].

Принцип обязательности государственного контроля, по Б.С. Курмангалиеву вытекает из социальной роли государства удовлетворять интересы общества или создавать возможности для этого[2,с.29-30]. Именно этот принцип создает предпосылки для указанных нами выше презумпций и гарантий деятельности субъектов государственного контроля и надзора.

Все перечисленные принципы намного глубже и содержательней раскрывают сущность государственного контроля и должны быть учтены при разработке концепции государственного контроля в Республике Казахстан. В проекте Закона «О государственном контроле (надзоре)» выделены: плановая и внеплановая виды проверок. Кстати, достаточно понятной регламентации основания назначения, получил лишь внеплановый вид проверок (ст.8).

Анализ рассматриваемой нормы позволяет выделить несколько терминологических ошибок. Вызывает недоразумение перечисление таких категорий, как:

1) вид деятельности;

2) объект юридического лица;

3) субъект частного предпринимательства.

Думается, что все перечисленные авторами проекта категории, можно объединить в один вне зависимости от того, является ли подконтрольным субъектом юридическое лицо, либо частный предприниматель - в объект государственного контроля.

Среди положительных моментов проекта можно отметить следующее. В ст. 9 проекта предусмотрен, по сути, новый процессуально-процедурный режим проведения проверки, согласно которому «проверка проводится на основании акта о назначении проверки». Правда проект, не называет уполномоченных на издание такого акта органа, который по логике вещей, должен быть, как мы оговаривали выше, уполномоченным органом государственного контроля. Исходя из названия проекта, на наш взгляд, особое место в нем должно было быть уделено организационной структуре, с определенной иерархией органов контроля. Это, пожалуй, и есть основа унификации государственного контроля в Республике Казахстан. Однако, авторы проекта пренебрегли главным. А процессуальный режим проверок и без того урегулирован в действующем законодательстве Республики Казахстан. Так, например, Экологическим кодексом Республики Казахстан урегулирован режим организации инспекторских экологических проверок, в частности включающий: срок проведения проверки; основные задачи и цели проведения проверки, процедуру их реализации; перечень вопросов и круг обстоятельств, подлежащих установлению в ходе проверки; график проведения проверки; иную информацию в соответствии со спецификой деятельности проверяемого субъекта; регистрацию проверок в государственном органе, осуществляющем в пределах своей компетенции статистическую деятельность в области правовой статистики и специальных учетов, подготовку и применение технических средств и др.

Совершенно очевидно, что проверка - это одна из составляющих государственного контроля. В свою очередь социально-правовое содержание государственного контроля намного шире. В соответствии со ст.1 проекта под государственным контролем и надзором подразумевается деятельность, осуществляемая органами государственного контроля по:

обеспечению соблюдения законности;

предупреждению, выявлению и устранению причин и условий нарушения законодательства;

восстановлению нарушенных конституционных прав и свобод и законных интересов граждан и юридических лиц;

проверке точного и единообразного применения и выполнения обязательных актов Республики Казахстан.

Как видно, авторы проекта ограничились перечислением прав и обязанностей субъектов государственного контроля лишь при проведении проверок, несмотря на логическое содержание заголовка ст. 15.

Анализ ст. 13 проекта Закона «О государственном контроле (надзоре) также заставляет задуматься о многом. В частности, среди мер, принимаемых должностными лицами органов государственного контроля и надзора по фактам нарушений, выявленных при проведении проверки, названы: устранение выявленных нарушений, предупреждение и предотвращение возможного причинения вреда жизни, здоровью людей, окружающей среде и имуществу. Здесь мы опять выявляем факт повтора смыслового наполнения статей проекта, в частности задач государственного контроля надзора и выше приведенных мер реагирования органов государственного контроля надзора.

Особого внимания заслуживает, на наш взгляд, норма п.2 ст. 13 проекта Закона «О государственном контроле (надзоре)», в котором установлено, что деятельность субъекта частного предпринимательства может быть приостановлена по заявлению органа государственного контроля и надзора и только по решению суда в соответствии с законодательными актами Республики Казахстан.

Во-первых, хотелось бы задаться вопросом, почему данная мера применима лишь к частным предпринимателям? Почему эта санкция не может быть применена к другим юридическим лицам?

Во-вторых, прямое участие суда в приостановлении деятельности указанных лиц, конечно же, указывает на присутствие демократических основ решения социальных конфликтов. Однако, на наш взгляд, решение суда, в какой-то степени будет носить формальный характер. Судья, вынося решение, должен опираться на заключение компетентных органов. То есть если судья не выявит факта нарушения норм законодательства контрольных органов, он должен будет согласиться с их заключением, не определяя характер, степень нарушения. Для увеличения доли судейского усмотрения, способного определить субъективные факторы контрольной деятельности, могущих повлиять на исход решения, размер санкции, необходимо немало времени для вживления, познания практики правоприменения, других специфических сторон деятельности органов государственного контроля (надзора).

Хотелось бы затронуть еще один немаловажный вопрос. Выше приведенные примеры участия суда в контрольно-надзорной деятельности, а также прокуратуры (в случае проведении внеплановой проверки), в общем смысле, указывает на наличие демократических гарантий контрольного производства. Однако детальное исследование поставленных вопросов сразу же ставит под сомнение самостоятельность, а, следовательно, социально-правовую состоятельность новой модели государственного контроля (надзора) в Республике Казахстан. Так, например, прокуратура облагается дополнительной рутинной функцией контроля «через» новую систему госконтроля. А ведь она и так осуществляет высший надзор за законностью по обращениям и в иных случаях, создающих социальную опасность для граждан и общества. Прокуратура регулярно проводит проверки и вносит акты реагирования (протесты, представления и др.) на выявленные правонарушения в различных сферах общественной жизни.

Если государственный орган привлекает прокуратуру для проведения внеплановой проверки, не означает ли это, что у такого государственного органа не достаточно полномочий? Кстати, анализ многих норм проекта доказывает об «острой нехватке» властных полномочий органов государственного контроля.

Цели, задачи и принципы государственного контроля, установленные в проекте дублируют цели деятельности прокуратуры Республики Казахстан. Следовательно, есть основания признать за новой моделью контрольной системы характер дублирующей уже существующей и действующей контрольно-надзорной системы. А при попытке унифицировать государственный контроль почему то не были учтены его существующие правовые механизмы.

Другая проблема. Создание целостной государственной системы управления, исходя из общих принципов права, устанавливающих юридическую ответственность за осуществляемые полномочия, в рамках административного контроля и высшего прокурорского надзора, подразумевает наложение на прокуратуру дополнительной функции надзора и на административные суды - специализированного судебного контроля за деятельностью органов государственного контроля. То есть с одной стороны названные органы непосредственно вовлечены в систем} государственного контроля (надзора), с другой, в силу своего функционального назначения, осуществляют внешний контроль над нею. Это происходит из-за того, что при разработке проекта Закона «О государственном контроле (надзоре)» не был учтен фактор единства государственного управления, ее соответствующего структурирования, иерархии органов и т.д. В итоге вырастает двух, - трех, и более уровневая система, в которой разделение властных полномочия существенно затрудняется. Так, в частности, в ст. 16 проекта «О государственном контроле (надзоре)» участие прокуратуры и суда в контрольно-надзорной деятельности опосредовано через институт общественной защиты прав юридических лиц и (или) субъектов частного предпринимательства.

В проекте Закона «О государственном контроле <. надзоре)» не указаны объекты и субъекты государственного контроля, а лишь объекты и субъекты законопроекта.

В ст. 7 проекта: «Предполагаемые правовые и социально-экономические последствия в случае принятия законопроекта» установлено, что «Принятие законопроекта создаст основу правового регулирования контрольной и надзорной деятельности и закрепит гарантии от незаконного вмешательства в деятельность субъектов правовых отношений; оптимизирует количество проверок; будет способствовать социально-экономическому прогрессу государства в целом». В данном отношении абсурдным выглядит то, что предлагаемая проектом система государственного контроля «закрепит гарантии от незаконного вмешательства в деятельность субъектов правовых отношений». Получается, что данная система вводит целый механизм, внутри которого сама же себя и контролирует. Иначе она ставит иод сомнение существующую до нее систему государственного контроля (прокурорского, административного, судебного).

Предмет законопроекта регулируется большим количеством законодательных и подзаконных актов. Поэтому принятие законопроекта обусловит необходимость внесения поправок в отраслевые законодательные и подзаконные акты. Это огромная работа, требующая грамотных прогнозов, времени и организационных ресурсов

На наш взгляд, попытку разработки новой системы государственного контроля нельзя признать состоявшейся. В проекте Закона «О государственном контроле (надзоре)» не отражена социально-правовая суть и содержание государственного контроля. По сути, в проекте предложен новый процедурно-процессуальный режим контрольных проверок (оптимизация числа проверок; унификация процедуры их назначения и проведения проверок; права и обязанности органов, осуществляющих проверки, их ответственность, права и обязанности подконтрольных субъектов при проведении проверок и т.д.).

В проекте не нашла отражение проблема различия терминов «контроль» и «надзор». А ведь этот вопрос является предметом теоретических изысканий на протяжении последних нескольких лет. На наш взгляд, концепция государственного контроля должна акцентировать разницу между терминами «контроль» и «надзор» для целенаправленного их использования и соответственно определения статуса того или иного органа, уполномоченного на осуществление государственного контроля. В данном случае, следует, на наш взгляд, опираться на исследовательские выводы С.К. Шокатаева, согласно которым контроль - это деятельность по наблюдению за целесообразной и рациональной реализацией законодательства государственными органами как публичных, так и частных интересов [3, с. 100] След учесть, что при государственном контроле субъект не может осуществлять свою деятельность разрешения контролирующего органа (например, паспортный контроль в пунктах пересече государственной границы, выдача разрешений на строительство объекта и т.п.). Отличительным моментом здесь выступает то, что «при осуществлении государственного контроля деятельности подконтрольного объекта оценивается, прежде всего, с точки зрения целесообразности, а оце поднадзорного объекта - с точки зрения законности»[3, с. 100]

Мировые тенденции совершенствования методов государственного контроля вывили но: подходы к пониманию его принципов. Это способствовало появлению новых институт обеспечивающих оптимальный уровень контрольной деятельности, таких например, как система управления рисками.

В проекте Закона Республики Казахстан «О государственном контроле (надзоре)» установлю что риск - это вероятность нарушения конституционных прав, свобод и законных интересов граждан юридических лиц, создания опасности жизни и здоровью населения, нанесения ущерба интереса общества и государству, окружающей среде в результате неисполнения и (или) неполного исполнение обязательных требований юридическим лицом и (или) субъектом частного предпринимательства осуществлении их деятельности (ст.1)

Система управления рисками органа государственного контроля и надзора основана на оценку таких рисков и включает меры, вырабатываемые и (или) применяемые органами государственного контроля и надзора в целях выявления и предупреждения риска На основе результатов оценки рис осуществляется дифференцированное применение мер государственного контроля и надзора.

Применение данной системы позволит органами государственного контроля:

сосредоточить государственный контроль и надзор на сферах повышенного риска и обеспечить эффективное использование имеющихся в распоряжении ресурсов при минимальном числе проверок;

увеличить возможности по предупреждению и выявлению нарушений в сфере контроля и надзора

снизить расходы бюджетных средств и субъектов предпринимательства на осуществлю государственного контроля.

Применение такой системы предусмотрено налоговым Кодексом Республики Казахстан вступившим в силу с 1 января 2009 года.

В соответствии с п.2 ст. 6 проекта Закона Республики Казахстан «О государственном контроле (надзоре)» система управления рисками включает в себя ряд составляющих. В проекте закона та оговаривается, что уполномоченным государственным органом в сфере контроля и надзора организующий открытый доступ заинтересованным лицам к перечню показателей риска и порядку его формирование Система управления рисками органа государственного контроля и надзора может содержать и информацию для управления рисками, в том числе в автоматизированной форме (п.3-4 ст. 6).

Однако в проекте не охвачена основная регламентация в отношен™ самой системы рис субъектов ее формирования и ответственности за ее функциональную способность. Так, в например США служба Внутренних Доходов (Internal Revenue Service) при отборе налогоплательщиков проверок использует компьютерную программу - Discriminate Inventory Function System (Г Особенность этой программы заключается в том, что она автоматически присваивает баллы по каждой сданной налоговой декларации путем сравнения с прошлогодними декларациями и другим критерий разработанным для этой системы. Далее сотрудники службы отбирают налогоплательщик© наибольшим количеством баллов, то есть предприятия с наибольшей вероятностью неуплаты налогов других возможных нарушений налогового законодательства [5].

Латвийский государственный инспекторат по труду ежегодно планирует проверки, основывающие на системе рейтингов. Для планирования целевых проверок разработал специальную рейтинговую данных, куда вносится информация о предприятиях. Их оценивают по шкале от 100 до 600 баллов с т< зрения уровня их безопасности или угрозы, благополучия и социальных аспектов, а также потенциалы воздействия на общество в целом. При наличии у предприятия высокого рейтинга его обязать включают в план проверок и проверяют один раз в год. Проверки предприятий со средним рейтингом проводят раз в два года. На остальных предприятиях проверки не проводятся, а вместо этого используются альтернативные методы мониторинга [5]. Думается, что в соответствие нормам но закона должна быть разработана такая система рисков в виде некой технологической программы, ноу определенного шаблона. Без ее разработки говорить о реализации системы рисков - по меньшей ь. преждевременно.

Исследованный выше материал, доказывает, что государственный контроль и надзор, представляющий собой одну из функций государственного управления с одной стороны, и способ обеспечения законно(с другой, является одним из самых проблемных вопросов. Указанная деятельность всегда связана проявлением властных полномочий, определенных правовых последствий для подконтрольны поднадзорных субъектов, что создает возможность массовых коррупционных правонарушений. Поэтому при создании любой новой государственной организационно-правовой структуры следует принимать во внимание опасность параллелизма и дублирования полномочий. Этот социально-правовой феномен, образующийся в результате попустительства способен нарушить нормальный режим работы государственного аппарата управления, привести к массовым нарушениям прав, свобод и законных интересов граждан. Кроме того, в мировой практике считается, что эффективность государственного контроля и надзора заключается в рациональном использовании трудовых ресурсов органов государственного контроля и экономичном использовании бюджетных средств. Мировые тенденции свидетельствуют также о том, что правительства большинства стран стремятся уменьшить административную нагрузку на субъектов предпринимательства, в том числе от контрольной и надзорной деятельности государства. Это делается для улучшения деловой среды и способствует дальнейшему развитию бизнеса, решению проблем занятости и развитию экономик этих стран в целом.

Все это указывает, что действующая система государственного контроля должна быть оптимизирована. Система управления либерального правового государства характеризуется разделением властей, сокращением задач государства (и вместе с этим задач управления) [6, с. 17].

В целях решения перечисленных проблем, исходя из анализа правовых организационных и методических основ функционирования контрольных органов в сфере государственного управления, видимо, целесообразно, в первую очередь, сформировать и усовершенствовать соответствующую нормативную правовую базу их деятельности, в частности, по обеспечению координации деятельности органов, осуществляющих государственные контрольные функции, и на этой основе принять решения об оптимизации организационно-штатных структур контрольных инстанций, унификации полномочий контрольно-надзорных органов.

Для реализации задач по совершенствованию деятельности органов государственного контроля на современном этапе целесообразно, в частности, разработать новую Концепцию государственного контроля в Республике Казахстан, которая определила бы основные функциональные начала, содержание, принципы, цели и задачи государственного контроля, оптимизировала организационную структуру контрольных органов и унифицировала их полномочия, оставив за сферой законодательства уже разработку механизма реализации правовой идеи, заложенной в концепции.

Литература

1. Тлеукенов М.. Проверки -- под контроль закона СПС «Параграф».

2. Курмангалиев Б.С. Конституционно-правовые основы осуществления государственного контроля в Республике Казахстан: Дис... к.ю.н. 2002. -С. 25-30.

3. Шокатаев С.К Соотношение прокурорского надзора и государственного контроля в Республике Казахстан (проблемы теории и практики;: Дис... к.ю.н. - С.100.

4. Кодекс Республики Казахстан «О налогах и других обязательных платежах в бюджет» от 10 декабря 2008 года (Налоговый кодекс)//Казахстанская правда. -2008. -13 декабря. № 275-277

5. Досье на проект Закона Республик*- государственном контроле (надзоре)» (на 02.09)//СПС «Параграф». Административное право. История развития и основные концепции. Курс лекций. - М., Юрист, 2002. - С. 17.

6. Административное право. История развития и основные концепции. Курс лекций. -М.: Юрист, 2002 .-С.17.

Размещено на Allbest.ru