Поняття послуг у системі державного управління

Размещено на http://www.allbest.ru/

Поняття послуг у системі державного управління

Ю. Жук

Розглянуто основні проблемні питання щодо розуміння поняття послуг у системі державного управління України та ЄС.

Ключові слова: державні послуги, адміністративні послуги, громадські послуги, соціальні послуги, муніципальні послуги, органи публічної влади, професійна діяльність.

Надання послуг є істотною складовою реалізації державно-владних повноважень органів виконавчої влади. Нова парадигма державного управління на сьогодні визначає надання послуг як основну змістовну частину професійної діяльності державних службовців. Проте нині у сфері державного управління існує ряд невизначеностей, які постають на етапі формування переліку послуг, що надаються конкретними державними органами. Зокрема українське законодавство регулює сферу надання публічних послуг декількома нормативно-правовими актами, проте не дає повного та єдиного переліку державних послуг, які надаються громадянам України, не містить загального визначення послуг.

На сьогодні проблема класифікації послуг привертає усе більшу увагу науковців та практиків. Тому питання упорядкування понятійного апарату та класифікації послуг залишається актуальним і до сьогодні.

Питання державних послуг розглядається у працях таких вітчизняних науковців, як В. Авер'янова, Н. Васильєвої, О. Карпенка, І. Коліушка, А. Ліпенцева, О. Поляк, В. Сороко, В. Тимощука, а також М. Кубра, Г Холліса, К. Плоккера, Х. Ціммерманна, Д. Шіманке та інші.

Мета статті - уточнення понятійно-категоріального інструментарію дослідження проблематики поняття послуг у системі державного управління.

В Україні надання та поліпшення якості послуг пов'язані із фундаментальними питаннями щодо зв'язків між державою та громадянами. Тому Стратегія розвитку нашої держави спрямована на покращення добробуту громадян включно із наданням якісних послуг, що потребує створення законодавчих, організаційних та економічних основ [1]. Хоча у Конституції України відсутні безпосередні посилання на такий атрибут державної влади, як послуги, що надаються її інститутами, проте ст. 3 визначено, що людина, її життя і здоров'я, честь та гідність є найвищою соціальною цінністю. Відтак права і свободи людини та громадянина визначають зміст та спрямованість діяльності держави, фактично установлюють основи і межі діяльності державних інституцій, зокрема і у частині надання державних послуг. Держава повинна не лише “управляти” суспільством, а й надавати якісні послуги. Громадяни у відносинах з державою є не “прохачами”, а споживачами послуг. Саме тому, потребують переосмислення та переформатування відносини між владою та громадянами, які мають право у повному обсязі користуватися державними послугами, адже послуги повинні не тільки теоретично, але і практично забезпечувати конституційні права та свободи людини та громадянина [2].

Питання тлумачення поняття “послуги”, що надаються органами влади, та їх найменування: державні, адміністративні, управлінські, громадські розглядалися у широких наукових колах та окремих виданнях. Вітчизняні науковці у своїх працях застосовують різноманітні терміни зі сфери послуг, що надаються органами державної влади. Так, зокрема, А. Чемерис, А. Ліпенцев, М. Лесечко, А. Каляєв та інші вважають, що адміністративні послуги - це послуги, що надаються органами державної виконавчої влади [3]. А. Чемерис, П. Шевчук, А. Серант, О. Лазор вважають, що послуги (муніципальні) надаються органами місцевого самоврядування територіальній громаді та громадянам з метою задоволення їхніх потреб [4]. Також, А. Чемерис, О. Чемерис, М. Лесечко, Р. Рудніцька при окресленні методики проведення аудиту адміністративної діяльності використовують поняття “місцеві послуги”, як послуги органів місцевого самоврядування [5].

Академік В. Авер'янов зазначав про умовне визначення діяльності з надання послуг як “публічно-сервісної”. Тобто, це діяльність відповідних державних і недержавних органів щодо забезпечення у ході їхніх взаємостосунків з населенням, конкретними фізичними чи юридичними особами умов, за яких останні здатні ефективно реалізовувати і захищати свої права, свободи і законні інтереси. Учений наводив визначення “управлінської послуги”, надане у Концепції адміністративної реформи в Україні (1998 р.), як послуги з боку органів виконавчої влади, що є необхідною умовою реалізації прав і свобод громадян - зокрема реєстрації, ліцензування, сертифікації та інші [6].

Доктрина “адміністративних послуг” радикально відрізняється від типу управлінських відносин, закріплених на сьогодні у вітчизняному законодавстві, та розглядає адміністративне право не як “управлінське”, а як “публічно-сервісне”, спрямоване на обслуговування потреб та інтересів приватних осіб у їх відносинах із адміністративними органами. Така оцінка правової суті цих відносин є дискусійною у юридичній науці, тому створює певні колізії у впровадженні даної дефініції у вітчизняне законодавсто [7].

Загальновизнаними у вітчизняному теоретичному дискурсі є результати досліджень В. Тимощука, який вважає, що в основі категорії “послуги” присутнє те ж саме навантаження, що й у приватному секторі, - це діяльність щодо задоволення певних потреб особи, яка здійснюється за зверненням цієї особи [8].

Так, на думку О. Карпенка, сучасне розуміння управлінських послуг охоплює всі види діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування, які здійснюються в інтересах як окремого громадянина, так і суспільства загалом. Державно-управлінські послуги потрібно розглядати як функцію сучасної сервісної держави, оскільки їх надання зумовлене повноваженнями конкретного органу влади, до компетенції якого вони належать [9].

Серед багатьох існуючих видів послуг, законодавство чітко визначає такі види послуг: державні (управлінські та адміністративні) та муніципальні.

Так, у праці В. Тимощука “Адміністративна процедура та адміністративні послуги. Зарубіжний досвід і пропозиції для України”, надано визначення “послуги”, як діяльності щодо задоволення певних потреб особи, яка здійснюється за ініціативою особи, на її прохання [10]. У сфері державного управління термін “державні послуги” поєднує поняття “управлінська та адміністративна послуга” [11].

Так, під державною послугою розуміється результат виконання функцій державних органів, за допомогою яких останні виконують зобов'язання держави перед громадянами (задоволення потреб громадян), тобто забезпечують реалізацію їхніх прав та обов'язків [12].

М. Василенко, О. Берданова, В. Вакуленко, О. Галацан, розглядаючи проблеми розвитку системи послуг в Україні, використовують термін “громадські послуги” [13].

Повноваження місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування, які визначені Конституцією та законами України, реалізуються ними у вигляді послуг, що надаються ними громадянам та юридичним особам. Взагалі, Б. Савченко, К. Мельникова, Ю. Боковікова ці послуги поділяють на управлінські, державні та громадські (соціальні):

- управлінські послуги - це послуги органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування у формі рішень, які регламентують права та обов'язки громадян та господарюючих суб'єктів;

- державні (адміністративні послуги) - це послуги (враховуючи і платні), обов'язковість отримання яких встановлюється законодавством, та які надаються фізичним чи юридичним особам органами виконавчої влади і створеними ними установами та організаціями, які утримуються за рахунок коштів відповідних бюджетів;

- громадські (соціальні) - це послуги, які надаються органами місцевого самоврядування і створеними ними установами та організаціями, що утримуються за рахунок коштів місцевих бюджетів, відповідно до законів України, для задоволення потреб особи і суспільства.

Б. Савченко, К. Мельникова, Ю. Боковікова пропонують й інші види класифікації послуг, а саме:

- залежно від джерел фінансування суб'єктів, що надають послуги - державні, комунальні, громадські;

- залежно від оплати споживачами публічних послуг;

- за ознаками суб'єкта, який надає публічні послуги (адміністративні/ управлінські, державні, муніципальні).

Крім того, науковці також розрізняють послуги, що надаються за ініціативою фізичних та юридичних осіб, і послуги, передбачені законодавством.

Якщо розглядати публічні послуги у колі державних послуг (Б. Савченко, К. Мельникова, Ю. Боковікова), то їх можна класифікувати за такими групами:

- захист: життя, власності, довкілля, інтелектуальної власності тощо;

- соціальний захист: дітей, літніх людей, людей з особливими потребами, безробітних;

- реєстрація, ліцензування: змін громадянського стану, змін стану об'єктів, суб'єктів, утворення громад, організацій, певних видів діяльності;

- повсякденна життєдіяльність: охорона здоров'я, забезпечення комунальною, побутовою сферами, аграрні питання;

- комунікація: пошта, телекомунікації, Інтернет, транспорт, засоби масової інформації;

- духовне та культурне самовиявлення: відпочинок, культурно-масові заходи, фізична культура і спорт [14].

Місце та роль державних та публічних послуг у загальному спектрі послуг представлено на рис. 1.

Б. Савченком, К. Мельниковою, та Ю. Боковіковою було запропоновано класифікацію публічних послуг за формами їхньої реалізації (рис. 2).

Класифікація публічних послуг за формами їх реалізації, та її подальше правове закріплення дозволять:

- визначити рамки партнерських стосунків між органами влади, державними установами, організаціями та громадянами;

- визначити місце держави та її органів у відносинах з громадянами, коли основною складовою цих відносин є служіння громадянам, задоволення їхніх потреб шляхом надання публічних послуг.

адміністративний управлінський послуга влада

Рис. 1. Державні та адміністративні послуги в загальній схемі надання послуг

Рис. 2. Класифікація публічних послуг за формою їх реалізації

Пошук єдиного тлумачення терміна “державна послуга” у Європейському Союзі, у контексті обговорення Білої книги про послуги, та у процесі ухвалення Директиви про послуги, привів до розподілу послуг на два види. “Державні послуги” (також перекладаються як громадські, публічні послуги) (public services) у Європейському Союзі - це “послуги загальних інтересів” (services of general interest) та “послуги загальних економічних інтересів” (services of general economic interest), що є життєво важливими для суспільства у цілому [16].

Послуги загальних інтересів охоплюють широке коло різноманітних сфер: охорону здоров'я, електропостачання, водопостачання, поводження з відходами, та соціальні, комунальні, освітні, охоронні та поштові послуги, включно з управлінськими та адміністративними. Державними вважаються послуги, які не можуть надаватися на комерційній основі, в умовах ринкової конкуренції. До послуг загального економічного інтересу належать послуги з газо- та електропостачання, телекомунікаційні послуги, поштові та транспортні послуги [17].

Послуги, зазвичай, надаються на платній основі, але в окремих випадках можуть надаватися і безкоштовно. Переважно надання послуг означає діяльність, яка приносить прибуток, або іншу користь взамін; та оплачується, як правило, приватними коштами, хоча не обов'язково особою, яка звертається за послугою.

“Біла книга про послуги”, ухвалена Європейською Комісією у травні 2004 р., відіграє важливу роль для розбудови єдиного ринку послуг. Ця книга визнає роль Європейського Союзу у сприянні розвитку високоякісних послуг, що становлять спільний інтерес, та окреслює основні елементи стратегії, які спрямовані на забезпечення усіх громадян та підприємств ЄС високоякісними та доступними послугами. Так, політика Європейського Союзу у сфері послуг ґрунтується на таких принципах:

- певне “партнерство” між органами державної влади та громадянами, у контролі за наданням якісних послуг;

- збереження конкурентного середовища при наданні державних послуг;

- забезпечення загального доступу на єдиних засадах;

- дотримання прав споживачів у контексті прав людини;

- забезпечення високого рівня якості та безпеки;

- моніторинг та оцінка ефективності та продуктивності;

- прозорість надання державних послуг;

- гарантія правової визначеності.

Загалом, сутність послуг, що надаються, - одна.

Проте їхнє надання недержавними організаціями дає змогу легше уникнути відповідальності та контролю, переводячи відносини з користувачами послуг у приватноправову площину. Зрозуміло, що у таких випадках держава не може прийняти на себе усю відповідальність, проте тут повинні мати місце державні гарантії, регулювання та контроль, а це уже є завданням адміністративно-правового регулювання.

Висновки

Отже, законодавство України не дає єдиного визначення терміна “послуги”, при цьому тлумачить його по-різному.

Державними послугами визначаються усі послуги, що надаються державним сектором, і відповідальність за які несуть органи державної влади та органи місцевого самоврядування.

Досліджено, що у Європейському Союзі особлива увага до сфери послуг зумовлена, з одного боку, їх важливою роллю у реалізації державно-владних повноважень та захисті прав людини - споживача; з іншого - їхньою специфікою як продукту діяльності органів державної влади (неможливість відокремлення послуг від надавача та споживача).

Загалом, з'ясовано, що українському законодавству бракує інституційно- правового забезпечення сфери державних послуг взагалі, крім того, існують певні “прогалини” у регулюванні надання державних послуг органами державної влади. Зокрема, визначено, що українське законодавство регулює сферу надання послуг декількома нормативно-правовими актами, проте, не дає повного загального переліку послуг, які надаються громадянам України, та на сьогодні відсутнє державне регулювання цих послуг.

Тому, аналіз українського законодавства з питань надання державних послуг призводить до висновку, що доцільно було б розробити єдину методику надання державних послуг з урахуванням світового досвіду, з метою покращення якості надання державних послуг в Україні.

Література

1. Адміністративні послуги місцевих органів державної виконавчої влади [Текст] : монографія / А. О. Чемерис, М. Д. Лесечко, А. В. Ліпенцев [та ін.] ; за заг. ред. А. О. Чемериса. -- Львів : ЛРІДУ НАДУ, 2004. -- 152 с.

2. Адміністративно-територіальна реформа: завдання, щляхи реалізації, критерії ефективності [Текст] : матер. кругл. стол. / за ред. З. С. Варналія. -- К. : ШСД, 2005. -- 56 с.

3. Аудит адміністративної діяльності [Текст] : навч. посіб. / А. О. Чемерис, М. Д. Лесечко, Р. М. Рудніцька та ін.-- Львів : ЛРІДУ УАДУ 2003. -- 212 с.

4. Авер'янов В. Б. Вибрані наукові праці [Текст] / упоряд. : Андрійко О. Ф. (керівник колективу), Нагребельний В. П., Кисіль Л. Є. [та ін.] ; за заг. ред. Ю. С. Шемшученка, О. Ф. Андрійко. -- К. : Інститут держави і права ім. В. М. Корецького НАН України, 2011. -- 448 с.

5. Васильєва Н. Фінансування надання адміністративних послуг: проблеми та перспективи / Васильєва Н. // Вісник Національної академії державного управління при Президентові України [Текст]. -- 2011. -- N° 4. -- С. 103--110.

6. Тимощук В. Адміністративні послуги [Текст] : посібник / [В. Тимощук] ; Швейцарсько-український проект “Підтримка децентралізації в Україні - DESPRO”. -- К. : ТОВ “Софія-A”, 2012. -- 104 с.

7. Карпенко О. В. Управлінські послуги в Україні: механізми надання органами влади [Текст] / О. В. Карпенко. -- К. : АМУ, 2014. -- 408 с.

8. Адміністративна процедура та адміністративні послуги. Зарубіжний досвід і пропозиції для України [Текст] / авт.-упоряд. В. П. Тимощук. -- К. : Факт, 2003. -- С. 118.

9. Сороко В. М. Діяльність публічної адміністрації з надання послуг українському суспільству [Текст] : монографія / В. М. Сороко, А. В. Вишневський, О. Г. Рогожин ; за наук. ред. канд. філос. наук Ю. А. Привалова. -- К. : Вид-во НАДУ, 2007. -- 180 с.

10. Сороко В. Концептуальний підхід до проблеми запровадження інституту надання державних послуг у практику діяльності державних службовців / В. Сороко // Вісник державної служби [Текст]. -- 2004. -- № 3. -- С. 11--19.

11. Розвиток партнерства між місцевою владою та недержавним сектором у сфері надання громадських послуг [Текст] : монографія / О. В. Берданова, В. М. Вакуленко, М. Д. Василенко [та ін.] / за заг. ред. Ю. П. Лебединського. -- Ужгород : Патент, 2003. -- 192 с.

12. Удосконалення механізмів надання публічних послуг населенню [Текст] : метод. реком. / Б. Г. Савченка, К. І. Мельникова, Ю. В. Боковікова [та ін.] ; за заг. ред. Б. Г. Савченка. -- К. : НАДУ 2009. -- 28 с.

Размещено на Allbest.ur