Размещено на http://www.allbest.ru/

Конституционное развитие Республики Беларусь: прошлое и настоящее

Первые Конституции БССР

За всю историю развития Беларуси как самостоятельного независимого государства было принято пять Конституций (в 1919, 1927, 1937, 1978 и 1994 г.). Причем прежние из них носили порой явно классовый характер, закрепляли господствующей лишь одну идеологию, исключали многопартийность, многообразие форм собственности, все было подчинено интересам коммунистического строительства. Недостатком текстов Конституций было то, что в них, как правило, не получали отражение положения важнейших международных документов о правах и свободах человека и гражданина, не закреплялся принцип разделения властей, многие нормы носили декларативный характер, не имели прямого, непосредственного действия на практике, порой подконституционные акты имели реальное преимущество перед Конституцией.

В 90-е годы остро встала проблема принятия новой Конституции, базирующейся на общечеловеческих ценностях, опыте конституционного строительства стран с устойчивым развитием. История подготовки проекта новой Конституции интересна и весьма поучительна.

Конституция Республики Беларусь

22 июня 1990 года Верховный Совет Республики Беларусь принял решение об образовании Конституционной комиссии. Ее полный состав был определен 20 июля 1990 г. В нее вошли 61 депутат и 13 специалистов в области права (ученые и практики). В рамках Конституционной комиссии сразу были образованы две рабочие группы, готовившие альтернативные проекты. После их подготовки на совместном заседании рабочих групп было решено предложить Верховному Совету единый текст проекта. Надо сказать, что по существу проект Конституции был уже готов к середине 1991 года. Впервые он был рассмотрен на седьмой сессии Верховного Совета в ноябре 1991 г. Проект был одобрен в первом чтении, было принято решение о его опубликовании в печати для народного обсуждения. Обсуждение проекта было достаточно острым. Всего выступило 18 депутатов, лишь один высказался против опубликования проекта для народного обсуждения, полагая, что это преждевременно.

Как на этой сессии, так и на последующих сессиях узловыми, спорными оставались вопросы: о форме правления -- президентская или парламентская республика; о профессиональном статусе депутатов, т.е. работают ли они в Парламенте на постоянной основе или совмещают депутатскую деятельность с выполнением иных обязанностей; о государственности белорусского языка; об административно-территориальном устройстве. Сколько шла работа над текстом, столько же и витала идея вынесения на референдум спорных положений, а то и в целом Конституции с тем, чтобы правоту в споре определил народ.

В целом полагаю, что подготовку текста Конституции вполне можно было завершить в течение 1991 года -- первой половины 1992 годов, каких-то серьезных концептуальных изменений он после 1992 г. не претерпел. Однако, к сожалению, этот процесс явно затянулся. Интересно было обнаружить, что принятая в мае 1992 года Конституция Туркменистана весьма похожа структурно и содержательно с тем вариантом белорусской Конституции, который был подготовлен в 1991 году. Могу заверить, что в нашей рабочей группе проект Конституции Туркменистана отсутствовал.

В октябре 1992 г. проект Конституции, подготовленный с учетом предложений, высказанных депутатами на седьмой сессии, а также граждан в ходе народного обсуждения, был внесен для рассмотрения на десятой сессии Верховного Совета. К этому времени в Конституционную комиссию поступило около семи тысяч предложений и замечаний от отдельных граждан, трудовых коллективов, общественных объединений.

Работа над проектом Конституции в это время проходила на фоне инициирования референдума по вопросу о необходимости роспуска Верховного Совета и проведения осенью 1992 г. выборов в высший орган государственной власти на основании закона о выборах, проект которого был внесен оппозицией БНФ в Верховном Совете.

Как известно, Верховный Совет 29 октября 1992 г. отклонил предложение о проведении референдума. После чего даже в самом Парламенте стали звучать голоса о том, что Верховный Совет стал нелегитимным, утверждалось, что воля народа -- превыше всего. Надо признать, что у Парламента были правовые основания для принятия такого решения, прежняя Конституция это допускала. Для того, чтобы учесть опыт и в будущем исключить подобную ситуацию в проект Конституции рабочей группой специально было включено положение о том, что если инициатива о проведении референдума исходит от граждан (не менее 450 тыс.) или Главы государства, то Парламент обязан назначить референдум. (Как выполнялось это конституционное требование, видно на примере референдумов 1995 и 1996 годов). В тот же день, 29 октября 1992 г., Верховный Совет принял постановление, в котором заявил о необходимости ускорения конституционных преобразований в Республике Беларусь. Была отмечена необходимость принятия новой Конституции не позднее 1993 года и проведения в марте 1994 года выборов в новый высший орган государственной власти. Данное решение никем не отменялось, однако оно не было выполнено и полномочия Парламента после заявленной даты (март 1994 г.) продолжались еще два с половиной года. Правда странно, что многие голосовавшие за это решение сейчас упрекают Президента в сохранении по итогам референдума 1996 г. им своих полномочий еще два года.

Более того, даже назначая выборы в 1995 году, Верховный Совет, полагаю, нарушил требования Конституции, назначив выборы вместо февраля - марта на май 1995 г., что позволило Верховному Совету в конце концов почти год еще оставаться у власти даже сверх отведенного пятилетнего срока. конституция правовой надзор референдум

Кстати, летом 1995 года в одной из своих статей я отмечал, что 119 избранных к тому времени депутатов Верховного Совета 13 созыва могут начать работу и "сменить" депутатов прежнего созыва. По моим подсчетам необходим был кворум в 116 депутатов. Что имеем сейчас. Оказывается, 30 - 40 депутатов Верховного Совета "больше" 140 депутатов Верховного Совета, в том числе 110 работающих в Палате представителей.

Впервые на постатейное голосование проект был предложен на двенадцатой сессии Верховного Совета. С 19 мая по 7 июля 1993 г. было принято полностью около 70 статей и частично 19 статей. Верховный Совет действительно сделал огромный шаг на пути к принятию нового Основного Закона. В этой связи диссонансом выглядело предложение тогдашнего Председателя Верховного Совета С. Шушкевича принять новую Конституцию не то что на референдуме, что всегда в мире считалось высшей степенью легитимности и к чему власти прибегают в моменты острого противостояния (например, путем референдума Конституции приняты в последнее время в России, Румынии, Таджикистане, Казахстане, Польше, Эстонии, некоторых восточных землях объединенной Германии), а Конституционной Ассамблеей -- специально создаваемым органом, который бы подменил Парламент в данном случае. В сентябре 1993 г. такое предложение С. Шушкевичем было официально внесено, однако не было вполне резонно поддержано депутатами.

Завершила работу над текстом Конституции тринадцатая сессия, начавшая свою работу в ноябре 1993 года. Интересно, что тогда же было "открыто" голосование путем именных бюллетеней по отдельным положением проекта (разделы "Законодательная, исполнительная и судебная власть", "Местное управление и самоуправление"). Такое голосование проводилось в течение нескольких дней, после того, как за принятие названных разделов путем сбора именных бюллетеней высказалось квалифицированное большинство депутатов, появилась надежда, что принятие Конституции может состояться в самое ближайшее время. Хотя небезынтересно будет знать, что в это же время Верховный Совет внес дополнения в статью 97 Конституции 1978 г., согласно которым он мог на определенный срок передавать осуществление отдельных своих полномочий Совету Министров. Кстати, такая неконкретная запись в Конституции о возможности делегирования полномочий представительного органа исполнительному органу лично у меня, работавшего в то время заведующим юридическим отделом Парламента, вызывала отрицательную оценку. Это решение даже нельзя сравнить с существующим в действующей редакции Конституции положением о возможности Парламента делегировать Президенту права на издание декретов.

В целом Конституция была принята 15 марта 1994 г., опубликована 30 марта. С этого дня она вступила в силу.

Опыт применения новой Конституции

Полагаю, что многие лица, работавшие над текстом Конституции, исходили не из конъюнктурных соображений, а из необходимости создания такого документа, который стал бы настольной книгой для каждого государственного служащего, депутата, судьи, отдельного гражданина.

Работа над текстом Конституции позволила авторам глубоко понять смысл и содержание ее норм. Действительность же обманула ожидания. Одним из недостатков явилось то, что после принятия Конституции не были проведены новые парламентские выборы. Это необходимо было сделать, и вот почему. Принцип разделения властей до 30 марта 1994 г. не был конституционно закреплен, система власти отличалась монопольным положением Верховного Совета, который и юридически (с июня 1990 г. после изменения статей 6, 7 и 49 Конституции 1978 г.), и фактически безраздельно господствовал на политической сцене. В этих условиях непросто было поделиться властью с Президентом. Кстати, только в Беларуси Президент как должностное лицо оказался вне конституционного процесса: выборы Главы государства состоялись лишь летом 1994 г. К этому времени, опять же без его участия, был сформирован Конституционный Суд, что нехарактерно для государственного строительства других стран, в том числе и западных. И это тоже обусловлено предшествующим опытом. Были опасения, что Верховный Совет затянет с созданием Конституционного Суда. Ведь он в течение четырех лет так и не создал предусмотренный в Конституции 1978 г. Комитет конституционного надзора (возможно, и потому, чтобы ККН "не мешал" строить правовое государство?). В этой связи в конституционном законе было предусмотрено образование Конституционного Суда в течение месяца после вступления Конституции в действие, т.е. до 30 апреля 1994 г. Стали искажаться дух и суть конституционных норм. Очень хорошо помню, с какими энтузиазмом и убежденностью лоббисты от Правительства доказывали: Президент должен обладать самыми весомыми полномочиями по обеспечению политической и экономической стабильности, соблюдению прав и свобод граждан, что и нашло свое закрепление в пункте 1 ст. 100 Конституции. Будучи в составе рабочей группы, я возражал против этой весьма широкой формулировки, предлагая ее сделать более определенной. Более того, по сложившейся привычке даже записал свое особое мнение в протоколе заседания рабочей группы. Каково же было удивление, когда Президентом стал А. Лукашенко, и он в частности применил свои конституционные полномочия в связи с проведением забастовки на минском метрополитене, эти же лица сделали поворот на 180 и стали обвинять Главу государства. Кстати, полезно будет вспомнить о весьма решительных действиях Президента США Р. Рейгана относительно профсоюза авиадиспетчеров, организовавшего незаконную забастовку.

Надо признать, что принцип разделения властей не стал нормой поведения властных структур. Например, в части второй ст. 83 Конституции в редакции от 15 марта 1994 г. специально было оговорено, что Верховный Совет может осуществлять только те полномочия, которые предусмотрены в Конституции: ссылка на закон, как источник получения дополнительных полномочий Парламентом, была изъята в одном из последних вариантов Конституции. Несмотря на это стало практиковаться принятие законов, наделявших дополнительной властью Парламент. Нередкими стали случаи принятия нормативных актов не в форме законов, а в форме постановлений, т.е. Глава государства лишался юридической возможности наложить вето на такой акт, т.к. он подписывался Председателем Верховного Совета. Продолжалась в массовом порядке ратификация международных договоров не законами, а постановлениями Верховного Совета, законы вводились в действие постановлениями, которые подписывались опять же Председателем Верховного Совета. На эти и другие отступления от требований Конституции я указывал в своих публикациях еще в 1994 году. Не способствовало установлению нормальных деловых отношений между Главой государства и Парламентом то, что вето Президента относительно принятых законов преодолевалось в ста процентах случаев. Для сравнения: в США за всю историю этой страны вето Президента преодолено лишь в 4 % случаев, и это при том, что часто Президент и большинство конгресса принадлежат к различным партиям.

У нас же стало чуть ли не правилом хорошего тона даже не рассматривать проекты, внесенные Президентом в порядке законодательной инициативы. Об этом совсем недавно был вынужден сожалеть и бывший Председатель Верховного Совета М. Гриб. Нерассмотрение Парламентом предложений о некоторой корректировке Конституции побудило его обратиться к народу, т.е. к тому субъекту, который является единственным источником государственной власти. Ведь не для красного словца мы говорим о народном суверенитете.

Несмотря на эти и другие факты активно создавалась иллюзия одностороннего "отступления" от Конституции Президентом и нахождения в рамках "конституционного поля" Верховного Совета. В этом помогал и Конституционный Суд. Стало правилом возбуждать по инициативе самого Суда дела о проверке конституционности "старых" законов, т.е. актов, принятых прежними Верховными Советами, и актов действующего Президента. Баланс не был обеспечен. Были годы, когда Конституционный Суд половину дел рассматривал по своей инициативе. В конце концов были проверены на предмет конституционности и некоторые новые законы. Могу констатировать, Верховный Совет по состоянию на сентябрь 1996 г. в 1,5 - 2 раза чем Президент принял больше норм, которые не соответствовали Конституции. Конечно, каждый орган государственной власти должен стремиться к сопоставлению своих действий (решений) с требованиями Конституции. В то же время нельзя подавать рассмотрение того или иного дела в Конституционном Суде как какую-то национальную трагедию, "открывать счет", т.е. подогревать в этой области страсти. На то и создаются Конституционные Суды, чтобы юридическими средствами разрешать споры.

Конституционный Суд не смог разумно воспользоваться правом возбуждения производства по делам по собственному усмотрению. Нигде в Европе органы конституционного контроля таким правом не наделаются, всегда есть соблазн, часто подогреваемый извне вторгнуться в тот или иной конфликт. К сожалению, против такого соблазна устоять не удалось и это явилось ошибкой. В свое время я высказывался в пользу того, чтобы г-н Тихиня стал Председателем Конституционного Суда. Когда видел, что творится шемякин суд, не соглашался с ним. За рубежом, часто даже тогда, когда инициатива исходит от уполномоченного субъекта, органы конституционного контроля отказывают в рассмотрении дела, если оно носит преимущественно политический характер. В то же время установление весьма узкого круга субъектов обращения в Конституционный Суд, как это имеет место в действующий редакции Конституции, обязывает их принимать меры по устранению коллизий между Конституцией и иными актами, в том числе и путем использования возможностей Конституционного Суда.

Референдум 1996 г.

И Парламент, и Президент практически повторяли ходы друг друга, т.е. каждая сторона не прочь была получить большинство на референдуме. Когда же проигрыш выявился, то посыпались упреки в адрес другой стороны. Но проигравшим "благодарить" нужно тех, кто внес альтернативный президентскому проект Конституции (соперничество вышло на совершенно иной уровень), кто заблокировал обсуждение в Парламенте (даже не говорю о принятии) изменений в Конституцию, предложенных Президентом. В свое время депутатский проект мной был оценен, как ... возврат к Конституции 1978 г. Кстати, на прошедшем в марте 1999 г. пятом съезде ПКБ было официально признано, что предлагавшийся проект -- это по существу Конституция 1978 г. Не случайно ни в одной негосударственной газете не было публикаций в поддержку проекта Конституции, предложенного депутатами. Этим проектом вся государственная власть выстраивалась в вертикаль Верховному Совету, предусматривалось право спикера Парламента назначать судей и т.п. Интересно, что в отличие от президентского депутатский проект был роздан депутатам 6 сентября, то есть в тот же день, когда было принято решение о назначении референдума, вникли ли депутаты сами в “свой” же текст Конституции? Думаю, что нет, разработчики поставили депутатов перед тяжелым выбором.

В процесс противостояния властей в период подготовки референдума был и втянут Конституционный Суд. Для того, чтобы понять насколько были “независимы и беспристрастны" отдельные судьи достаточно почитать “воспоминания” их и некоторых политиков. Некоторые из них уже делились впечатлениями “о работе” с Конституционным Судом, при этом не забывая строго критиковать по поводу такой же “работы” с обратившимися в Конституционный Суд об отстранении Президента от должности.

Уже приходилось анализировать постановление Верховного Совета от 6 сентября 1996 г. о назначении референдума, заключения Конституционного Суда от 4 ноября 1996 г. и 15 апреля 1997 годов по данному вопросу. Отмечу лишь несколько штрихов.

Одними из первых, кто признал новую редакцию Конституции были судьи Конституционного Суда, обратившиеся именно к Президенту, как это предусмотрено новой редакцией, а не к Верховному Совету с просьбой об отставке. Более того, в печати появились публикации о том, кому принадлежит пальма первенства.

Много споров о виде референдума. Надо иметь в виду положения части второй статьи 149 Конституции от 15 марта 1994 г. Конституция имеет верховенство.

Остановлюсь еще на одном моменте. Конституционный Суд анализировал пункты 2.2, 2.5, 3 постановления Верховного Совета от 6 сентября 1996 года. Пункт 2.2 сформулирован так: "Принять Конституцию Республики Беларусь 1994 года с изменениями и дополнениями (новая редакция Конституции Республики Беларусь), предложенными Президентом Республики Беларусь А.Г. Лукашенко", а пункт 2.5 -- "Принять Конституцию Республики Беларусь 1994 года с изменениями и дополнениями, предложенными депутатами фракций коммунистов и аграриев".

Что же признает неконституционным в своем заключении от 4 ноября 1996 года Конституционный Суд? Он признает не соответствующим Конституции и законам пункт 3 постановления Верховного Совета от 6 сентября 1996 г. "в части вынесения проектов изменений и дополнений Конституции на обязательный референдум". Однако в анализируемом постановлении речь шла о Конституции 1994 года с изменениями и дополнениями, предлагаемых соответственно Президентом и фракциями депутатов, а не о проектах изменений и дополнений Конституции. Это, как говорят, две большие разницы. Юридический ляп заключения Конституционного Суда от 4 ноября 1996 года сразу обнаруживается при внимательном его прочтении. Признали неконституционным то, чего не было в постановлении от 6 сентября 1996 года. Но зато резонанс огромный: Суд "что-то запретил"...

Интересным в этой связи является выступление одного из руководителей Конституционного Суда 5 ноября 1996 года на сессии Верховного Совета, который, по его словам, был уполномочен сделать некоторые заявления, адресованные Парламенту. Он сказал, что хотя Суд признал "неконституционным пункт 3 постановления Верховного Совета в части вынесения на обязательный референдум двух проектов, но мы вас не подталкиваем к тому, какой должен быть референдум -- обязательный либо консультативный. Это решение должны принять вы и, наверное, с учетом мнения инициаторов" (см. Стенограмма Верховного Совета 13 созыва от 5 ноября 1996 г. № 24., стр. 116). При этом не надо забывать, что 26 ноября 1996 г. именно Верховным Советом при наличии большинства депутатов был принят закон, подтвердивший обязательный характер референдума относительно новой редакции Конституции 1994 года. Более того, в законе о Конституционном Суде Республики Беларусь (ст. 2¹) прямо закреплена презумпция конституционности нормативных актов. Хотя признаюсь, что при обсуждении проекта актов активно возражал против данного положения.

Необходимо согласие в обществе

Конституционный кризис без танков был разрешен осенью 1996 года. Идеальна ли действующая редакция Конституции? Конечно, нет. Идеальна ли практика ее исполнения? Нет. Об этом приходится говорить и в публичных выступлениях, публикациях. На это Конституционный Суд обратил внимание и в своем Послании о состоянии конституционной законности в 1998 году. Что необходимо? Консенсус, согласие. Сейчас больше спорим о редакциях Конституции, и упускаем из поля зрения жизненные проблемы людей (именно их разрешением постоянно заняты Президент, Правительство, Парламент), обеспечение прав и свобод, соблюдение обязанностей.

Так и хочется заметить, история повторяется. В преддверии референдума 80 - 90 % времени ушло на спор о том, можно на референдум выносить весь текст Конституции или допустимо предлагать для голосования только отдельные изменения. Вместо содержательного разговора о редакциях статей время потратили на это.

Сейчас дискутируется вопрос о полномочиях Верховного Совета тринадцатого созыва, точнее тех депутатах, которые не вошли в состав Палаты представителей, утверждается, что полномочия Верховного Совета сохраняются до 2000 года. Конечно, более оптимальным был бы вариант формирования обеих палат на переходном этапе из всего состава Верховного Совета, но решено то, что есть и тоже не случайно. Давайте проанализируем, что предлагалось альтернативным проектом Конституции, внесенными депутатами. Пост Главы государства вообще ликвидировался, хотя фактически вместо всенародно избираемого Главы государства президентской республики вводился пост высшего должностного лица, наделявшегося некоторыми полномочиями присущими Главе государства парламентской республики. При этом предлагалось, чтобы вместо народа избирал такое лицо Парламент.

Представим себе ситуацию: большинство на референдуме получил проект, внесенный депутатами. Что победившая сторона позволила бы Президенту исполнять свои обязанности по крайней мере до лета 1999 года? Ответ очевиден. Получается, за что боролись ...

Принцип конституционности не может иметь конъюнктурный характер. Показателен в этом плане процесс 1996 года об импичменте Президенту. Многим хотелось решить вопрос как в старые времена, когда решения выносили тройки, как говорят, "без суда и следствия". Процесс хотелось окончить в три дня: материалы в Конституционный Суд поступили 19 ноября, а рассмотреть следовало 22 ноября. Какие уж тут церемонии, требования о соблюдении Конституции и закона о сроках рассмотрения. Но если были попытки так поступить по отношению к законно избранному народом Президенту, то что можно говорить о рядовых гражданах. Дай только волю... На этом фоне аналогичные многомесячные процессы в США и России просто “меркнут”. Пенять можно только на себя, что поздно был начат этот процесс, но коль он начат, то правосудие должно осуществляться по всем правилам.

Именно Конституционный Суд в этот период показал отрицательный образчик “правосудия”. Почитайте только "воспоминания". Сейчас жалуются на нарушения законодательства при рассмотрении в судах дел. Но никто из жалующихся, а часто это те же действующие лица, не заявил в ноябре 1996 г., что нам в процессе импичмента незаконная “победа” не нужна, что права есть и у Главы государства и они должны быть обеспечены.

Нельзя было подливать масло в огонь, необходимо было заботиться не о политической карьере, а о становлении цивилизованных правовых отношений. Однако часто истинная суть устремлений скрывалась вокруг рассуждений о “благородной идее формирования правового государства”. Напоминая о юридических фактах, имевших место в нашей современной истории, вовсе не хочу идеализировать ситуацию в государстве.

Мы живем в одной стране -- Республике Беларусь. Здесь должны обеспечиваться права и свободы каждого, независимо от мировоззрений, действовать следует строго в рамках права.

Размещено на Allbest.ru