Участь держави в особі її органів у діяльності із здійснення управлінського впливу на сферу культури (історико-правова розвідка)

Постановка проблеми. Актуальність теми дослідження, її наукова й практична спрямованість визначена тим, що культура як особливе явище людської цивілізації с одним із головних чинників, що визначають духовний розвиток нації, виступають показником її самобутності, сприяють становленню й розвитку правової демократичної держави, побудови в країні громадянського суспільства.

Визнання важливості питань культурного розвитку особистості, суспільства, участь у процесі формування світової цивілізації мас своїм наслідком піднесення їх на державний рівень, що знаходить своє закріплення на конституційному рівні (ст. 11, 12, 54 Конституції України). Подібна увага до цієї сфери життєдіяльності також пов'язана з низкою обставин, зокрема, із тим, що від рівня національної культури безпосередньо залежить ефективність існування політичної організації суспільства (держави). Таке розуміння та визнання на рівні держави значення культури для розвитку українського суспільства та держави, де остання бере на себе відповідальність за цей процес (ст. З Конституції України), обумовлює формування окремого напряму, самостійної функції держави - культурної.

Входження України до європейського політичного, економічного, правового просторів визначено стратегічним пріоритетом зовнішньої політики нашої держави. На Європейському континенті в другій половині XX ст. виникла нова адміністративно-правова доктрина, відповідно до якої першочергового перегляду потребують відносини між вітчизняними органами публічної адміністрації та громадянами. Тому запровадження демократичних стандартів діяльності органів публічної адміністрації є однією з передумов розвитку в Україні правової держави, утвердження верховенства права, громадянського суспільства, забезпечення всебічної реалізації прав і свобод громадян.

Основними напрямами успішного державного регулювання сфери культури, зокрема, є узгодження українського законодавства із законодавством Європейського Союзу та запозичення світового досвіду, виважена адаптація центральноєвропейського досвіду до адміністративних особливостей України, що обов'язково слід враховувати при прийнятті управлінських рішень у цій сфері.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. У переважній більшості наукових праць (В.Б. Авер'янов, О.Ф. Андрійко, О.М. Бандурка, О.С. Батіщева, Ю.П. Битяк, В.М. Гаращук, О.А. Задихайло, І.Г. Ігнатченко, В.В. Кар.пова, А.Т. Комзюк, О.В. Негодченко, Н.С. Фесенко, В.В. Цветков, В.К. Шкарупа та ін.) висвітлюються окремі питання й напрями забезпечення та реалізації культурної функції держави. Взаємозалежність характеру, способу та форм діяльності, що здійснюється суб'єктом управління щодо основних об'єктів (сфер) управління культурою залишається дещо поза увагою науковців.

За результатами всебічного аналізу стану розробки питання культурної функції держави, управління сферою культури можна виділити лише декілька робіт, присвячених цьому питанню. Так, це роботи В. Авер'янова «Питання адміністративної реформи у змісті загальної концепції державно-правової реформи» та «Державне управління: проблеми адміністративно-правової теорії та практики», у яких автор безпосередньо вказує, що державне управління слід розуміти не стільки як здійснення загальної функції управління суспільними справами з боку держави, скільки як виконання конкретних завдань, що за своїм характером властиві органам виконавчої влади, які утворюють відповідну систему, що є найважливішим елементом механізму державного управління [1]. Це розвідка В. Кардової «Державна політика у сфері культури: сутність та особливості реалізації в сучасних умовах», у якій переважно розкритопитання розвитку сучасної соціокультурної ситуації в українському суспільстві, суперечності здійснення державної політики у сфері культури, а також виявлено проблеми функціонування згаданої сфери [2]. Подібні питання висвітлено в праці О. Батіщевої «Державне управління розвитком національної культури в умовах глобалізації», де розглядаються теоретико-методологічні засади державного управління розвитком національної культури в умовах інтенсифікації світових інтеграційних процесів [3]. Також слід виділити дослідження О. Задихайпо «Організація управління культурою в Україні (адміністративно-правовий аспект)», де проаналізовано питання організації управління культурою в Україні та визначено зміст державної політики у сфері культури й основні напрями її реалізації [4]. Робота Н. Фесенко «Державне регулювання розвитку культури на регіональному рівні» присвячена правовим, організаційним і фінансовим механізмам державного регулювання розвитку культури як форми здійснення державної політики у цій сфері [5]. Наступним дослідженням є праця І. Ігнатченко «Форми та методи державного управління культурою в Україні», у якій здійснено комплексний аналіз організаційних і правових форм і методів державного управління культурою, зокрема окремих її галузей (мистецтво, надання культурних послуг населенню, розвиток культурно-мистецьких індустрій, охорона культурної спадщини й управління туристичною справою) [6]. І, нарешті, це дослідження О. Мельничука «Статус всесвітньої культурної та природної спадщини людства в міжнародному праві», який дослідив співвідношення концепції загальної спадщини людства та концепції всесвітньої культурної та природної спадщини в контексті укладення Конвенції ЮНЕСКО з охорони нематеріальної культурної спадщини [7].

Роботи В. Авер'янова, В. Кардової, О. Батіщевої, Н. Фесенко переважно висвітлюють аспект здійснення державної політики у сфері культури як явища програмного характеру, що визначає загальні напрями та форми регулювання цієї сфери. Основний акцент ці автори роблять на змісті цього явища, концепціях управління ним, а також шляхах оптимі - зації процесу управління культурою. Щодо праць О. Задихайпо, І. Ігнатченко, то вони переважно досліджують відносини між суб'єктом управління (державою) та об'єктом управління (сферою культури), а також з'ясовують правові та організаційні особливості впорядкування такого зв'язку. Хоча цей підхід не суперечить положенням науки адміністративного права, однак у сучасних умовах розвитку права та держави потребує свого перегляду щодо форм і методів управління сферою культури. О. Мельничук основну увагу приділяє міжнародно-правовому забезпеченню збереження всесвітньої культурної та природної спадщини як самостійного явища, яке є загальною спадщиною людства.

Аналізували ці питання у своїх працях і дореволюційні вчені-правознавці (А.Я. Антонович, І.Ю. Андреєвський, М.Х. Бунге, АЛ. Єлістратов, М.М. Коркунов, І. В. Платонов, В.Д. Спасович, М.М. Шпілевський, Г.Ф. Шершеневич та інші), більшість із яких акцентували увагу на необхідності активної ролі держави в забезпеченні сфери культури. Так, наприклад, П. Шеймін з цього приводу зазначав, що внутрішнє управління має своїм завданням не тільки приведення у виконання поліцейського законоположення, але й утілення в життя тих практичних заходів, за допомогою яких держава в особі уряду намагається здійснити культурні завдання, до яких прагне освічене людство [8].

Слід зауважити, що у вказаних дослідженнях не завжди існує єдність щодо розуміння самого поняття «культура», «сфера культури» та їх змісту, що обмежує розгляд цього питання лише частиною явищ що складають обсяг цих понять. Більшість авторів діяльність держави розглядає з точки зору, хоча і специфічного, але управління цією сферою, а не як окрему функцію держави. Також є всі підстави твердити про те, що у наведених роботах недостатньо опрацьовано питання механізму правового забезпечення реалізації державою її обов'язку з управління (забезпечення) культурною сферою, культурних потреб особи та суспільства.

Нарешті науковцями порушуються питання про переосмислення змісту терміна «державне управління» та його співвідношення з такими категоріями, як «державне регулювання» та «публічне управління»; про визначення нових меж та об'єктів державного управління, розроблення й прийняття правових актів, спрямованих на підвищення ефективності здійснення державного управління в окремих сферах. Вони, безумовно, є досить актуальними й для реформування державного управління культурою.

Погоджуючись із можливістю використання в науковому обігу поняття «державне управління (регулювання) у сфері культури», ми однак не вважаємо його таким, що відповідає сучасному стану державно-управлінської діяльності. На нашу думку, сьогодні буде більш доречним говорити не про державне управління (регулювання) у сфері культури, а про адміністративно-правове забезпечення реалізації культурної функції держави. Такий висновок продиктований, по-перше, загальним звуженням сфери державного управління як діяльності, що здійснюється, переважно, органами виконавчої влади та, по-друге, зміною призначення адміністративного права у суспільстві та державі.

Ми не заперечуємо наукової цінності отриманих багатьма науковцями результатів і використаємо їх як теоретичну основу нашого дослідження. На наш погляд, наявність робіт, присвячених різним аспектам існування, регулювання та забезпечення культурної сфери, лише свідчить про обсяг самого питання та його значущість для розвитку суспільства й держави як частини світової цивілізації. Обґрунтованість нашої точки зору цілком підтверджується аналізом історії процесу розвитку державного управління у сфері культури.

Формування цілей. Метою дослідження є аналіз історичного розвитку участі держави в особі її органів у діяльності із здійснення управлінського впливу на сферу культури. Історичний досвід буде сприяти формуванню системного та комплексного уявлення про те, як держава має виконувати покладені на неї обов'язки щодо задовольняння культурних потреб особи. Більше того, це безпосередньо впливає на ефективність та якість практичної її діяльності щодо реалізації культурної функції.

Окремо варто зазначити, що процеси реформування, які відбуваються останнім часом у системі державного управління, свідчать про перегляд місця, функцій і повноважень органів виконавчої влади й органів місцевого самоврядування та методів їх реалізації щодо сфери культури, їх ролі в забезпеченні культурних прав особи та потреб суспільства. Саме остаточна зміна акцентів із примусового управління цією сферою на пріоритетне забезпечення культурних прав особи додатково актуалізують зазначену тему дослідження.

Виклад основного матеріалу. Виникнення дискусії про участь держави в особі її органів у діяльності із здійснення управлінського впливу на сферу культури тісним чином пов'язано зі становленням у Російській імперії поліцейського права, завдання якого зводилося до регулювання поліцейської діяльності (спостереження з боку держави та її органів за діями приватних осіб з метою забезпечити умови безпеки й добробуту та у застосуванні заходів забезпечення цих умов) [9, с. 7]. Отже, поліцейська діяльність являла собою ні що інше, як управлінську діяльність, однак від управління у сучасному розумінні цього слова, її відрізняла та особливість, що вона базувалась, переважно, не на нормах права, а на вільному розсуді адміністрації (поліції), яка мала право визначати та регулювати будь-які аспекти життєдіяльності членів російського суспільства. Показовими щодо цього є слова В.Ф. Левитського, який писав, що економічні, фізичні та духовні інтереси суспільства - усе стало предметом детальної регламентації, пильного нагляду, безпосереднього управління з боку державної впади [10, с. 7]. Виходячи з цього, зазначимо, що й культура або культурні інтереси суспільства були одним з об'єктів поліцейської (управлінської) діяльності. Ніхто не буде заперечувати того факту, що в поліцейській державі духовний розвиток особи насамперед повинен бути підданий контролю з боку держави. Поліцейська діяльність регулювалась одноіменним правом, у межах якого знаходили місце норми, що визначали порядок здійснення управлінської діяльності культурою. Проте місце таких норм не було сталим, оскільки внутрішнє структурування поліцейського права протягом усього часу його існування змінювалось. Так, наприклад, у 60-х роках XIX століття система поліцейського права, на думку І.Є. Андреєвського, складалася із двох основних частин - поліції безпеки та поліції добробуту, у межах останньої і знаходилися норми, що визначали порядок здійснення державного впливу на сферу культури [11, с. 1]. Однак, зазначимо, що в ті часи усталеної концепції терміну «культура» не існувало, і кожний із авторів до цієї сфери відносив різні види діяльності. Так, одні вчені, досліджуючи забезпечення культурного рівня країни, говорили про заходи, що спрямовувалися на зовнішнє (улаштування міст, шляхів сполучення тощо) та внутрішнє (збільшення та збереження населення країни) облаштування країни, а інші пов'язували культуру із досягненням населенням господарських, наукових, моральних та інших цілей [12, с. 96, 390].

Подальший розвиток поліцейського права, який здійснювався у напряму його поступової трансформації в адміністративне право, призвів до того, що вчені для визначення його предмета почали використовувати термін «внутрішнє управління», до змісту якого входило також і управління, так званими, культурними сферами - сферою освіти та духовною сферою [13, с. 8]. Таким чином, вплив держави на сферу культури формувався в тісному взаємозв'язку зі становленням у Росії поліцейського права, що закладало правову основу для діяльності відповідних державних органів.

Поступове формування в Російській імперії адміністративного права, яке розпочалося на початку XX сг. та продовжувалося до 1917 р., істотно не вплинуло на підхід науковців і державних діячів до питання управління культурною сферою. Це було пов'язано, головним чином, з тим, що становлення цієї галузі відбувалося на фоні поліцейського законодавства, яке майже без змін проіснувало до моменту розпаду Російської імперії. Тобто, адміністративне право в перші десятиліття XX ст. являло собою переважно сукупність наукових поглядів учених-адміністративістів, які у своїх працях доводили необхідність реформування сфери державного управління.

Виробленим науковим концепціям не судилося бути втіленими в життя, оскільки на зміну дореволюційному поліцейському законодавству прийшло радянське адміністративне законодавство, яке змінивши свою назву, у змістовному сенсі залишилося майже без змін. Це можна пояснити тим, що радянські адміністративно-правові норми, як і норми поліцейського права, визначали переважно обов'язки приватних осіб і права посадовців, сприяли існуванню широких дискреційних повноважень представників впади, майже не вводили гарантій законності управлінської діяльності.

Усе викладене має безпосереднє відношення також і до сфери державного управління культурою, яке характеризувалося низкою наступних моментів. Насамперед, це широке втручання держави у сферу культури, зокрема через ліквідацію у СРСР приватної власності, а отже й приватних культурно-просвітницьких закладів. Як наслідок, усе це вимагало побудови нової системи суб'єктів, які б здійснювали державне управління націоналізованими культурно-просвітницькими установами. Проте, уперші роки існування радянської держави чіткої системи таких суб'єктів утворено не було. Це було пов'язано, зокрема, з відсутністю правових актів, які б досконало визначали повноваження того або іншого державного органу. Показовими щодо цього є слова О. Євтихієва, який, досліджуючи правовий статус ЦБК СРСР та його Президії, писав, що конструкція радянських виконкомів відрізняється великою еластичністю [14, с. 81]. Подібна ситуація прослідковувалася й на наступному управлінському рівні, представленому Радою Народних Комісарів, до складу якої не входив народний комісар, який би відповідав за управління сферою культури [15, с. 84-85]. Однак поступово ця ситуація змінювалась. У союзних республіках було утворено низку додаткових комісаріатів, серед яких і Народний комісаріат просвіти. Аналіз його функцій дозволяє стверджувати, що саме він став осередком державного управління культурною сферою. Так, до його компетенції входило управління народною освітою та просвітою усіх видів: науковою, технічною, художньою, сценічною та здійснення нагляду за друкарською, музейною, виставковою справою, театрами, виставами, кінематографами [16, с. 112].

Подальше становлення системи суб'єктів державного управління було здійснено на конституційному рівні, зокрема, у Конституції УРСР 1937 р. [17], яка передбачала, що управління культурно-освітніми, науковими організаціями та установами в Українській РСР відноситься до компетенції найвищих органів державної влади та органів державного управління Республіки - Міністерства освіти, Комітету в справах культурно-освітніх установ, Комітету в справах мистецтв, Управління у справах вищої школи. На місцевому рівні управління зазначеної сфері покладалося на місцеві ради депутатів трудящих, а також їх виконавчі комітети.

Ще одним моментом, який характеризує сферу державного управління культурою того періоду, є відсутність єдиної позиції щодо змісту терміна «культура». Аналіз наукової літератури, а також нормативних актів 20-х-ЗО-х років минулого століття свідчить про вживання в науковому та офіційному обігу різної термінологія (наприклад йшлося про управління просвітою, культурним будівництвом, культурно-політичним будівництвом, соціально-культурним будівництвом тощо).

Слід визнати те, що в процесі впорядкування державного управління власне культурної сфери існувала замала кількість процедурних (процесуальних) норм, які визначали порядок здійснення цієї функції. Це пов'язано з тим, що становлення радянського адміністративного законодавства та адміністративно-правової науки спочатку відбувалося на фоні силового захоплення впади, а потім поступового формування в країні тоталітарного режиму. Зазначені обставини заважали розбудові механізму гарантування прав, свобод і законних інтересів учасників адміністративно-правових відносин, одним із елементів якого якраз і були процедурні (процесуальні) норми.

Також спід зазначити, що культурне будівництво розглядалося з позиції марксизму-ленінізму, що мало всім відомі негативні наслідки. Наприклад, ліквідація ідейного плюралізму, нав'язування единого марксистсько - більшовицького світогляду, встановлення контролю радянською владою над культурним життям у західних областях України в 1939-1940 рр. [18, с. 114].

Подальший розвиток адміністративного права, який розпочався в 40-х роках, почав вносити в теорію, а з нею і в адміністративне законодавство нові елементи та концепції, що, безсумнівно, відобразилося також і на сфері державного управління культурою. Так, необхідно відмітити, що в зазначені часи почала відбуватися конкретизація термінології в галузі державного управління культурною сферою. У цьому випадку йдеться про поняття «управління соціально-культурним будівництвом», у межах якого спочатку об'єднувалось управління в галузі освіти, управління в галузі охорони здоров'я та управління соціальним забезпеченням [19, с. 134-140]. Однак, згодом зміст цього терміна був розширений за рахунок охоплення його змістом управлінського впливу на мистецтво, науку та політико - просвітницьку роботу [20, с. 19].

Суттєвий вплив на організацію державного управління культурою здійснила Конституція СРСР 1977 р., а з нею і Конституції союзних республік. Так, у Конституції УРСР 1978 р., на відміну від попереднього Основного закону, прямо визнавалася необхідність державної підтримки розвитку культури, культурно-освітніх закладів, розширення культурного обміну із зарубіжними державами тощо. Тобто, на конституційному рівні відбулася викристалізація сфери культури з числа інших сфер, об'єднаних терміном соціально-культурне будівництво.

Подібні положення здійснили неминучий вплив і на організацію державного управління, у межах якого було виділено окрему підгалузь - державне управління культурою. У ті часи культура як частина соціально-культурного будівництва включала в себе мистецтво та культурно - просвітницьку роботу, кінематографію, телебачення і радіомовлення, пресу [21, с. 217]. Загальне керівництво всіма підгалузями культури здійснювалося Радою Міністрів СРСР та Радами Міністрів союзних республік, а безпосереднє здійснення управлінської діяльності було покладено на систему органів державного управління - Міністерства культури, управління культури виконкомів крайових, обласних та міських Рад, відділи культури виконкомів районних Рад народних депутатів; Державні комітети кінематографії, телебачення та радіомовлення, у справах видавництв, поліграфії та книжкової торгівлі.

Зміна державно-політичної ситуації в Україні після 90-х років минулого століття викликала потребу перегляду підходів до змісту державного управління культурою. Це було пов'язано як із переформатуванням відносин між державою та приватними особами, так і з появою розгалуженої системи культурно-просвітницьких установ, заснованих на приватній формі власності. Одним із перших кроків, що свідчив про необхідність зміни державної політики у сфері культури, стало запровадження в науковій обіг терміна «державне регулювання», який, на думку науковців, відображував зміну стратегії управлінської діяльності. Це, зокрема, випливає із визначення державного регулювання, під яким розуміється один із засобів врегулювання й упорядкування суспільних відносин, що на відміну від державного управління, слід визнати ліберальним важелем впливу на соціальні об'єкти [22, с. 106-110].

Запровадження демократичних стандартів державного управління в Україні пов'язано з європейськими стандартами належного врядування.

В Україні запроваджується нова адміністративно-правова доктрина, спрямована на те, що виконавча влада повинна забезпечувати вирішення питань реалізації суб'єктивних прав і свобод людини, тобто діяти на благо людини - шляхом усебічного забезпечення пріоритету її прав, свобод та законних інтересів у сфері діяльності публічної адміністрації [23, с. 613-614].

Висновки. У Конституції України відсутнє всебічне, комплексне закріплення всього обсягу обов'язків держави у сфері культури, так би мовити, комплексна стаття, яка б закріплювала увесь спектр обов'язків держави у сфері культури. Така ситуація призводить до розмивання змісту культурної функції держави, робить її недостатньо визначеною, що, як наслідок, негативно впливає на здатність органів державної влади та органів місцевого самоврядування реалізовувати культурну політику.

Сучасна роль держави та її управлінський вплив на сферу культури, на наше глибоке переконання, повинно бути максимально мінімізованим, оскільки культура, як і ринкова економіка, має розвиватися за власними законами. Науковці безпосередньо визнають, що характер правовідносин у цій сфері повинен бути заснований на інших, ніж «влада-підкорення» методах забезпечення та впорядкування. Наприклад, В. Малиновським звернуто увагу, що структура державного управління в культурній сфері в умовах ринку потребує вдосконалення, зокрема, шляхом зменшення адміністративного впливу держави [24, с. 159-160]. Такий підхід відображує ту сутність культури, яку вона має в сучасному суспільстві.

Одним із напрямів мінімізації управлінського впливу на сферу культури, на нашу думку, може стати введення в обіг замість термінів «державне управління культурою» або «державне регулювання культури» терміну «адміністративно-правове забезпечення реалізації культурної функції держави». Останній найбільшою мірою відповідає сучасним формам і методам реалізації державою культурної функції, зокрема й у аспекті її адміністративно-правового забезпечення в процесі розвитку України як демократичної, соціальної і правової держави. Реалії сьогодення вимагають створення таких умов для реалізації культурної функції держави, за яких би унеможливлювався прямий управлінський вплив на об'єкти культури. А зміна термінології має спричинити також і зміну правового статусу та системи суб'єктів, перегляд правових засад спілкування держави в особі її органів із представниками сфери культури, запровадження сучасних форм і методів підтримки їх розвитку.