Сучасні підходи до класифікації актів глави держави: конституційно-правовий аспект

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Сучасні підходи до класифікації актів глави держави: конституційно-правовий аспект

Постановка проблеми. На сьогодні у практичній діяльності Президента України спостерігається багатоманітність письмових актів, що вимагає від науки конституційного права вироблення нових підходів до групування (класифікації) їх за встановленими критеріями, пошуку способів об'єднання однорідних документів у певні групи актів глави держави та визначення їх місця в системі законодавства. Як зазначають дослідники О. Скрипнюк та В. Федоренко, усі правові акти та інші документи, які Президент України видає в межах компетенції, є взаємопов'язаними між собою докгринапьними, предметними, функціональними й іншими юридичними зв'язками і становлять систему актів глави держави [1, с. 58].

Багатоманітність видів актів Президента України та підходів до їх класифікації пов'язана з тим, що в правовій державі практично будь-яке рішення та конкпюдентна дія глави держави вимагають, зазвичай, їх попередньої та наступної фіксації певним документом, форма якого залежить від багатьох факторів, у тому числі від вимог законодавства та суті відповідного рішення або дії.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. З вітчизняних науковців, праці яких використано в дослідженні, слід окремо виділити таких: О. Васильченко, О. Волощук, Н. Григорук, Д. Мазур та Т. Скомороха, а серед зарубіжних - С. Алексеев, В. Верстов, Т. Гарві, О. Кичапюк, А. Новіков, Л. Окуньков, В. Рєут, Д. Скуратов, Г. Хауелл та Л. Фішер. Крім того, окремі аспекти означеної проблеми порушували у наукових працях В. Головатенко, О.Євсєєв, С. Серьогіна та інші.

Ознайомлення з напрацюваннями цих та інших учених, дозволяє констатувати відсутність цілісного наукового дослідження проблеми класифікації актів Президента України в розрізі саме виняткової конституційно-правової природи цих документів.

Формування цілей. У статті поставлено за мету: здійснити дослідження існуючих підходів до класифікації актів глави держави, ураховуючи саме конституційно-правовий аспект; охарактеризувати акти Президента України як цілісну систему та всі складові цієї системи у своїй єдності та протилежності; запропонувати власний підхід до поділу на види актів глави держави та аргументовані підстави відповідної градації.

Виклад основного матеріалу. Акти глави держави належать до такого виду юридичних актів як акти державного управління, що є узагальненою назвою актів правотворчосіі всіх суб'єктів владних повноважень. Тобто акти Президента України виділяються в окрему групу актів державного управління за критерієм суб'єкта їх видання, але їм разом з актами Верховної Ради України властивий винятково конституційно-правовий характер. Крім того, особливе місце актів Президента України серед актів державного управління зумовлене його конституційним статусом, функціями та компетенцією.

У контексті наведеного, спід акцентувати увагу на тому, що до класифікації актів Президента України можуть бути, тією чи іншою мірою, застосовані більшість напрацьованих підходів щодо поділу актів управління, видом яких (за критерієм суб'єкт видання) і є акти глави держави.

Як свідчить аналіз, наукові дослідження, які проводили українські й зарубіжні науковці щодо класифікації актів глави держави, не характеризуються одностайністю.

Один із найпростіших поділів пропонує О. Кичапюк, передбачаючи класифікацію актів глави держави за формою на акти (укази, розпорядження концепції, програми, положення і доктрини) та офіційні документи (запити, висновки, листи, заяви тощо). Крім того, запропонована виділяти такий особливий різновид акту офіційного політико-правового характеру як Щорічне послання глави держави до парламенту [2, с. 72].

Недоліком такого підходу є те, що концепції, програми, положення й доктрини, які є суттю рішення глави держави віднесено до самостійної групи актів, тоді як вони є, як правило, невід'ємною складовою акту глави держави у формі указу або розпорядження.

Т. Скомороха вважає, що акти глави держави можна класифікувати за формою (юридичним оформленням) на укази, розпорядження та доручення. При цьому пропонується розглядати як окремий класифікаційний сегмент право вето; концептуальні документи (програми, концепції, положення, стратегії та доктрини), що затверджуються указами, та офіційні документи глави держави (заяви, листи, подання та звернення) [3, с. 61].

Деякі науковці обґрунтовують доцільність класифікації актів глави держави на власне правові акти (указ та розпорядження) та інші формалізовані акти (послання, програма, звернення, лист, запит) [4, с. 148].

Цікавим є підхід Д. Мазура до класифікації, який передбачає диференціацію актів глави держави за аксіологічним критерієм (правові та неправові), а також за критерієм відповідності Конституції (конституційні та неконституційні). Запропонований аксіологічний підхід передбачає оцінку акту з точки зору його відповідності невідчужуваним правам та свободам людини, а також праву як міри справедливості, а не лише системи норм і принципів [5, с. 64].

Досить поширеним є поділ актів глави держави на нормативні, ненормативні (індивідуальні) [6, с. 67; 7, с. 11; 8, с. 68] та комплексні (змішані) [9, с. 16; 10, с. 192]. А. Новіков пропонує поділяти всі акти глави держави на нормативні, що приймаються лише у формі указів, та індивідуальні, що приймаються у формі указів або розпоряджень [11, с. 11].

Американські вчені розробили розгорнуту класифікацію актів Президента США. Так, глава цієї держави має право видавати такі акти, як договір (treaty), який може стосуватися практично будь-якого питання двостороннього чи багатостороннього характеру на рівні країн; конвенція (convention) - договір із загальноважливих питань, що обговорюються на регіональному чи глобальному рівні й відкритий для підписання іншими державами [12, с. 2]; виконавча угода (executive agreement) - вид міжнародного договору (непередбачений Конституцією), що підписується між Президентом та іншою країною (при цьому виділяється два види виконавчих угод: суто виконавча угода (sole executive agreement), яка базується на повноваженнях глави держави, передбачених Конституцією або витлумачених судовою владою та не потребує схвалення парламентом; законодавчо-виконавча угода (congressional-executive agreement), що ґрунтується на повноваженнях глави держави, які були делеговані парламентом, а тому повинна бути затверджена Конгресом [13, с. 268]); виконавчий наказ (executive order); маніфест (proclamation) - стосується переважно питань поточного характеру, разом з тим може мати й законодавчий за своєю сутністю характер (наприклад, уведення податків на імпорт певних видів товарів) [14, с. 35]; директива (directive) - зазвичай стосується питань національної безпеки і, як правило, має гриф таємності або гриф обмеження доступу; загальний меморандум (general memorandum) - акт Президента, діяльність якого поширюється на чітко визначений державний орган [15, с. 13]; доповідь (report) - від Президента Конгресу США, яка може мати таємний та відкритий характер; заява при підписанні закону (signing statements) - офіційне зауваження, що видається одночасно з підписанням законопроекту та окрім загальних коментарів закону може містити трактування главою держави даного закону [11, с. 2].

Аналіз наведених та інших наукових досліджень, які присвячені питанням указів Президента України, дає змогу узагальнити найпоширеніші підходи до їх класифікації:

1) за предметом правового регулювання (за предметною ознакою чи сферою застосування): у сфері державного будівництва, у сфері захисту конституційних прав і свобод громадян, у сфері оборони й національної безпеки, у сфері боротьби зі злочинністю, корупцією, правопорушеннями [16, с. 52]; з питань конституційного законодавства, компетенції органів місцевого самоврядування, законодавства про працю, пенсійного забезпечення, соціального страхування, фінансового права, у сферах науки, освіти й культури, зовнішньополітичної діяльності, в економічній сфері [3, с. 62]; укази щодо забезпечення стабільності конституційного ладу, національної безпеки й обороноздатності держави; укази у сфері державного будівництва; укази у сфері реалізації безпосереднього народовладдя; укази із забезпечення прав людини й громадянина; укази у сфері зовнішньої політики й міжнародних відносин [17, с. 279];

2) за галузевою належністю: укази, що відносяться до сфери публічного, приватного або міжнародного права [18, с. 64];

3) за дією в просторі: укази, що діють на всій території держави; укази, що діють на частині території держави; екстериторіальні укази [18, с. 66];

4) за функцією держави, що реалізується: внутрішні та зовнішні [2, с. 57];

5) за часом здійснення: постійні та тимчасові [16, с. 52];

6) за переважанням виду норм: нормативні укази, укази виконавчого характеру (визначають порядок практичної реалізації конституційних законів); директивні укази (містять доручення уряду та іншим органам виконавчої впади); програмно-політичні укази [19, с. 16];

7) за способом прийняття або характером волевиявлення: одноособові та узгоджувапьні чи спільні (потребують додаткового підтвердження з боку інших органів державної впади та передбачають наявність згоди або затвердження, пропозиції або подання, проведення консультації тощо) [2, с. 57; 20];

8) за характером видання: укази, видання яких прямо передбачено Конституцією; укази, видання яких передбачено законами; укази, видання яких передбачено правовими позиціями, сформульованими в рішеннях суду конституційної юрисдикції; укази, необхідність видання яких прямо не передбачена правовими положеннями більш високої сипи, але обґрунтовується конституційно-правовим статусом глави держави [21, с. 40; 22, с. 11];

9) за спрямованістю щодо охорони Конституції: акти, видані з метою створення умов для реалізації конституційних норм, та акти - скасування актів, що суперечать Конституції [23, с. 106].Одну з найбільш повних градацій актів глави держави запропонував В. Верстов, згідно з якою здійснюється поділ актів за конституційними повноваженнями, за юридичною силою, за формою видання, за сферами правового регулювання, за суб'єктами впливу та характеру їх відносин, а також за напрямами діяльності глави держави [24, с. 72].

На сьогодні Указ Президента України «Про Положення про порядок підготовки та внесення проектів актів Президента України» дозволяє здійснити поділ указів за критерієм повноважень глави держави на 29 видів та містить вказівку на те, що цей перелік не є вичерпним. Розпорядження згідно з цим Указом поділяються на 6 видів залежно від сфери та предмета їх застосування [25].

Класифікація актів глави держави трапляється й на законодавчому рівні, зокрема в Білорусії [26, ст. 13] та Казахстані [27, ст. 3].

Таким чином, акти глави держави характеризуються своєю багато - чисельністю та різноманітністю, що унеможливлює виділення універсальних критеріїв їх класифікації. Проведене ж дослідження дозволяє виокремити десять основних теоретичних підходів (критеріїв) до класифікації зазначених актів.

1. Акти Президента України можна поділити залежно від конституційних повноважень, що стали підставою видання (підписання) відповідного акту на: акти безпосередньої правотворчості та опосередкованої право - творчості, які, у свою чергу, поділяються на ініціативні (спільні), стимулюючі (стратегічні) та контрольні акти.

2. Доцільно також класифікувати акти Президента України за формами, що передбачені Конституцією України: указ, розпорядження, послання, проект міжнародного договору, проект закону або постанови Верховної Ради України, пропозиції до закону, що прийнятий Верховною Радою України, конституційне подання та лист (наприклад лист на адресу Голови Верховної Ради України про визначення законопроекту невідкладним).

3. За видами правових підстав видані акти Президента України доцільно поділяти на:

а) акти, спрямовані на реалізацію повноважень, передбачених Конституцією України (наприклад, Указ Президента України «Про переведення судців» [28]);

б) акти, спрямовані на виконання повноважень, які прямо непередбачені Конституцією України, але опосередковано випливають із статусу та функцій Президента України, що встановлені Основним Законом та деталізовані в законах України (наприклад, Указ Президента України «Про Положення про проходження громадянами України військової служби у Збройних Сипах України» [29], затвердження якого саме главою держави випливає з функції гарантування (забезпечення) належного рівня національної безпеки та оборони і деталізовано в Законі УкраїниІ

Вісник Луганського державного університету внутрішніх справ імені Е.О. Дідоренка «Про загальний військовий обов'язок і військову службу» [ЗО]); крім того, до цього виду можна віднести укази, якими затверджуються концептуальні документи, такі як стратегії, програми, концепції, доктрини тощо;

в) акти, спрямовані на виконання повноважень, які прямо непередбачені Конституцією України та не випливають зі статусу та функцій Президента України, що встановлені Основним Законом, але визначені в законах України (наприклад, Указ Президента України «Про членів наглядової ради публічного «Державний експортно-імпортний банк України» [31], який прийнятий відповідно до статті 7 Закону України «Про банки і банківську діяльність»);

г) акти, спрямовані на виконання повноважень, які прямо непередбачені Конституцією України та не випливають зі статусу та функцій Президента України, що встановлені Основним Законом, але визначені в указах Президента України (наприклад, відповідно до Указу Президента України «Про Положення про національний заклад (установу) України» [32] видано Указ Президента України «Про надання Миколаївському державному аграрному університету статусу національного» [33]).

4. Критерієм класифікації можуть бути також функції, на реалізацію яких спрямовується відповідний акт глави держави, а саме - функція забезпечення державного суверенітету України, її територіальної цілісності, державної незалежності, національної безпеки та оборони; функція забезпечення належного рівня правонаступництва України та її зовнішньополітичної діяльності; функція гарантування додержання в Україні прав і свобод людини й громадянина; функція гарантування дотримання Конституції України.

5. Усі акти Президента України бувають такими, що встановлюють відповідний порядок (дають життя новій нормі права або індивідуальному припису), змінюють або уточнюють його, зупиняють, відновлюють, підтверджують чинність або скасовують (визнають таким, що втратив чинність). Таку класифікацію можна назвати «за критерієм впливу на норми права або індивідуальні приписи» та виділити правовстановпюючі, правозмінюючі, правоуточнюючі, правозупиняючі, правовідновлюючі, правопідтверджуючі та правоскасовуючі акти.

6. Акти Президента України доцільно класифікувати за доступом: акти, що містять інформацію з відкритим доступом, та акти, що містять інформацію з обмеженим доступом. Дослідники О. Сироїд та Ю. Яшина доходять висновку, що близько 4% усіх актів Президента України видано з текстами «не для друку» [34, с. 4].

Акти Президента України також можна розділити на дві групи: акти, які унормовують правотворчу діяльність та є підставою для видання інших актів (наприклад, Указ Президента України «Про Положення про порядок підготовки та внесення проектів актів Президента України») йінші акти. Як зазначає Б. Дрейшев, якщо норми різних галузей права є регулятором суспільних відносин у визначених спеціальних сферах, то правові норми, що регулюють правотворчі відносини, є інструментом створення й удосконалення зазначених регуляторів. На думку вченого, зазначені норми є надзвичайно важливими, оскільки саме вони забезпечують належний стан системи права шляхом регулювання складного інтелектуально-творчого процесу правотворчості [35, с. 15].

У цьому контексті також можна здійснити розподіл правотворчості на нормативну та організаційну. До першої спід віднести діяльність, спрямовану на упорядкування процедури прийняття, зміни чи скасування актів (наприклад, Розпорядження Президента України «Про порядок проведення експертизи й підготовки на підпис Президентові України законів України» [36]), а до другої - упорядкування процедури реалізації представницько-установчих та кадрових повноважень (наприклад, Указ Президента України «Про Порядок організації проведення спеціальної перевірки відомостей щодо осіб, які претендують на зайняття посад, пов'язаних із виконанням функцій держави або місцевого самоврядування» [37]).

7. Крім того, пропонується класифікувати нормотворчісгь (акти як результат цієї діяльності) за критерієм природи суспільно-управлінських відносин, що підлягають урегулюванню, на відносини за участю глави держави та відносини без участі глави держави. Перший вид стосується врегулювання діяльності Президента України через закріплення способів (механізмів) здійснення повноважень. Другий вид передбачає врегулювання правовідносин, у які вступають інші суб'єкти приватного та публічного права [38, с. 194].

8. Акти Президента України класифікуються також за критерієм необхідності їх скріплення. Такий поділ ґрунтується на положеннях частини третьої статті 106 Конституції України, згідно з якою акти, видані на підставі 4-ох пунктів цієї статті, потребують скріплення підписами Прем'єр-міністра України та міністра, відповідального за акт і його виконання. Отже, не потребують скріплення акти Президента України, що видані на підставі 26-ти інших пунктів статті 106 Конституції України та на підставі інших статей Основного Закону України.

З огляду на положення Конституції України можна поділити акти Президента України за критерієм пов'язаності з посадою глави держави. Так, відповідно до статті 112 Основного Закону України в разі дострокового припинення повноважень Президента України відповідно виконання його обов'язків на період до обрання і вступу на пост нового Президента України покладається на Прем'єр-міністра України, крім повноважень, які передбачені в 12-ти пунктах статті 106 Конституції України. Тож у разі дострокового припинення повноважень глави держави Голова Верховної Рада України має право видавати акти Президента України наІ підставі 18-ти інших пунктів статті 106 Конституції України та на підставі інших статей Основного Закону України.

Висновки. Класифікація - це логічна діяльність щодо поділу об'єктів (системи об'єктів) на групи (види) за допомогою встановлених та обґрунтованих критеріїв (підходів) з метою максимально поновного дослідження цих об'єктів, установлення їх внутрішніх горизонтальних і вертикальних зв'язків, ієрархії, спільних ознак та особливостей, а також визначення місця відповідних об'єктів у більш загальній системі.

Основними критеріями для розмежування (класифікації) актів Президента України є конституційні повноваження як підстава видання акту; форма акту; правові підстави для видання акту; функції, на реалізацію яких видано акт; вплив на норму права або індивідуальний припис; наявність інформації з обмеженим доступом; пов'язаність з унормуванням правотворчої діяльності та специфіка процесуальних норм, які містяться в акті; природа суспільно-управлінських відносин, що підлягають урегулюванню; необхідність проходження процедури скріплення; пов'язаність з постом Президента України.

Використані джерела

акт владний конституційний правовий

1. Скрипнюк О.В., Федоренко В.Л. Нормотворча та нормопроектна діяльність Президента України: поняття, зміст, ключові ознаки / Нормотворча діяльність Президента України та її нормопроектне забезпечення: моногр. / [О.В. Скрипнюк, В.Л. Федоренко, Ю.Г. Барабаш, Я.О. Берназюк та ін]. - К.: НАДУ, 2011. - 344 с. - С. 38-68.

2. Кичалюк О.Н. Акты Президента Российской Федерации (Конституционно-правовой аспект): дис…. канд. юрид. наук: 12.00.02 / О.Н. Кичалюк. - Саратов, 1999. - 176 с.

3. Скомороха Т.В. Акти Президента України у системі нормативно - правових актів держави / Т.В. Скомороха / / Наукові записки Інституту законодавства Верховної Ради України. - 2011. - Вип. З (6). - С. 61-65.

4. Основы органов государственной власти России: учеб, пособие / [Б.Н. Габричидзе, А.Г. Чернявский, Н.Д. Эриашвили]. - М.: Закон и право, ЮНРІТРІ-ДАНА, 2008. - 351 с.

5. Мазур Д.В. Акти правотворчості Президента в республіках зі змішаною формою правління (загальнотеоретичний аспект): дис…. канд. юрид. наук: 12.00.01 / Д.В. Мазур. - X., 2006. - 188 с.

6. Дмитриева Л. РІ. Участие Президента Российской Федерации в законодательном процессе: дис…. канд. юрид. наук: 12.00.02. - М., 2005. - 147 с.

7. Дмитриев Ю. Указы Президента в системе законодательства / Дмитриев Ю., Журавлев А. // Президент. Парламент. Правительство. -1998. - №1. - С. 11-13.

Размещено на Allbest.ru