Поліція України (національна поліція): історіографія створення, стан законодавчого і ресурсного забезпечення та перспективи розвитку

Постановка й обґрунтування актуальності проблеми

Фундаментальні наукові дослідження історії та розвитку функціонування поліції здійснили такі відомі вчені, як: О.Я. Антонович (1887 р.), Н.Х. Бунге (1869 1877 р.р.), І.Т. Тарасов (1874 р.), Н.М. Цитович (1896 р., 1907 р.). Сучасному стану діяльності поліцейських органів свої світоглядні роботи присвятили П.П. Михайленко (1963 2008 р.р.), О.О. Поліщук, Г.І. Прокопенко (1995 р.), В.М. Чисніков (1997 2014 р.р.), Ю.С. Шемшученко, Ю.І. Римаренко, В.Б. Авер'янов, І.Б. Усенко (2003 р.), В.Д. Гвоздецький (2007 р.), І.С. Гриценко і В.А. Короткий (2010 р.), І.В. Кріцак (2011 р.), О.М. Бандурка, О.А. Греченко, О.М. Ярмиш (2012 р.) та інші. Однак у світлі останніх подій в Україні потрібно докорінно змінювати якість діяльності міліції та інноваційно перетворювати її на поліцію вже сьогодні. Необхідно не тільки розробляти концепцію реформування, необхідно рішуче діяти.

Метою даної статті є доведення необхідності спрямування діяльності Національної поліції на службу суспільству, викорінення усіх хвороб старої міліції та формування поліцейського нового типу [9, с. 15].

Завданням статті є висвітлення історичних аспектів створення поліції в Україні, розгляд міжнародних аспектів діяльності поліції в різних країнах світу та визначення правильних шляхів та орієнтирів реформування міліції в Україні та перетворення її в Національну поліцію [12, с. 494].

Виклад основного матеріалу дослідження

Для того, щоб розглянути історіографію створення, сучасний стан та перспективи розвитку нової поліції України, закцентуємо увагу на сутності самого поняття поліція (лат. politia, грец. politeia держава, державний устрій, управління полісом, містом, державою; адміністрація, від поліс місто). Слід зазначити, що у первісному значенні це все внутрішньодержавне управління. Однак, у наш час це консолідована система спеціальних, переважно державних органів для забезпечення захисту суспільного і державного ладу, існуючого правопорядку.

Відомо, що поліція виникла в античні часи. Але якщо розглянути історію її створення в Україні, то необхідно вказати, що спеціальний орган дирекцію поліції було утворено в 1785 році у Львові центрі коронного краю, а в Києві в 1785 році почала функціонувати управа благочиння, що складалася з двох виборних засідателів (ратманів) і двох приставів (1 з цивільних справ і 1 з кримінальних справ) під головуванням городничого або поліцмейстера. Відповідно кожне місто поділялося на поліцейські дільниці та квартали [28, с. 636640].

Важливо підкреслити, що в ряді країн світу в ХІХ ст. вже існували поліція безпеки, шляхова поліція, пожежна поліція, торгова поліція тощо.

Потрібно зробити наголос, що функції поліції в УНР (за часів УЦР і Директорії УНР) виконувала народна міліція, в українській державі П.П. Скоропадського державна варта, а в ЗУНР державна жандармерія [28, с. 640].

Слід зазначити, що за радянської влади функції поліції перебрала міліція та відбулися суттєві зміни в її роботі, особливо у сфері взаємовідносин із населенням. Американський дослідник Р. Троянович виділив такі групи факторів, які зумовили ці зміни: ізоляція міліції від громадськості, зведення її місії до боротьби зі злочинністю, ігнорування безпосереднього спілкування з громадянами та зростання відкритого насильства з боку міліції [20, с. 53].

Загалом, абсолютно некоректно говорити про «європейську модель» поліції, оскільки у сучасних державах світу існують дві основні форми організації національних поліцейських систем: централізована (Франція, Японія та ін.) і децентралізована (Велика Британія, Німеччина та ін.). Зокрема, децентралізація означає, що поряд із федеральною (національною) поліцією існує структура муніципальної (місцевої) поліції, створеної там, де місцеві громади вважають це за необхідне [29, с. 203]. У більшості випадків муніципальна поліція включає «зовнішню службу», яка займається патрулюванням, іноді до неї входять бригади кінної поліції та групи співробітників зі службово-розшуковими собаками. У цій системі наявні й адміністративні відділи, під контролем яких знаходиться забезпечення реалізації на місцевому рівні законодавства про підприємництво, правила торгівлі, видачу ліцензій тощо, а також дорожньо-транспортні відділи, відповідальні за організацію дорожнього руху. У віданні муніципальної поліції перебувають і служби у справах дітей, а іноді наявні підрозділи, які здійснюють нагляд за правилами перебування та проживання іноземців на території, підвідомчій цим поліцейським органам [17].

Необхідно звернути увагу, що у світовій практиці розрізняють поліцію: управління, безпеки, кримінальну, адміністративну, політичну, воєнну (жандармерію) тощо. В багатьох країнах світу існує також приватна поліція, яка охороняє банки, підприємства, установи, організації, а також надає детективні, сискологічні, розвідувальні, контррозвідувальні, пошукові послуги, здійснює приватний кримінальний розшук. Однак, слід акцентувати увагу на тому, що щеЙ. фон Зонненфельс у 1787 році предметом поліцейської діяльності вважав внутрішню безпеку, яку поділяв на публічну (державну) та приватну. Тому вчений стверджував, що існує два види поліцейської діяльності: піклування про публічну та піклування про приватну безпеку [19, с. 29-35].

Потрібно підкреслити, що Європейська рада синдикатів поліції, що зібралися на форумі у м. Страсбурзі (Франція)3-6.ХІ.1992 р. прийняла Хартію, в якій представники 15 країн висловили свою волю поставити поліцію на «службу закону і суспільству, а не на службу урядам». Крім того, у преамбулі даної Хартії стверджується, що «поліція не влада, а державна служба, яка гарантує захист вільного здійснення прав громадян» [28, с. 636-640].

Зазначимо, що в багатьох країнах навіть з'явився термін «community policing» (комунальне поліціювання), паралельно з яким вживається термін «police-public partnerships» (партнерство поліції та громадськості). Організація безпеки та співробітництва в Європі (ОБСЄ) у 2008 році визначила community policing як філософію або організаційну стратегію, під якою розуміють взаємне співробітництво поліції та суспільства з метою ефективнішої протидії злочинності, страху перед правопорушеннями, фізичній або моральній шкоді, розірванню добросусідських відносин з метою покращення якості життя для всіх [23].

Більш детально ці концептуальні положення висвітлені в рішеннях 1-го Європейського поліцейського конгресу з питань управління якістю роботи поліції(м. Мюнстер Німеччина, Вища поліцейська академія, 17 18 березня 1998 р.). Зокрема, на Конгресі розглядалось широке коло питань, які об'єднала головна ідея: якою має бути поліція європейських країн у XXI столітті? За основу побудови такої моделі поліції були прийняті наступні вихідні принципи: 1) поліція це сервісна служба, яка надає послуги населенню на певній території; 2) діяльність поліції не повинна обмежуватись боротьбою із правопорушниками, замикатися на власних внутрішніх завданнях; вона повинна існувати не проти громадян, а для громадян, розвиваючи систему послуг населенню, виходячи з її соціального призначення. Поліції повинна відводитись важлива роль у знятті соціального напруження, забезпеченні внутрішньої безпеки, гарантом якої вона повинна виступати. Також було визначено, що поліція повинна бути доступною для громадян та враховувати у своїй роботі їх приватні права; 3) для ефективності роботи поліції необхідне якісне управління та якість всієї її діяльності; при цьому не можна задовольнятись тільки кількісними показниками. Учасники Конгресу визначили, що якість функціонування поліції необхідно постійно покращувати з урахуванням зростаючих потреб населення, враховувати критичні зауваження та побажання людей, яких вона обслуговує [1, с. 29-30].

Проте, необхідно зазначити, що йдеться не лише про надання послуг шляхом розширення завдань поліції, а про зовсім якісно новий рівень її діяльності. Ще у 1985 році канадськими вченими була розроблена доктрина KAPRA, яка орієнтує поліцію на неухильне дотримання чотирьох принципів: 1) громадяни є клієнтами поліції, саме вони визначають рівень потреб та очікувань щодо якості її функціонування;2) поліція й населення є партнерами, як партнери вони несуть однакову відповідальність за рівень безпеки та стан боротьби зі злочинністю; 3) основою діяльності поліції має бути профілактика злочинності, відновлення справедливості щодо потерпілого, недопущення втягнення громадян у злочинну діяльність; 4) ефективність функціонування поліції передусім оцінює населення (клієнт), а вже потім вище керівництво [33, с. 43]. Очевидно, що поліції необхідно здійснювати дотримання та виконання вимог Європейського кодексу поліцейської етики про те, що поліція повинна представляти громадськість, якій служить, нести перед нею відповідальність і бути їй підзвітною.

Концептуальні основи і особливості подальшого становлення та розвитку відносин між поліцією та населенням всебічно відобразили американські дослідники Дж. Келінг і М. Мор в своїх працях, визначивши три етапи цього процесу: політики, реформ та співробітництва з громадськістю [16, с. 8].

Потрібно вказати, що події останнього року, глибокі зміни соціально-економічних і політико-правових умов функціонування міліції України та конкретний курс нашої країни на євроінтеграцію засвідчили потребу докорінних перетворень, які фактично і теоретично детермінують перехід від карального ухилу до соціально-сервісного змісту діяльності міліції та перейменування її в Національну поліцію [7]. Навколо реформування поліції в Україні вже не один рік тривають як фахова дискусія, так і політичні дебати. Однак, що важливо, громадськість також не залишається осторонь процесу перетворень щодо методів діяльності поліції, використовуючи для обговорення різноманітні майданчики. Звертається увага на проблеми відвертого недостатнього фінансування та колосального перевантаження системи. Оскільки, як зазначає відомий правозахисник Євген Захаров, сьогодні наша міліція це «воєнізований загін народу» ще за ленінським визначенням, але поліція України це повинен бути орган зовсім нового типу, діяльність якого слід спрямувати на захист конституційних прав і свобод людини і громадянина [18]. Як заявив Президент України Петро Порошенко: «Міліція не може сама себе реформувати. Повинен бути новий закон про поліцію. Нові її функції, нові права, нові обличчя зокрема» [26]. Досвідчений правознавець О.М. Чистяков також вважає, що реорганізаційна «косметика» сьогодні не допоможе. Необхідні радикальні зміни [15]. Підкреслимо, що представники МВС України разом із громадськими активістами, вченими, експертами міжнародних організацій розробили базовий документ у цій сфері Стратегію розвитку органів внутрішніх справ України [31]. Згідно з цією концепцією нова поліція має бути орієнтована на потреби населення, а не держави. Саме це й буде здійсненням «демілітаризації» діяльності поліції нового типу в Україні. Очевидно, що реформування міліції та перетворення її в Національну поліцію вимагає створення демократичного громадянського контролю за нею та підвищення рівня довіри суспільства як результату формування сучасного позитивного іміджу поліцейського службовця в Україні [29, с. 199].

Слід підкреслити, що основні цілі в діяльності Національної поліції повинні стояти на службі суспільству і включати забезпечення розкриття та попередження правопорушень, зниження страху перед злочинністю та зміцнення взаємин поліції й населення. Потрібно звернути увагу, що вони реально досягаються за рахунок трьох основних заходів: 1) взаємодія з населенням (обговорення з суспільством стратегічних і тактичних напрямів роботи та конкретна мобілізація зусиль з надання йому активної допомоги); 2) вирішення проблем людини, суспільства і держави (акцент потрібно робити на запобіганні та протидії правопорушенням, а не тільки на їх розкритті, дослідженні причин звернення громадян у поліцію та прагненні усунути фактори, ризики, загрози, негативні тенденції, що викликають проблеми); 3) розвиток тісної співпраці з іншими громадськими і державними відомствами і установами у забезпеченні безпеки людини, суспільства, держави. Зокрема, на думку Євгена Захарова, спрямованість поліції на забезпечення потреб населення і наданню йому відповідних послуг передбачає відкритість, яка досягається різними засобами, зокрема, це регулярні публічні звіти керівників поліції перед громадськістю та зміна системи оцінки показників ефективності її діяльності [18]. Слід наголосити, що головною метою реформування міліції та перетворення її в Національну поліцію є зняття напруженості у взаємовідносинах між нею та населенням України.

Очевидно, що також потрібно здійснювати «деполітизацію» Національної поліції, а це свідчить про те, що її основний та керівний склад повинні бути кращими з кращих професіоналів, які зовсім не пов'язані з політикою. Надзвичайно важливим та актуальним питанням наразі також є скасування дублювання функцій поліцейських службовців та інших органів в Україні.

Необхідно зробити наголос на тому, що процеси, які відбуваються в поліції багатьох країн світу, є актуальними для Національної поліції в Україні. Це, як вказує П. Астапенко, є «соціалізація поліції» [3,с. 34-36].

Зазначимо, що для ефективного реформування міліції та перетворення її в Національну поліцію необхідно здійснити конкретний системний аналіз вітчизняного і міжнародного досвіду у цій сфері [14, с. 45].

Розглянемо ряд узагальнень, які здійснені нами більш детально. Зокрема, якщо розглядати функціонування діяльності поліції Польщі, то потрібно вказати, що, як підтверджують Е.В. Плюмашевський та П. Воланчик, вона структурно складається з таких основних служб: кримінальної, профілактичної, організаційної та матеріально-технічного постачання. До складу поліції також входять: судова поліція, поліцейські школи, вища поліцейська школа, підрозділи по профілактиці злочинності, антитерористичні підрозділи, науково-дослідні установи [27, с. 81].

Що стосується діяльності поліції Великої Британії, то всі поліцейські формування поділяються на дві категорії: загальні та спеціалізовані поліцейські сили. Зокрема, загальні поліцейські сили цієї країни є органами місцевої влади, до них належать: поліцейські формування графств, міських поселень, столична лондонська поліція, об'єднані поліцейські формування. На регіональному рівні (графств) поліцейські сили підрозділяються на ряд територіальних операційних одиниць. Залежно від кількості персоналу та характеристик району обслуговування їх очолює головний інспектор або суперінтендант. Зазначимо, що зона обслуговування такої поліцейської одиниці Великої Британії складається із кількох районів обходу або декількох селищ у сільській місцевості. На відміну від загальних, спеціалізованими поліцейськими формуваннями країни є поліція національного управління атомної енергетики, Міністерства оборони, транспортна поліція, паркова поліція, поліція цивільної авіації, лондонського та інших портів. Ці поліцейські формування обслуговують окремі державні органи, відомства і установи та знаходяться в їх безпосередньому підпорядкуванні [21, с. 45].

Важливо зробити наголос на тому, що, наприклад, поліція Німеччини поділяється на: поліцію громадської безпеки та громадського порядку, поліцію готовності та кримінальну поліцію [2, с. 96]. Зокрема, поліція готовності це дуже цікавий вид мобільних сил швидкого реагування німецької поліції. Вона являє собою організовані та укомплектовані за єдиним принципом кругло добові діючі підрозділи, які є організаційно самостійними, дислокуються в казармах та є необхідними, наприклад, при проведенні великих суспільно-політичних і різного роду громадських заходів, забезпеченні візитів державних діячів інших країн, катастрофах, великих аваріях, а також при оголошенні надзвичайного стану тощо [30, с. 463].

Закцентуємо увагу на досвіді діяльності французької поліції. Сучасна поліцейська система Франції є складним апаратом з власною структурою, що покликаний захищати інтереси адміністрації. Структурно він складається з таких підрозділів: національна, муніципальна поліція, жандармерія [30, с. 464]. Зокрема, до системи муніципальної поліції входять: 1) поліція руху, що забезпечує безпеку й безперервність дорожнього руху; 2) поліція великих масових видовищ, що забезпечує безпеку громадян і правопорядок під час проведення видовищних заходів концертів, виставок, конкурсів тощо; 3) поліція споруд, що перебувають під загрозою руйнування, основним завданням якої є втручання з метою попередження небезпеки в разі, якщо споруда, яка перебуває під загрозою руйнування, загрожує перехожим та особам, які перебувають у самій споруді; 4) поліція профілактики пожеж, що повинна попереджувати, запобігати й надавати необхідну допомогу при великомасштабних аваріях та лихах, пов'язаних із пожежами [8, с. 22-53].

Слід зазначити, що міністр внутрішніх справ України Арсен Аваков піднімав питання щодо необхідності формування в Україні шести видів поліції місцевої, адміністративної, карної, фінансової, прикордонної та військової [18]. Дані положення ввійшли в якості законодавчої ініціативи в проекті нового Закону України «Про Національну поліцію».

Очевидно, що при формуванні структури поліції слід враховувати як національні традиції, так і міжнародний досвід.

Висновки та перспективи подальших досліджень

Вище викладене дозволяє зробити висновок про те, що діяльність поліції у світі, в тому числі і в Україні, є безперервним та динамічним процесом, тому різні практичні ситуації вимагають застосування нових конкретних підходів та сучасних методів роботи [13, с. 568]. Від поліції України нового типу вимагається довгостроковий інноваційний ініціативний підхід, а не тільки тимчасова реакція на ситуацію, яка склалася. Вважаємо, що Національна поліція повинна чітко дотримуватися законодавчих норм, у тому числі норм конституційного і міжнародного права в галузі захисту прав і свобод людини і громадянина [10, с. 496]. Для того, щоб поліція України нового типу реально здійснювала свою професійну діяльність відповідно до сучасних постійно змінюваних умов, їй необхідно постійно спостерігати за змінами в суспільстві та їх впливом на очікування населення щодо покращення діяльності поліції. Слід також звернути увагу на те, що при реформуванні міліції та перетворення її в Національну поліцію потрібно проводити розвиток і впровадження інновацій у її діяльності, активно формувати у поліцейських службовців креативних професійних знань, умінь та навичок нової найвисочайшої якості [5]. Для цього необхідно здійснювати ефективну розробку чітких освітніх стандартів, забезпечення управління, організації та змісту навчання реальним потребам практики, творчий підхід до використання сучасних методів та впровадження новітніх навчальних програм, впровадження безперервного професійного розвитку для всіх поліцейських службовців протягом їх кар'єри [22, с. 44]. Такі службовці Національної поліції повинні стати поліцейськими службовцями нового типу, нової якості та прагнути запобігати й протидіяти сучасній злочинності, а не тільки реагувати на неї, а також нести якомога вищий ступінь професійної відповідальності за діяльність кожного й усіх разом [25, с. 38-39]. Роботу поліції потрібно оцінювати за декількома статистичними показниками, які є конкретними індикаторами рівня злочинності. Але головним критерієм є оцінка населення, яка визначає якість її функціонування. Очевидно, що необхідно вдосконалювати методики документування злочинної діяльності, вивчати й узагальнювати відповідний вітчизняний [4], європейський та світовий досвід [25] у цій сфері та стимулювати науковий пошук, особливо, у галузі криміналістики [6], детективознавства, експертознавства та безпекознавства [32]. Однак, потрібно також підкреслити, що найбільш ефективними дії по реформуванню міліції та перетворення її в Національну поліцію будуть тільки у разі системної загальної реформи всієї системи органів правосуддя, судочинства, правопорядку: кримінальної юстиції, органів Служби безпеки України, прокуратури, кримінально-виконавчої служби, всієї системи правоохоронних органів та правозахисних організацій, але при цьому необхідно уникати дублювання діяльності цих органів [11, с. 14-15].

Література