Від права підданих в Російській імперії на місцеве самоврядування до права петицій: 1 січня 1864 р. 18 лютого 1905 р.

Размещено на http://www.allbest.ru/

УДК 342.7

Від права підданих в Російській імперії на місцеве самоврядування до права петицій: 1 січня 1864 р. 18 лютого 1905 р.

Тетяна Тєлькінєна,

кандидат історичних наук, доцент

Тєлькінєна Т. Е. Від права підданих в Російській імперії на місцеве самоврядування до права петицій: 1 січня 1864 р. 18 лютого 1905 р.

В даній статті здійснено спробу обґрунтування запропонованої Т. Е. Тєлькінєною тези про кореляцію практики клопотань гласних губернських земських зібрань в Російській імперії протягом другої половини XIX початку XX ст. із наданням підданим, які належали до усіх станів, права петицій.

Ключові слова: право на місцеве самоврядування, право петицій, піддані, клопотання, гласні губернських земських зібрань, лобіювання.

петиція право губернський

Телькинена Т. Э. От права подданных в Российской империи на местное самоуправление до права петиций: 1 января 1864 г. 18 февраля 1905 г. В данной статье предпринято понытку обоснования предложенного Т. Э. Телькиненой тезиса о корреляции практики ходатайств гласных губернских земских собраний в Российской имнерии на нротяжении второй ноловины XIX в начале XX вв. с наделением нодданных, нринадлежавших ко всем сословиям, правом петиций.

Ключевые слова: право на местное самоуправление, право петиций, подданные, ходатайство, гласные губернских земских собраний, лоббирование.

Telkinena T. From right of nations in the Russian empire on self -government to the right on petitions: 1 January 1864 year 18 February 1905 year

In certain article have been made the attempt to ground thesis which T. E. Telkinena made about correlation practice of supplications of deputes of local zemski assemblies in the Russian empire during the second half of XIX beginning XX centuries with giving to nations the right onsupplications .

Key words: right on local self government, right on petitions, nations, supplications, deputesof local zemski assemblies, lobbying.

Правовідносини між особою і державою, зокрема, у процесі правотворчості нескінченно надихають фахівців. Лобіювання, під яким розуміють легальний вплив громадськості на органи влади з метою закріплення тих чи інших інтересів в нормативно-правових актах, що приймаються або в конкретних управлінських рішеннях насамперед, в ретроспективі його законодавчого регулювання належить до сфери професійних вподобань авторки. Відповідні відносини допіру в Україні мають лише політико-правовий статус та ґрунтуються на таких правах і свободах громадян [2] як: направляти індивідуальні чи колективні письмові звернення або особисто звертатися до органів державної влади, органів місцевого самоврядування (ст. 40), на свободу думки і слова, на вільне вираження своїх поглядів і переконань та на вільне збирання, зберігання, використання й поширення інформації (ст. 34), на свободу об'єднання у політичні партії та громадські організації (ст. 36), збиратися мирно, без зброї і проводити збори, мітинги, походи і демонстрації (ст. 39). Інститут лобіювання не є штучно привнесеним елементом у вітчизняних державно-правових реаліях, про що свідчать і розвідки як українських так і російських фахівців, зокрема, з конституційного права, соціально-економічної історії [1, 3, 4].

Подібні історико-правові занурення, на наш погляд, сприятимуть усвідомленню причин та рівня небезпеки відсутності в Україні досяжного для всіх, навіть повсякденного, ефективного механізму участі громадян, насамперед, у законодавчому процесі. Наразі не йдеться про всеукраїнські та місцеві референдуми, громадські слухання, участь у яких для громадян може стати майже непересічною подією усього життя. Слід запровадити легальні форми активної участі громадян, наприклад, в ініціюванні, розробці та розгляді законів, які використають ті з нас, що відчувають особисту відповідальність за модернізацію державно-правового життя в Україні. Таким чином стихійну громадську активність українців можна перевести у правове поле. Запровадження відповідних законодавчих новацій гальмуються, зокрема, й збереженням рудиментів правовідносин між особою і державою часів Російської імперії, які були притаманні й Радянській Україні.

Авторка теж долучилась до реконструкції вітчизняної історії політико-правових відносин лобіювання [5]. Втім, визначенню в ній місця клопотань, які приймалися гласними земських зібрань, уваги приділялося, либонь, недостатньо. Керуючись вищеозначеним, метою даної статті обрано обґрунтування запропонованої нами тези про кореляцію практики клопотань гласних губернських земських зібрань в Російській імперії протягом другої половини ХІХ початку ХХ ст. із наданням підданим, які належали до усіх станів, права петицій.

Винесені до назви нашої розвідки законодавчі новації запровадження земського самоврядування та надання підданим права подавати петиції на адресу імператора, змістом яких були пропозиції щодо «удосконалення державного благоустрою та поліпшення народного добробуту» вважаємо складовими процесу становлення політико-правових відносин лобіювання в Російській імперії, формально-правовим ґрунтом яких є право на петицію, а ментально-правовим приватна ініціатива.

Отже, законами від 1 січня 1864 р. [6] та від 16 червня 1870 р. [7] підданим в Російській імперії надано право участі в утворенні та діяльності органів місцевого самоврядування, які за процедурою формування, компетенцією суттєво різнилися від існуючих раніше в цій державі [8]. Обрані ними гласні, зокрема, губернських земських зібрань, відповідно до п. 2. ХІІ. «Положення про губернські та повітові земські установи» [6] та п. 63.14. «Положення про губернські та повітові земські установи» від 12 червня 1890 р. [9] мали право подання на адресу «уряду» через губернатора клопотань щодо місцевих потреб (за редакцією від 1.01.1864: право подання не тільки клопотань, але й експертних висновків з питань, що стосуються місцевих господарських потреб). Гласні міських дум отримали аналогічне право [7], однак, їх клопотання виходять поза межі предмету даної статті.

Завдяки цьому, збільшено кількість осіб, що отримали право захищати законні інтереси підданих, які належали до тих чи інших станів, шляхом звернення до законодавця. До запровадження земських установ в організованому порядку та на законних підставах тиснули на державу з вищеозначеною метою, здебільш, окремі особи чи незначні за кількістю групи осіб [10]. Після 1864 р. абсолютна більшість гласних земських зібрань так чи інакше долучалася до лобіювання прийняття законів, якими змінювалися права, свободи і обов'язки підданих. Лобіювання задля корегування правового статусу станів набуло, на погляд авторки, більш транспарентного характеру. Якщо індивідуальні звернення, зазвичай, ставали відомими лише у вузьких столичних осередках, то інформація щодо змісту клопотань гласних широко обговорювалася в пресі [Див.: 11].

Аналіз правозастосовної практики означених законів дає можливість виокремити предмети клопотань гласних. Першим з авторів, хто запропонував класифікацію таких звернень, відповідно до названого критерію, був М. Каришев. Знаний економіст, який протягом 1881-1884 рр. був гласним Олександрівського повітового земства, поділив клопотання гласних земських органів самоврядування на 15 гуртів. За його підрахунками, 58,2% з них за період з 1865 по 1884 рр. припадало на такі, предметом яких були питання, що стосувалися господарств населення губерній (ІІІ група), земських податків (ІХ група), порядку формування та діяльності земських органів (І група), народної освіти (ІІ група), суду, нотаріату та межових справ (VI група) [12]. Інший, відомий в Росії, діяч Б. Веселовський, що підготував трьохтомну працю з історії земських органів, загалом, дотримуючись, обраних М. Каришевим критеріїв поділу клопотань зібрав їх у 12 гуртів. Найбільш чисельними в його класифікації були земські звернення до органів влади (1865-1882 рр.) з питань фінансів (ІІ група), економічних заходів (IV група), організації земського самоуправління (І група), народної освіти (ІІІ група), судових, межових, інших справ (VI група) [11, с. 403].

Отже, можемо говорити й про кардинальні зміни у другій половині ХІХ ст., яких зазнав безпосередньо предмет звернень до органів влади. Такі новації значною мірою започатковано гласними земських зібрань. Так, суб'єкти індивідуальних звернень на адресу імператора, що проходили через Комісію прохань, у абсолютній їх більшості, просили про надання матеріальної допомоги [13]. Дворянські зібрання у своїх петиціях, зазвичай, захищали станові інтереси [14, с. 234-284]. Неурядові об'єднання підприємців, наприклад, Рада з'їзду гірничих промисловців Півдня Росії (1877-1918) та Рада з'їзду представників промисловості і торгівлі (19061917), лобіювали, звісно, права та інтереси груп представників середнього та великого бізнесу [4]. Після запровадження земських органів місцевого самоврядування, гласні з одного боку, наслідували традиції, однак, вже просили про фінансову допомогу для задоволення потреб, здебільш, усього або більшості місцевого населення, окремих груп підданих тощо, а з іншого, пропонували внести ті чи інші корективи до чинного законодавства .

За власними підрахунками на прикладі Катеринославського губернського земського зібрання та інших земських зібрань можемо говорити про те, що серед клопотань гласних превалювали саме ті, предметом яких були громадські інтереси, а не інтереси окремих соціально-юридичних груп. Так, згідно наших даних, за період з 1866 р. по 1905 р. катеринославськими гласними усього прийнято 239 клопотань. Тих, предметом яких є захист чи громадських інтересів 98, чи інтересів окремих станів чи інших соціально-юридичних груп 51. За матеріалами М. О. Каришева та із врахуванням власної інформації, авторкою підраховано приблизну кількість клопотань гласних земських зібрань в Російській імперії у період з 1865 р. по 1884 р., якими пропонувалися зміни до правового статусу підданих, що належали до тих чи інших станів 352, тобто більше десяти відсотків від усіх клопотань.

Яким є статистичний вимір регіональної практики клопотань гласних земських зібрань протягом другої половини ХІХ початку ХХ ст., якими пропонувалося скорегувати перелік прав, свобод та обов'язків підданих? Із прийнятих гласними Катеринославського губернського земського зібрання з 1866 по 1905 рр. клопотань, за нашими підрахунками, по-перше, у 81 предметом лобіювання було внесення змін до правового статусу підданих: або окремих груп або загалом усіх; по-друге, із цих 81 у 25 клопотали про такі зміни до законодавства, які сприяли б модернізації правового статусу або більшості підданих в Російській імперії або окремих їх груп (наприклад, мирових суддів, гласних земських зібрань, вчителів): спрямовані, зокрема, на уніфікацію норм, якими закріплено права, свободи, обов'язки підданих, що належали до різних станів; по-третє, із означених 25 у 7 лобіювали одноразове залучення гласних до участі у розгляді законопроектів та прийнятті законів, що варто, на наше переконання, трактувати як просування довгим шляхом отримання відповідного позитивного права, у 2-х такі зміни до компетенції гласних земських органів самоврядування, завдяки яким вони ставали б повноцінними суб'єктами законодавчого процесу, що в обох випадках є прийнятним кваліфікувати як спробу модернізації правового статусу гласних.

Як видається, за умов абсолютної монархії в Російській імперії та фактичної неможливості звернення абсолютної більшості підданих безпосередньо до глави держави, клопотання земських гласних припустимо визначити своєрідною альтернативою колективним петиціям, квазіпетиціями. Коефіцієнт корисної дії таких клопотань, на переконання авторки, полягає не тільки в кількості законів, адміністративних рішень, прийнятих на їх основі, однак, й в принциповій новизні самого предмету звернень до органів державної влади та їх загальній кількості.

Разом з тим, акцентуємо на переконанні Я. В. Абрамова в тому, що усі найбільш важливі закони останніх десяти років (1879-1889 рр.) або прийнято саме завдяки ініціативі земських гласних або ґрунтувалися переважно на матеріалах земських клопотань [17, с. 251]. Навіть у разі відхилення, зауважував фахівець, клопотання звертали увагу законодавця на важливі потреби суспільства та надавали відповідні пропозиції, які відтак використовувалися. Власну тезу дослідник діяльності земських гласних підкріплює прикладами законодавчих новацій вище означеного характеру та деяких клопотань, які їх спричинили [17, с. 250-269]. Такої ж позиції дотримувався й ще один дослідник земських клопотань Б. Веселовський [11, с. 48-49.].

Не можна не навести приклад вдалого лобіювання гласними земських зібрань, власної активної участі у розробці й прийнятті закону. Так, у червні 1902 р. прийнято правила щодо ветеринарно-поліцейських заходів з попередження та подолання масових інфекційних захворювань худоби та знешкодження сирої тваринницької продукції. Гласні швидко зреагували і зверталися до «уряду» із клопотаннями щодо відтермінування введення їх в дію та їх направлення для попереднього обговорення губернськими земськими зібраннями [18, с. 136]. Законодавцем внесено зміни до вже прийнятого закону [19], що надихнуло катеринославських гласних 26 лютого 1904 р. клопотати перед «урядом» про те, аби за прикладом ветеринарного закону, будь-який законодавчий акт, що стосується місцевих потреб, напередодні його остаточного затвердження «вищою владою», розглядався за участю обраних земським зібранням осіб. Що це, як не чергова спроба гласних отримати легальний механізм дієвого впливу на законодавчий процес в державі?

Авторка переконана, що вищенаведені статистичні дані щодо означеного виду звернень гласних та запропоновані приклади, як загальноімперського так і регіонального рівня, засвідчують: таким чином клопотання сприяли становленню в Російській імперії практики лобіювання інтересів тих чи інших груп підданих та сприяли складанню відповідної політико-правової культури. У такий спосіб імператор, вищі державні посадовці, та й піддані теж поступово призвичаювалися до появи в законодавчому процесі іншого, окрім держави, суб'єкта. Водночас, на наш погляд, відповідна практика корелювала із наданням усім підданим згідно наказу від 18 лютого 1905 р. права петицій. Прийняття означеного акту зумовлено, на наш погляд, не тільки загальновідомими подіями початку 1905 р.: масовими акціями соціального протесту, невдалою спробою звернення підданих до імператора з петицією, але й сорокарічною практикою клопотань земських гласних.

Височайшим маніфестом від 18 лютого 1905 року «Про заклик до влади і населення щодо сприяння самодержавній владі у справі подолання ворога зовнішнього, викоренення крамоли та протидії смуті внутрішній» закликали «благомислячих» осіб усіх станів сприяти імператору «словом та ділом» [20]. А конкретним правом надання на адресу імператора проектів та пропозицій щодо «удосконалення державного благоустрою та поліпшення народного добробуту» підданих наділяли іншим актом височайшим наказом від 18 лютого 1905 року [21]. їх розгляд та обговорення покладалося на Сенат. Маніфестом змінено принцип, на якому ґрунтувався до того часу порядок надання підданими клопотань: залишення без розгляду усіх скарг на установи та чиновників т.зв. середньої ланки, укладачі яких оминули хоча б одну сходинку адміністративної ієрархії [15, п. 1. параграфу 97]. Втім, у тексті Основних державних законів від 22 квітня 1906 р. [22] право петицій не закріплено. Отже, держава усіляко пручалася тому, аби допустити безпосередню участь підданих у законодавчому процесі. Напевно, для державного механізму Російської імперії такий крок був занадто радикальною новацією на тлі запровадження парламенту і отримання таким чином представниками підданих, тобто депутатами Державної думи, правосуб'єктності у законодавчій процедурі.

Отже, послуговуючись вищевикладеним підсумуємо. Чисельні клопотання земських гласних сприяли формуванню в Російській імперії протягом другої половини ХІХ на початку ХХ ст. усталеної соціальної практики звернень підданих до законодавця й наближали перспективу отримання ними права на петицію. Земські клопотання, по-перше, нова форма звернень до органів держави, завдяки якій гласні, як представники усіх станів підданих в Російській імперії, мали право захищати їх права та інтереси, по-друге,незначний, однак, крок у напрямку виходу правовідносин між державою і особою (особою і державою) поза межі координат патерналізму.

Список використаних джерел

1. Нестерович В. Ф. Конституційно-правові аспекти лобіювання у правотворчому процесі України.: автореф. дис. на здобуття ступеня канд. юрид. наук: спец. 12.00.02. «Конституційне право; муніципальне право»[Електронний ресурс] / В. Ф. Нестерович. К., 2008. Режим доступу до автореферату: http://govuadocs. com.ua/docs/229/index-229670-1.html. Дягілєв О. В. Правовий інститут лобіювання: конституційно-правовий аспект.: автореф. дис. на здобуття ступеня канд. юрид. наук: спец. 12.00.02. «Конституційне право; муніципальне право» / О. В. Дягілєв. Х., 2010. 38 с.

2. Конституція України від [Електронний ресурс]. Режим доступу: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/254%D0%BA/96-%D0%B2%D1%80. Доступ: 18.01.2015.

3. Любимов А. П. История лоббизма в России / А. П. Любимов. М. : Фонд «Либеральная миссия», 2005. 208 с.

4. Шапкин И. Н. Из истории лоббизма в России. Представительские организации российского капитала во 2-й половине 19-начале 20-го века / И. Н. Шапкин. М.: МАЭП, 1999. 198 с.

5. Наприклад, див.: Тєлькінєна Т. Е. Політичні права і свободи стану дворян Російської імперії як предмет лобіювання під час попереднього обговорення проекту Загального положення про селян, що вийшли із кріпосної залежності (серпень 1859 квітень 1860 рр.) / Т. Е. Тєлькінєна // Вісник Маріупольського державного університету. Серія: Право. 2013. № 6.2. С.24-33.

6. ПСЗ ІІ. Т. 39. Отд.1. № 40457.

7. Там само. Т. 45. Отд. 1. № 48498.

8. Див.: Градовский А. Д. Начала руського государственного права: в 3-х т. [Електронний ресурс] / А. Д. Градовский. СПб: Тип. М. Стасюлевича, 1883.Т.ІІІ. Книга первая. Исторический очерк местных учреждений в России Сайт Конституции Российской Федерации: http://constitution.garant.ru. Режим доступу: http://constitution.garant.ru/science-work/pre-revolutionar/3988988/chapter/46/. Дата доступу: 12.12.2014. Кизеветтер А. А. Местное самоуправление в России. IX-XIX ст. : Исторический очерк [Електронний ресурс] / А. А. Кизеветтер. М. : журн. «Русская мысль», 1910. 155 с. Сайт Электронной библиотеки «Научное наследие России» http://e-heritage.ru/index.html. Режим доступу: http://books.e-heritage.ru/book/ 10078583. Дата доступу: 10.07.2013.

9. ПСЗ III. Т. 10. Отд. 1. № 6927.

10. Див.: Тєлькінєна Т. Е. Модернізація правового статусу станів у Російській імперії в контексті відносин держава суспільство (друга половина ХІХ початок ХХ століття) / Т. Е. Тєлькінєна. Дніпропетровськ : Дніпропетровський держ. ун-т внутр. справ ; Ліра ЛТД, 2013. 188 с.

11. Веселовский Б. История земства за сорок лет: в 4-х т. / Б. Веселовский. СПб.: Издательство О. Н. Попова , 1911. Т. 3. 708 с.

12. Карышев Н. А. Земские ходатайства 1865-1884 гг. / Н. А. Карышев. М.: Издание книжного магазина А. А. Ланга, 1900. 271 с.

13. Див.: Иваненко С. И. История работы с обращениями граждан в законодательных органах власти России / С. И. Иваненко // Аналитический вест ник Совета Федерации ФС РФ. 2010. № 12 (398).С. 37-64.

14. Корелин А. П. Дворянство в нореформенной России. 1861-1904 гг. Состав, численность, корноративная организация / А. П. Корелин. М. : Наука, 1979. 304 с.

15. ПСЗ-І. Т. 31. № 24064, розділ VIII.

16. Общее учреждение губернское // СЗ. Т. II. Общее учреждение министерств // Там само. Ч. І. Ст. 3.

17. Абрамов Я. В. Что сделало земство и что оно делает / Я. В. Абрамов. СПб.: Тинография газеты «Новости», 1889. 288 с.

18. Постановления XXXVII очередной 1902 года сессии Екатеринославского губернського земского собрания с 1 но 14 декабря включительно. Екатеринослав: Тинография губернського земства, 1903. 148 с.

19. ПСЗ-ІІІ. Т. 23. Отд. 1. № 23123.

20. Там само. Т. 25. Отд.1. № 25852.

21. Там само. № 25853.

22. Там само. № 27805.

Размещено на Allbest.ru