Фонд соціального страхування України: погляд крізь призму фінансово-правового регулювання

Размещено на http://www.allbest.ru/

Класичний приватний університет

Фонд соціального страхування України: погляд крізь призму фінансово-правового регулювання

Журавльова З. В., здобувач

Запоріжжя 10.03.2015

Анотація

Проаналізовано фінансово-правовий статус фонду соціального страхування в Україні, як суб'єкт регулювання обов'язкового медичного страхування в Україні. Досліджено моделі побудови фінансово-бюджетного механізму, побудови та наповнення фондів коштів. Запропоновано авторське бачення фінансово-правового регулювання зазначеної сфери.

Ключові слова: загальнообов'язкове державне соціальне страхування, фонд соціального страхування, медичне страхування, бюджет, податки, фонди коштів.

Вступ

Постановка проблеми. Сучасний розвиток демократичних відносин в Україні, стан суспільного розвитку, пошуки шляхів до європейської інтеграції потребують виважених підходів до проведення реформ у суспільстві, однією з яких є реформа галузі охорони здоров'я.

Суспільна значущість життя і здоров'я, прав і свобод людини у галузі охорони здоров'я, їх фінансового забезпечення, формують цілу низку питань, серед яких особлива увага приділяється запровадженню обов'язкового медичного страхування. фінансовий правовий страхування соціальний

Зазначене зумовлює необхідність проведення наукових досліджень, пов'язаних зі статусом та діяльністю публічних фондів соціального призначення, їх доходами та видатками, фінансовою діяльністю інститутів публічної влади, публічними видатками у галузі охорони здоров'я населення.

Законом України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо реформування загальнообов'язкового державного соціального страхування та легалізації фонду оплати праці" від 28.12.2014 № 77-УШ передбачено створення державного Фонду соціального страхування в Україні, як головного суб'єкта, що здатний акумулювати страхові внески [1]. Як відомо, все нове викликає більше запитань, ніж надає відповідей, тому комплексний науковий аналіз фінансово-правового статусу фонду соціального страхування в Україні сприятиме подальшому комплексному дослідженню публічних доходів, видатків та публічних соціальних фондів.

Аналіз публікацій, в яких започатковано розв'язання даної проблеми. Питанню адміністративно-правового статусу суб'єктів регулювання обов'язкового медичного страхування свого часу приділяли увагу С.С. Алексєєв, В.В. Копєйчиков, М.І. Матузов, С.А. Комаров, А.В. Сурілов, Ф. Погорілко, М.О. Баймуратов, О.В. Батанов, П.М. Рабинович, В. Агієвець, Л.К. Воронова, М.П. Кучерявенко, Д.А. Бекерська, О.А. Коваль, А.А. Нечай, О.В. Солдатенко, А.С. Ємельянова, В.Б. Авер'янов, Д.М. Бахрах, І.Л. Бачило, І.П. Голосніченко, Л.В. Коваль, О.Ю. Синявська, Н.Б. Болотіна, С.Г. Стеценко, В.Ю. Стеценко та багато інших.

Але слід констатувати, що комплексного дослідження адміністративно-правового статусу суб'єктів регулювання обов'язкового медичного страхування не проводилося, а наявні наукові праці торкалися зазначеного питання лише фрагментарно.

Метою даного дослідження є аналіз фінансово-правового статусу фонду соціального страхування в Україні як суб'єкта регулювання обов'язкового медичного страхування в Україні.

Виклад основного матеріалу

Існування правовідносин соціального страхування - обов'язкового соціального медичного страхування - пов'язане з реалізацією їх суб'єктами (учасниками) визначених обсягів прав та обов'язків у галузі медичної діяльності, зокрема, отриманням права на медичну допомогу, а також медичні послуги та спеціальний медичний догляд у закладах системи охорони здоров'я.

За своїм змістом соціальне страхування охоплює соціальне забезпечення у разі настання різних соціальних ризиків, тому у контексті предмета дослідження важливим є відмежування випадків, у яких надається соціальне медичне страхування, від випадків, за якими мають надаватися інші види соціального страхування.

На сьогодні в Україні загальнообов'язкове державне соціальне страхування (далі - ЗДСС) охоплює соціальне страхування: у зв'язку з тимчасовою втратою працездатності, від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання, які спричинили втрату працездатності, та медичне страхування.

Головним гравцем від імені держави визначено Фонд соціального страхування в Україні. Зараз лише відбувається становлення даного суб'єкта як основного у галузі соціального медичного страхування, за прикладом багатьох країн Європи.

Організація надання населенню медичної допомоги на засадах страхової медицини (в межах бюджетно-страхової моделі) в умовах ринкових відносин передбачає, що фінансування цілої галузі - охорона здоров'я - має здійснюватися на оновлених засадах та з використанням нових його форм.

Оскільки для вітчизняної економіки така форма фінансування цілої галузі є новою, в межах державно-правового експерименту для впровадження Програми економічних реформ на 2010-2014 роки у Вінницькій, Дніпропетровській, Донецькій областях та місті Києві, як пілотних регіонах, протягом 2011-2014 років проводиться пілотний проект щодо реформування системи охорони здоров'я [2; 3].

Перш за все це стосується такого аспекту, як надання платних медичних послуг у сфері охорони здоров'я за рахунок коштів фізичних та юридичних осіб, а також за рахунок благодійних внесків, надходжень за договорами добровільного медичного страхування, на якому акцентовано увагу Кабінету Міністрів України в "Основних концептуальних напрямах реформування системи охорони здоров'я" [4].

Водночас у вказаному документі передбачено збереження існуючих механізмів бюджетного фінансування та організації фінансового забезпечення функціонування системи охорони здоров'я [2], впровадження нового механізму фінансового забезпечення за видами медичної допомоги на підставі договорів про медичне обслуговування населення.

Вказані питання охоплюють різні аспекти такого явища, як публічні фінанси системи обов'язкового соціального медичного страхування, та організації управління ними. Це питання акумуляції значних фондів грошових коштів як суспільних фондів споживання, їх включення у вітчизняну бюджетну систему та подальшого розподілу в системі ОСМС.

Як слушно вказує у своїй роботі О.А. Ногіна, світова практика побудови систем соціального забезпечення, у тому числі їх фінансової основи, показує, що найбільш ефективними є системи, коли держава "присутня" в системі відносин соціального страхування населення лише в якості особи, яка забезпечує певний рівень соціальних гарантій, контроль та регулювання відповідних відносин, натомість кожен роботодавець або громадянин, використовуючи надані йому права у сфері соціального страхування, має право збільшувати соціальну захищеність своїх працівників або свою власну самостійно [5].

Дискусія між провідними вченими науки фінансового права щодо розширення предмета фінансового права та нових видів грошових фондів призвела до перегляду існуючих позицій на визначення публічних за своєю природою фондів коштів та визначення категорії "публічні фінанси" [6].

Не вдаючись у наукову полеміку щодо підходів до визначення критеріїв та інших ознак публічних фінансів, ми погоджуємося з позицією відомого вченого науки фінансового права в Україні А.А. Нечай, яка під публічними фінансами розуміє суспільні відносини, що пов'язані із задоволенням усіх видів публічного інтересу та виникають у процесі утворення, розподілу (перерозподілу) та використання фондів коштів держави, органів місцевого самоврядування та фондів коштів, за рахунок яких задовольняються суспільні інтереси, визнані державою або органами місцевого самоврядування, незалежно від форми власності таких фондів; вони регулюються шляхом встановлення владних приписів держави або органів місцевого самоврядування. Вважаємо слушною та актуальною тезу цього науковця щодо неможливості існування фінансів як суспільних відносин поза правовим регулюванням, оскільки для публічних фінансів державна регламентація має форму владних приписів та є однією з характерних ознак цього виду суспільних відносин [6].

Цей науковець вказує, що публічні фінанси є різновидом публічних суспільних відносин, які є предметом публічної галузі права, та охоплює вияви публічного інтересу у різних сферах. У свою чергу, легітимними носіями державного інтересу є держава, територіального інтересу - органи місцевого самоврядування, суспільного інтересу - фонди обов'язкового соціального страхування як інституції, яким надано повноваження та на яких покладено функції з утворення, розподілу (перерозподілу) і використання фондів коштів, за рахунок яких фінансуються визнані державою соціальні програми [6]. Саме ці фонди і виступають матеріальною основою задоволення публічного (одного з його видів - суспільного) інтересу.

За результатами наукового аналізу А.А. Нечай дійшла висновку, що фонди коштів обов'язкового соціального страхування є новим видом публічних фондів, які не є державною чи комунальною (муніципальною) власністю відповідно до законодавства України [6].

У механізмі організаційно-правового оформлення публічних фінансів державних позабюджетних фондів важливе місце має визнання за ними офіційного статусу та питання організаційно-правового оформлення цих публічних фінансів у межах фінансової (зокрема - бюджетної) системи.

Відповідно до ст. 5 БК України, бюджетна система України складається з державного бюджету та місцевих бюджетів [7]. Нормою частини 1 ст. 116 БК України передбачено, що створення позабюджетних фондів, порушення вимог БК щодо відкриття позабюджетних рахунків для розміщення бюджетних коштів вважається бюджетним правопорушенням.

Враховуючи наукові розробки А.А. Нечай у сфері публічних фінансів щодо визначення фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування в Україні як інституційних утворень та легітимних носіїв публічного суспільного інтересу, визнаного державою, та матеріальної основи для задоволення цього інтересу - публічні фонди коштів соціального призначення, вважаємо, що кошти Фонду обов'язкового соціального страхування є за своїм змістом публічними, а за конституційним призначенням - такими, що забезпечують права громадян на соціальний захист [8].

Норми Конституції України передбачають гарантії права на соціальний захист у вигляді легітимного формування матеріальної основи такого права - за рахунок страхових внесків громадян, підприємств, установ і організацій, а також бюджетних та інших джерел соціального забезпечення; отже, вже з положень норм Основного Закону випливає, що ним закладено фінансові основи для забезпечення права громадян на соціальний захист з незалежних від них обставин, зокрема, настання захворювання як одного з видів соціальних ризиків.

Як вказує О.А. Ногіна, у науковій літературі під час вживання терміна "позабюджетні фонди" використовується два аспекти, один з яких відображає економічну сутність, а другий - правову форму організації позабюджетних фондів [5].

Проведений аналіз наукових доробок О.А. Ногіної показує, що правова форма відособлення коштів державних позабюджетних фондів у складі бюджетної системи є можливою у таких варіантах: по-перше, шляхом створення державою самостійних юридичних осіб для управління фінансовими коштами, по-друге, відособлення грошових коштів шляхом акумулювання їх сукупності на спеціальному рахунку в Центральному банку РФ, яким мають право розпоряджатися уповноважені органи державної влади. Організаційно-правова форма управління публічними фінансами територіальних фондів ОМС у Російській Федерації здійснюється у першій формі - вони є самостійними організаціями [5].

На нашу думку, таку форму організації управління публічними фінансами системи ОДСМС в Україні слід було б визнати найбільш вдалою та організаційно необхідною, враховуючи таке. Ефективна, автономна від держави система соціального медичного страхування неможлива без створення у ній окремого суб'єкта - публічного страхувальника, який має реалізовувати публічний інтерес та здійснювати управління публічними фінансами цього виду соціального страхування.

Слід зазначити, що правовий режим грошових коштів, статус цього позабюджетного фонду (ОСМС в Україні), бюджет якого все-таки має функціонувати у складі бюджетної системи України, буде відрізнятися від існуючих правових конструкцій управління публічними фінансами, які відокремлені від бюджетної системи у різних організаційно-правових формах (наприклад, однією з них є Фонд гарантування вкладів фізичних осіб).

Створення державного Фонду ЗДСС в Україні має на меті вирішення двох важливих аспектів загальної проблеми: по-перше, це формування та розуміння фонду як сукупності грошових коштів у матеріальному розумінні (бюджет фонду) та, по-друге, органів управління Фондом як органів самостійної юридичної особи публічного права (публічного страхувальника).

Проведений нами аналіз наукової літератури [5; 6; 9] дозволяє стверджувати, що на сучасному етапі розвитку організаційної моделі Фонду ЗДСС в Україні, формування в ній виконуваних ним публічних завдань та функцій, специфічних рис, властивих органам державної влади та контролю, у сфері формування, розподілу та використання акумульованих в рамках його бюджету публічних грошових коштів набуває особливої актуальності.

У багатьох наукових дослідженнях правового статусу фондів вчені вказують на таку особливість їхнього правового статусу, як дуалістичний характер: по-перше, вони є уповноваженими органами державного управління фінансовими засобами, по-друге, це самостійні юридичні особи, які є публічними страховиками з обов'язкового соціального страхування [5; 10;261

11; 12], беруть участь у цивільному обороті та здійснюють фінансування соціальної сфери, у тому числі - в межах договірних відносин.

Як вказує О.А. Ногіна, державні позабюджетні фонди, вступаючи у відносини різного правового характеру, реалізують у рамках цих відносин свої публічні завдання, використовуючи або владні повноваження, або свої права рівного учасника непублічних відносин. Публічність завдань, цілей, функцій, методів управління, правового режиму фінансових коштів та низка інших властивостей, притаманних державним позабюджетним фондам, дозволяє віднести їх до юридичних осіб публічного права; подібні специфічні конструкції є характерними саме для фінансової сфери [5].

На нашу думку, на сьогодні в Україні ця проблема охоплюється питанням створення юридичних осіб публічного права, тобто формами участі держави, територіальних громад у публічних та приватних (цивільних та господарських) відносинах [13]. Проведений аналіз норм ЦК України показує, що всі публічні суб'єкти - держава та територіальні громади можуть створювати юридичні особи публічного права у випадках та порядку, встановлених законом.

Реалізація прав держави та територіальних громад у корпоративних відносинах нового типу (створення позабюджетних фондів) має "вписуватися" в існуючі форми, моделі правового регулювання та засади, на яких здійснюється побудова усієї вітчизняної правової системи. Зокрема, відповідно до Класифікатора організаційно-правових форм господарювання (КОПФГ), юридична особа публічного права створюється розпорядчим актом Президента України, органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування [14].

Отже, "побудова" правового статусу Фонду ЗДСС в Україні має враховувати існуючі положення законодавства щодо створення юридичних осіб публічного права, їх реорганізації та ліквідації; організаційно-правових форм утворення цих осіб; вимог до внутрішньої організаційної структури; повноважень органів державної влади у взаємовідносинах з фондами обов'язкового соціального страхування; повноважень органів державної влади у сфері формування фінансової основи ФСС; формування доходів та видатків юридичних осіб публічного права, контролю за цільовим витрачанням бюджетних коштів, переданих для виконання конституційних функцій; обсягів владних управлінських функцій у предметах відання та можливості застосовувати існуючі види заходів примусу (санкцій); обсягів їхньої взаємної відповідальності у відносинах з державою.

Створення самостійного (організаційно відокремленого) Фонду ЗДСС в Україні фактично передбачає відособлення фінансових ресурсів (коштів) в окрему форму, яка охоплюється поняттям "бюджет фонду" та можливість включення бюджету цього державного позабюджетного фонду до бюджетної системи та фінансової системи України через законодавчу легітимацію цього Фонду.

Досліджуючи організаційне забезпечення конституційного права громадян на охорону здоров'я, відомий вітчизняний вчений О.В. Солдатенко наголошує, що фінансовою основою реалізації публічного інтересу у сфері охорони здоров'я є кошти відповідних грошових фондів, які формуються, крім іншого, через систему фінансування, що є вирішальною умовою активізації впливу фінансів на соціальний розвиток держави [15].

Водночас взаємодія державного та муніципального рівнів управління (органів влади та місцевого самоврядування) у питаннях створення (заснування), формування фінансових основ державного позабюджетного (цільового) Фонду ЗДСС, враховуючи положення діючого законодавства, має свої особливості, які обов'язково мають бути врахованими під час формування його фінансово-правових основ.

По-перше, однією з них є статусні особливості державної влади та місцевого самоврядування, які ґрунтуються на нормах Конституції України, галузевого законодавства (самостійність та незалежність, різні сфери територіальної дії влади). По-друге, особливості їхньої фінансової (різнорівневість бюджетного фінансування) та матеріальної основ (спеціальним законом було здійснено розмежування (з відповідною передачею) об'єктів права державної власності - з передачею у комунальну власність, та об'єктів комунальної власності - у державну власність безоплатно або шляхом обміну). По-третє, специфіка юридичної сили, порядку ухвалення обов'язкових владних рішень (нормативно-правових актів та рішень органів місцевого самоврядування), сфера їхньої дії.

Висновки

На підставі проведеного аналізу можна дійти висновку, що на сьогодні проблема створення державного позабюджетного (цільового) Фонду ЗДСС пов'язана із врегулюванням питань корпоративних відносин за участю публічних суб'єктів (створення публічними суб'єктами - державою та територіальними громадами юридичної особи публічного права - Фонду ЗДСС), пайовою участю цих осіб у вказаних корпоративних відносинах, спільним фінансуванням об'єктів різних форм власності (державних та комунальних закладів та установ), правом власності на кошти Фонду ЗДСС, засадами децентралізації системи соціального страхування та розподілом відповідальності центральних та місцевих органів влади за якість фінансування охорони здоров'я й іншими питаннями.

Тому для вирішення цих важливих питань щодо створення державного позабюджетного (цільового) Фонду ЗДСС (установчого та організаційного характеру) необхідна, з одного боку, тверда політична воля та компроміс між усіма суб'єктами політики в особі: Верховної Ради України, місцевого самоврядування (територіальних громад) усіх рівнів, Кабінету Міністрів України, з іншого - здійснення подальших наукових досліджень.

Формування бюджету Фонду ЗДСС в Україні як єдиного економічного інструменту (фонду) управління галуззю охорони здоров'я вбачається нами як інша важлива науково-практична проблема, стосовно якої ми дійшли таких результатів.

Проведений нами аналіз дозволяє стверджувати, що на сьогодні в Україні бюджетний процес фондів ЗДСС чітко не врегульований, тому для досягнення цілей реформування податкової системи необхідно вжити заходів із реформування системи сплати внесків до фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування, які не входять до складу податкової системи, але впливають на загальний рівень податкового коефіцієнта, податкове навантаження на працю та масштаби тінізації заробітної плати, а отже, і на обсяг надходжень до місцевих бюджетів податку з доходів фізичних осіб.

Бібліографічні посилання

1. Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо реформування загальнообов'язкового державного соціального страхування та легалізації фонду оплати праці : Закон України від 28.12.2014 № 77-VIII [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/77-19/print1406100154330106.

2. Про порядок проведення реформування системи охорони здоров'я у Вінницькій, Дніпропетровській, Донецькій областях та місті Києві : Закон України від 07.07.2011 р. № 3612 // офіційний вісник України. - 2011. - № 59. - Ст. 2346.

3. Про Національний план дій на 2012 рік щодо впровадження Програми економічних реформ на 2010-2014 роки "Заможне суспільство, конкурентоспроможна економіка, ефективна держава" : Указ Президента України від 12.03.2012 р. № 187/2012 // Офіційний вісник Президента України. - 2012. - № 10. - Ст. 245.

4. Деякі питання удосконалення системи охорони здоров'я : постанова Кабінету Міністрів України від 17.02.2010 р. № 208 (зі змінами та доп.) // Офіційний вісник України. - 2010. - № 15. - Ст. 704.

5. Ногина О.А. Государственные внебюджетные фонды в составе бюджетной системы России: проблемы правового регулирования. - М., 2012.

6. Нечай А.А. Проблеми правового регулювання публічних фінансів та публічних видатків : монографія / А.А. Нечай. - Чернівці, 2006.

7. Бюджетний кодекс України : Закон України від 08.07.2010 року № 2456-VI // Офіційний вісник України. - 2010. - № 59. - Ст. 2047.

8. Конституція України. Прийнята на п'ятій сесії Верховної Ради України 28 червня 1996 р. - К., 1996.

9. Соловьев А.К. Государственные внебюджетные фонды : учеб. пособие. - М., 2009.

10. Ногина О.А. Правовая природа государственных внебюджетных фондов в РФ / О.А. Ногина // Правоведение. - 1996. - № 4. - С. 63.

11. Братчикова Н.В. Двойственная правовая природа внебюджетных социальных фондов / Н.В. Братчикова // Финансовые и бухгалтерские консультации. - 1998. - № 4. - С. 30.

12. Ковалевский М.А. Правовой статус территориальных фондов обязательного медицинского страхования и проблемы уплаты страховых взносов (платежей) органами местного самуоправления / Ковалевский М.А. - М., 2000.

13. Цивільний кодекс України : прийнятий Законом України від 16.01.2003 р. № 435-IV (зі змінами та доп.) // Офіційний вісник України. - 2003. - № 11. - Ст. 461.

14. Класифікація організаційно-правових форм господарювання. ДК 002:2004 : наказ Державного комітету України з питань технічного регулювання та споживчої політики від 28.05.2004 р. № 97 // Юридичний вісник України. - 2004. - № 47.

15. Солдатенко О.В. Правове регулювання видатків на реалізацію конституційного права громадян на охорону здоров'я в Україні та країнах Центральної Європи : дис.... докт. юрид. наук : 12.00.07 / Солдатенко Оксана Володимирівна. - Ірпінь, 2010.

Аннотация

Журавлева З. В. Фонд социального страхования Украины: взгляд сквозь призму финансово-правового регулирования. Проанализирован финансово-правовой статус фонда социального страхования в Украине как субъект регулирования обязательного медицинского страхования. Исследованы модели построения финансово-бюджетного механизма, построение и наполнение фондов средств. Предложено авторское видение финансово-правового регулирования указанной сферы.

Ключевые слова: общеобязательное государственное социальное страхование, фонд социального страхования, медицинское страхование, бюджет, налоги, фонды средств.

Summary

Zhuravlyova Z. V. Social Insurance Fund of Ukraine: a view through the prism of financial regulation. The paper analyzes the financial and legal status of the Social Security Fund in Ukraine as a subject of regulation of obligatory medical insurance in Ukraine. The author has studied the model building of fiscal mechanism construction and filling of funds of funds. There ir the author's vision of financial and legal regulation of these areas.

Today the problem of the state off-budget (task) Fund of obligatory state social insurance (OSSI) is associated with the settlement of corporate relations involving public entities (creating public entities by the state and territorial communities of a legal entity of public law - OSSI Fund), equity participation of these entities in these corporate relationships, joint financing of various forms of ownership (state and municipal institutions and agencies), the ownership of the OSSI Fund, of principles of decentralization of social security and shared responsibilities of central and local government funding for quality health care and other issues.

Today in Ukraine budgeting OSSI Fund is clearly not settled, so to achieve the goals of reforming the tax system should take steps to reform the system of contributions to the funds of obligatory state social insurance which are not included in the tax system.

Keywords: compulsory state social insurance, social security, health insurance, budget, taxes, funds of funds.

Размещено на Allbest.ru