Забезпечення доступу до публічної інформації в місцевих органах виконавчої влади

У демократичному суспільстві, де панує принцип відкритості та прозорості функціонування органів державної влади, забезпечується реалізація прав громадянина на інформацію, повинні існувати інститути громадського контролю за їхньою діяльністю, що значно зменшує можливість зловживань та порушень. Основою нового зразка управління в Україні повинна стати орієнтація на співпрацю з громадянами та їх активна участь в управлінських процесах. Це можна виконати при умові достатньої поінформованості про роботу органів державної влади та фактичний вплив на прийняття їх рішень. Слід звернути увагу на думку В.М. Сердюка [10, с. 21-27], який наголошує, що на даний час публічна інформація набуває ознак стратегічного ресурсу розвитку держави та суспільства, а також технологічного, соціально-економічного та культурного розвитку. Забезпечення права громадян на доступ до публічної інформації про діяльність місцевих органів влади є надзвичайно важливою складовою усієї системи державного управління. Саме прийняття Закону “Про доступ до публічної інформації” (Закон України) [3] у 2011 році, який визнаний експертами одним із кращих у світі, по суті стало зразу значним демократичним досягненням. Однак за час, що минув після набуття чинності Закону, достатньо малий відсоток громадян України скористалися своїм правом надіслати запит на інформацію до влади. Незважаючи на те, частина органів виконавчої влади вже зуміли в деякій мірі порушити ухвалений Закон. Тому бачимо, що від ефективної та професійної організації доступу до публічної інформації залежить довіра громадян до влади, і саме необхідно наблизити до потреб громадян діяльність органів влади.

До проблеми забезпечення доступу до публічної інформації зверталось чимало українських вчених. Серед яких можна виділити таких як І. Арістова, В. Андрусів, О. Ващук, О.Винников, В. Гарбар, Р. Головенко, О. Демкова, Р. Денісова, Н. Зубар, Г. Красноступ, О. Кормілецький, М. Лациба, О. Нестеренко, І. Розкладай, В. Сердюк, О. Северин, О. Солонтай, О. Твердохліб, В. Таран, О. Хмара та ін.

Проте дослідження науковців торкалися здебільшого роз'яснень норм Закону і не відображають практики діяльності місцевих органів виконавчої влади України щодо належного та беззаперечного виконання.

Метою статті є вивчення практики діяльності місцевих органів виконавчої влади з виконання Закону України “Про доступ до публічної інформації” та висвітлення їх проблемних питань.

13 січня 2011 року Верховною Радою України був прийнятий Закон “Про доступ до публічної інформації”, де вперше було подано визначення “публічна інформація”, гарантії , принципи її забезпечення одночасно з прийняттям нової редакції Закону “Про інформацію” [2]. Питання забезпечення доступу до публічної інформації, як на державному, так і на міжнародному рівні виникли в країнах стійкої демократії тільки наприкінці XX століття. Саме тоді концепція (наголос) змістилася зі “свободи інформації” в напрямку вимоги зобов'язання держави забезпечувати доступ до інформації, розпорядником якої вона є.

Основа права на доступ до інформації закріплена в ст.34 Конституції України [1], де кожен має право вільно зберігати, використовувати та поширювати інформацію. Ця норма Конституції України базується на положеннях Загальної декларації ООН з прав людини, ухваленої Генеральною Асамблеєю ООН 10 грудня 1948 року (Док.ООН/РЕ8/217 А). У статті 19 Міжнародного пакту про громадянські та політичні права 1966 р. наголошується, що процес реалізації права на інформацію має бути відповідальним, заснованим на повазі до прав інших осіб і інтересів держави та суспільства. Дана теза розкривається у статті 10 Європейської конвенції про захист прав і основоположних свобод 1950 р. Одночасно, в Рекомендації Ради Європи “Про захист даних і свободу інформації” (Recommendation 1037 (1986) сказано, що інформаційні права, зафіксовані в Конвенції, повинні тлумачитися достатньо широко, враховуючи свободу пошуку інформації, обов'язок влади забезпечувати доступність та прозорість інформації суспільного значення (з врахуванням відповідних обмежень).

Процедура доступу до інформації саме в законодавчій площині має доволі давню історію в країнах з розвинутою демократією, а механізми, на основі яких забезпечується право громадянина на відкриту та неупереджену інформацію в усіх сферах життя, діють в цих країнах століття. Наприклад, у Швеції в 1766 році був прийнятий Закон про свободу преси, у Франції Декларація прав людини і громадянина у 1789 р. Вже у XX ст. закони, які спрямовані на захист свободи інформації та права на доступ до публічної інформації, діють в більшості Європейських країн таких, як Естонія, Чехія, Латвія, Великобританія, Словаччина, Болгарія, Словені, Угорщина тощо.

Закон України “Про доступ до публічної інформації” встановив два рівні доступу до публічної інформації - активний і пасивний. Відмінність у цих способах полягає в ініціаторі організації доступу та обсязі самої інформації. Пасивний доступ забезпечує відповідний розпорядник публічної інформації шляхом її оприлюднення. Активний доступ передбачає безпосереднє звернення особи чи групи осіб до розпорядника інформації за необхідною інформацією шляхом подання відповідного запиту. Тому наша увага буде зосереджена на тому, як місцеві органи виконавчої влади реорганізовують свою роботу та налагоджують канали зв'язку з громадськістю для забезпечення доступу до публічної інформації, розпорядниками якої вони є, а також, з якими проблемами вони стикаються в роботі.

Відповідно до пункту першого ст.14 Закону місцеві органи виконавчої влади зобов'язані оприлюднювати інформацію про свою діяльність та прийняті рішення; систематично вести облік документів, що знаходяться в їхньому володінні; вести облік запитів на інформацію; визначати спеціальні місця для роботи запитувачів з документами чи їх копіями, а також надавати право запитувачам робити виписки з них, фотографувати, копіювати, сканувати їх, записувати на будь-які носії інформації тощо; мати спеціальні структурні підрозділи або призначати відповідальних осіб для забезпечення доступу запитувачів до інформації; надавати достовірну, точну та повну інформацію, а також у разі потреби перевіряти правильність та об'єктивність наданої інформації.

У статті 15 встановлено перелік відомостей, які підлягають обов'язковому оприлюдненню розпорядником. А саме, інформацію про свою діяльність: організаційну структуру, місцезнаходження, повноваження, структуру, службові номери, адреси електронної пошти, розклад роботи, графік прийому громадян, обсяг та механізми витрачання бюджетних коштів тощо. Варто зауважити, що серед іншого необхідно оприлюднювати і нормативно-правові акти, акти індивідуальної дії (крім внутрішньо організаційних) в термін не більше п'яти робочих днів з дня затвердження документа. Щодо проектів рішень, які підлягають громадському обговоренню - не пізніше двадцяти робочих днів до дати їх розгляду.

Враховуючи роль інформаційних технологій у взаєминах громадськості та місцевих органів виконавчої влади, вагомим виступає забезпечення інформаційної наповнюваності на офіційного веб-сайту в мережі Інтернет. Це саме той ресурс, котрий максимально має бути задіяний при оприлюднені інформації. Також мають можливість використовуватись офіційні друковані органи (бюлетені, газети і т. п.) місцевого органу виконавчої влади. Безумовно, що чим більше інформації буде оприлюднено, тим менше запитів на інформацію буде надходити, тобто буде зникати потреба у його надсиланні. Це відповідно зменшить навантаження на орган влади. Отже, невідкладною вимогою є регламентація порядку роботи офіційного веб-сайту органу влади. Неминучим є прийняття або внесення змін до порядків, положень, які встановлюють функціонування офіційного веб-сайту (визначення відповідальних осіб, порядок моніторингу, зв'язки між структурними підрозділами). Тобто, вагомим є окреслення схем створення та розміщення інформації, хто і як передає її для оприлюднення.

Державний комітет телебачення і радіомовлення України здійснив моніторинг контенту 24 офіційних веб-сайтів місцевих органів виконавчої влади [7]. Водночас офіційний веб-сайт Луганської обласної державної адміністрації станом на 15.12.2014 не працює. Крім того, моніторинг інформаційного наповнення офіційних веб-сайтів Ради міністрів Автономної Республіки Крим та Севастопольської міської державної адміністрації не здійснювався, оскільки зазначені суб'єкти владних повноважень розташовані на тимчасово окупованій території.

За результатами проведеного моніторингу маємо змогу виділити певні характерні особливості та недоліки. Насамперед, спостерігається очевидне сповільнення позитивної динаміки показників прозорості. Найкращими стали офіційні веб-сайти Запорізької та Сумської обласних державних адміністрацій. Зростаючу динаміку інформаційної наповненості можна відзначити Івано-Франківську ОДА. Але водночас, є і деякі зауваження до веб-сайтів органів виконавчої влади, а саме:

- відсутність або існування не в повному обсязі інформації, яка є обов'язковою та фіксується нормативно-правовими актами;

- невідповідне розміщення інформації або оприлюднення без вказування дати, що не дає можливості з'ясувати рівень їх актуальності;

- розміщення матеріалів нелогічно, через що нівелюється поняття доступності та простоти інформації;

- недосконалість або неадекватність роботи пошукової системи.

Системи обліку публічної інформації, які мали бути створені на виконання Указу Президента від 5 травня 2011 р. №574 “Питання забезпечення органами виконавчої влади доступу до публічної інформації" [4] та постановою Кабінету Міністрів України від 21 листопада 2011 р. №1277 “Питання системи обліку публічної інформації" [5] перебувають на початковому рівні, існують не на всіх веб-сайтах, деякі оприлюднені системи обліку оновлюються нерегулярно або містять інформацію тільки про частину документів. В деякій мірі це зумовлено браком належного фінансування органів влади. Тим часом, нівелювання норми щодо створення та оприлюднення системи обліку публічної інформації докорінно послаблює право громадян на отримання офіційної інформації та перешкоджає становленню практики підзвітності органів влади перед громадськістю. Один із провідних вітчизняних експертів у галузі інформаційної політики Олександр Винников [9] рекомендує створити централізовану електронну систему обліку публічної інформації, яка разом з уже функціонуючим Єдиним державним реєстром нормативно-правових актів сформує єдину, уніфіковану та автоматизовану систему інформаційно-довідникового забезпечення доступу спільноти до офіційної інформації. Варто додати, що необхідно також здійснювати регулярний випуск довідників та бюлетенів публічної інформації, як це здійснюється у Канаді, де щорічно розсилається по громадських бібліотеках та поштових відділеннях Довідник доступу до публічної інформації та документів державних органів.

На окремих веб-сайтах немає адреси електронної пошти керівників органів та їх заступників, не оприлюднені базові функції структурних підрозділів, правила внутрішнього трудового розпорядку, порядок та умови проходження конкурсу на заміщення вакантних посад тощо.

Активний вид доступу до публічної інформації полягає в обов'язку органу влади надавати відповідь на запит від особи або групи осіб. Згідно ст.19 Закону України, запит на інформацію - це прохання особи до розпорядника інформації надати публічну інформацію, що знаходиться у його володінні. Варто зауважити, що це не стосується інформації, яка ще є створена і може бути отримана шляхом узагальнення, аналітичної обробки даних. Постановою Уряду [6] затверджено форми та порядок , яким змодельовано якнайбільш спрощену процедуру подання запиту поштою, електронною поштою (нова форма подання), телефоном або факсом. Термін надання відповіді не пізніше п'яти днів. А також розпорядник інформації має можливість використати процедуру продовження строку розгляду запиту на інформацію до 20 робочих днів з повідомленням та обґрунтуванням такої процедури запитувача письмово, але не пізніше п'яти робочих днів з моменту надходження запиту.

Центром Політичних студій та Аналітики було здійснено Моніторинг відкритості органів місцевої влади в частині надання публічної інформації на запити (відповідно до вимог Закону України “Про доступ до публічної інформації") [8]. Критеріями оцінки якості надання інформації у відповідь були повнота відповіді на запит, вчасність її надання, доступність (лаконічність) та зручність, тобто присутність необхідної інформації для надсилання запитів на офіційному сайті органу влади. Моніторинг здійснювався протягом вересня 2012 - серпня 2014 років, дає змогу порівняти дані двох років. За результатами моніторингу можна констатувати, що рівень відкритості знизився у порівняні з подібним періодом 2012-2013 років. Середній рівень відкритості місцевих органів виконавчої влади впав на 2%, тобто в частині надання публічної інформації на запит був вищий протягом 2012-2013 рр., ніж в аналогічний період часу 2013-2014 рр.

Найвідкритішими обласними державними адміністраціями є Тернопільська (I), Одеська (II), Хмельницька (III). Порівнюючи результати попереднього року, всі вони підвищили свій результат та подолали бар'єр “цілком відкриті". Та на жаль, лідер минулого року, Сумська ОДА, яка мала дуже високий рівень відкритості 99,6%, протягом минулих 12 місяців перестала бути лідером, але опинилась на рівні “недостатньо відкриті".

Отже, з якими проблемами стикаються місцеві органи виконавчої влади.

1. Надання відповідей на запит на інформацію. Головною проблемою при наданні відповідей на запит на інформацію є те, що як такі не надаються. Тобто, розпорядники ігнорують частину інформаційних запитів, які до них надходять. Тому необхідно уважно слідкувати за каналами надходження, перевіряти чи достовірні контакти надсилання, які вказані. Положення частини другої ст.6 Закону України “Про доступ до публічної інформації" щодо вимог до обмеження доступ, а саме принцип “трискладового тесту" надзвичайно мало використовується на практиці, що викликає до необгрунтованих відмов у наданні інформації запитувачам.

2. Повнота надання відповідей на запит. Серед найпоширеніших порушень розпорядниками є надання відповідей на інформаційний запит не в повному обсязі. Вирішальним є те, що дуже рідко трапляються випадки, коли у відповіді на запит зустрічається вмотивоване пояснення відмови у наданні тієї чи іншої інформації. Найчастіше у відповіді надається інформація на частину питань, а про ті проблеми, які залишилися без задоволення, навіть не згадується. Неправомірні відмови у наданні можна пояснити тим, що державні службовці не знають, що публічна інформація належить до службової, або ж має статус конфіденційної або таємної. Існує також вільне тлумачення норм при формуванні службової інформації, зокрема в частині складання переліків службової інформації, які зазвичай не відповідають Закону і включають категорії відомостей, що не можуть бути зарахованими до службової інформації. Відповідно до Закону України “Про доступ до публічної інформації” за режимом доступу інформація поділяється на відкриту та інформацію з обмеженим доступом. Законом є чітко сформульовано, що до інформації з обмеженим доступом не належать відомості, які подаються у декларації про майно, доходи, витрати і зобов'язання фінансового характеру.

Якщо в запиті вимагається інформація, яка знаходиться в іншого розпорядника, або взагалі не належить до публічної, а по факту є зверненням, то про це необхідно повідомити запитувача, вказавши причини ненадання запитуваної ним інформації.

3. Строки надання відповідей на запит. Не всі місцеві органи виконавчої влади надають відповіді у відведений п'ятиденний термін з урахуванням способу її отримання (поштою чи e-mail). Якщо відтермінування у наданні відповіді відбувається, то переважно надходить на шостий день, набагато рідше на сьомий. Якщо відповідь на запит надсилається звичайною поштою, тоді вчасність визначається по вихідній даті, вказаній на офіційному бланку листа; коли відповідь на запит надсилається електронною поштою - за датою надходження її на електронну скриньку, оскільки надходить миттєво. Тому затримка у відправленні вже готової вчасно відповіді є необгрунтованою.

Визнання та встановлення гарантій права на інформацію в місцевих органах виконавчої влади у державі відображають рівень дотримання нею вимог міжнародних принципів та стандартів прав людини, розвитку й утвердження демократичних і правових цінностей.

Без належного забезпечення інформаційних свобод людини й громадянина участь України у глобальному інформаційному суспільстві як важливій передумові соціального та індивідуального розвитку неможлива.

Доведено, що у цьому контексті важливе не лише прогресивне інформаційне законодавство як таке, але й спроможність держави забезпечити його реалізацію й, зокрема, - поширення електронної інформації із доступом до неї мас населення за допомогою інформаційних та інформаційно-комунікаційних технологій (особливо Інтернет-технологій), покликаних задовольняти зростаючі інформаційні потреби суспільства та окремих його груп і верств.

Подальші наукові розвідки будуть спрямовані на розробку рекомендацій чергової імплементації механізмів забезпечення інформаційної відкритості та прозорості місцевих органів виконавчої влади, а також посилення їх виконання у місцевих органах виконавчої влади.

публічний інформація сайт влада

Список використаних джерел

1. Конституція України від 28.06.1996 р. №254к/96-ВР // Законодавство України

2. Закон України “Про інформацію” від 02.10.1992 р. №2657- XII // Законодавство України

3. Закон України “Про доступ до публічної інформації” від 13.01.2011 р. №2939-VI // Законодавство України

4. Питання забезпечення органами виконавчої влади доступу до публічної інформації: Указ Президента України від 5 травня 2011 р. №547

5. Питання системи обліку публічної інформації: Постанова Кабінету Міністрів України від 21 листоп. 2011 р. №1277

6. Питання виконання Закону України “Про доступ до публічної інформації” в Секретаріаті Кабінету Міністрів України, центральних та місцевих органах виконавчої влади: Постанова Кабінету Міністрів України від 25 травня 2011 р. №583

7. Аналітична довідка за результатами проведеного моніторингу інформаційного наповнення офіційних веб-сайтів органів виконавчої влади у другому півріччі 2014 року / Державний комітет телебачення та радіомовлення

8. Моніторинг відкритості органів місцевої влади в частині надання публічної інформації на запити (відповідно до вимог Закону України “Про доступ до публічної інформації”) / Центр політичних студій та аналітики.

9. Винников О.Ю. Законодавчі стандарти інформаційної відкритості державних органів в Україні

10. Сердюк В. Еволюція функцій держави в процесі розвитку суспільства / В. Сердюк // Юрид. Україна. - №12. - С. 21-27.

Размещено на Allbest.ru