11

Размещено на http://www.allbest.ru/

Политико-правовое регулирование информационной политики: зарубежный опыт для Казахстана

Б.О. Исабаев

Для современного Казахстана весьма важным является всестороннее изучение зарубежного опыта в области политико-правового регулирования информационной политики, соблюдения баланса между свободой СМИ и их правовым ограничением.

Информационная политика - это особая сфера жизнедеятельности людей, связанная с воспроизводством, распространением и потреблением информации, отвечающая интересам государства и гражданского общества и направленная на обеспечение творческого, конструктивного диалога между ними. Информационная политика является одним из важнейших факторов реализации государственной политики, социального управления, обеспечения диалога власти и народа.

Для обеспечения эффективности информационной политики в развитых демократических государствах используются законодательно утвержденные экономические методы регулирования, направленные на создание благоприятных условий для выполнения СМИ своей общественно полезной миссии, обеспечения свободы слова и массовой информации.

Появлению права на информацию в международном праве предшествовало возникновение и развитие идеи этого права в национальных правовых системах различных европейских государств. Например, в Швеции в 1766 году был принят Закон о свободе слова и печати, который содержал как нормы, гарантировавшие свободу слова и печати, так и нормы, закреплявшие право граждан на доступ к информации, находящейся у государственных органов. Эти нормы были довольно прогрессивны для своего времени/1/.

Несмотря на это, право на информацию долгое время не было выделено в самостоятельный институт ни в одной европейской стране, и даже сам термин "информация" редко использовался. Изменения произошли только после принятия "Всеобщей Декларации прав человека" в 1948 году (далее - Декларация) и "Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод" в 1950 году (далее - Конвенция), когда внесение норм, закрепляющих право на информацию в национальные законодательства, стало необходимым для их соответствия европейским стандартам.

Однако в вышеуказанных международных документах право на информацию еще не считалось самостоятельным аспектом. Предполагалось, что оно является элементом свободы выражения мнения.

Кроме того, в Декларации и Конвенции ничего не говорилось и о видах информации, поиск, получение и распространение которой регулируют их нормы. Указание в ст.10 Конвенции о праве государства контролировать распространение информации дает основание предполагать, что речь идет не только о культурно-научной информации или сведениях, составляющих личную или семейную тайну, но и об официальной информации, то есть сведениях о работе государственных органов и местного самоуправления, а также о деятельности их должностных лиц/2/.

Первой страной, в законодательстве которой четко указывалось слово "информация", а также право на ее получение была бывшая Социалистическая Федеративная Республика Югославия (СФРЮ). Именно Конституция СФРЮ (1963г.) закрепляла само понятие "информация" и право на ее получение (ч.5 ст.40). Кроме того, предусматривалось также создание благоприятных условий для повышения качества информирования населения, в целях активного развития соответствующих областей деятельности (ч.7 ст.40).

Позже эти положения были развиты в новой Конституции СФРЮ (1974г.), которой предусматривались: - гласность работы государственных органов (ст.97); - и создание "общей системы информации" для обеспечения согласованного учета, сбора, обработки и опубликования сведений и фактов, имеющих значение для наблюдения за общественным развитием, а также доступности информации об этих сведениях и фактах (ст.75) /3/.

Международные правовые акты, касающиеся прав человека на информацию и конкретно СМИ (Международный пакт о гражданских и политических правах - 1966, документы Совета Европы, в частности Декларация о средствах массовой информации и правах человека - 1970, Резолюция "Будущее общественного телерадиовещания" - 1994 и др.), провозглашают в качестве одного из основных принципов функционирования СМИ их независимость от государственного контроля, от различного рода монополий, а также подчеркивают особую роль финансовых механизмов в обеспечении этой независимости

В 70-80-е годы XX века свобода выражения мнения в том виде, в котором она была представлена в Конвенции, была закреплена в Конституциях 124 стран мира/4/. В некоторых странах право на информацию было закреплено как самостоятельный институт. В частности, в Конституции Испании (1978г.), в Законе Франции "О доступе к отчетам исполнительной власти" (1978г.) и Законе Великобритании "О доступе к информации" (1985г.). В приведенном контексте нужно отметить, что в Республике Казахстан право на информацию было закреплено в первые же годы государственной независимости в Конституции PK (1993г.).

Отношения власти и СМИ в государствах ОБСЕ регулируются исключительно законодательством, которое, с одной стороны, гарантирует свободу СМИ, а с другой - право человека на получение информации, свободу высказывания, плюрализм мнений в обществе, подконтрольность СМИ обществу, их ответственность.

При этом в некоторых странах на правительства возложена обязанность поддерживать свободу СМИ и плюрализм мнений, в соответствии с положениями конституции (Нидерланды, Швеция) или с судебным толкованием (Франция, Германия). Наибольшие меры защиты свободы СМИ предусматривает законодательство Швеции/5/.

Кроме того, в конституциях Нидерландов, Испании и Швеции четко прописаны права граждан на получение необходимой информации, а суды Франции, Германии и США обращаются к положениям конституции для обеспечения гарантии таких прав. В Нидерландах правительственные органы должны соблюдать право общественности на доступ к информации. Конституция Швеции гарантирует всем гражданам "в их отношениях с государственной службой. свободное получение любой информации или возможность ознакомиться с другими мнениями" /6/.

В федеративных государствах, таких как Канада и США, основные законы, определяющие деятельность СМИ, включая законы о клевете и вмешательстве в частную жизнь, принимаются на уровне субъектов федерации. В Австрии федеральное правительство имеет все полномочия по решению вопросов, связанных со СМИ. В Германии вопросы, связанные с клеветой и вмешательством в частную жизнь, регулирует федеральный закон, в то время как другие вопросы, связанные с массовой информацией, решаются на уровне законодательства земель.

В развитых демократических странах достаточно широко практикуется предоставление налоговых, таможенных и иных льгот для организаций СМИ с целью создания благоприятных условий для распространения ими общественно значимой информации.

Так, французское законодательство предусматривает предоставление целого ряда налоговых и таможенных льгот периодическим изданиям в тех случаях, если они отвечают следующим требованиям: эти издания должны выходить с определенной периодичностью; они должны быть признаны "общественно полезными", т, е. способствующими образованию, воспитанию, информированию и культурному досугу населения; они должны выделять для текстов и иллюстраций рекламного характера не более 2/3 своей площади; они не должны распространять бесплатно.

Основные виды льгот:

· освобождение от уплаты налога на прибыль, направленную на развитие материальной базы (сейчас размер отчислений, не облагаемых налогом на прибыль, ограничен 80% прибыли для ежедневных газет и 60% - для еженедельников);

· освобождение от уплаты налога на прибыль, направляемую в фонды, предназначенные для выплаты выходного пособия в случае увольнения сотрудников периодических изданий;

· снижение НДС (для ежедневных газет, региональных общеполитических еженедельников и для национальных политических еженедельников он равен 2%; другие периодические издания платят НДС в размере 4%);

· освобождение от уплаты таможенных пошлин. Кроме того, предусмотрены скидки и льготные тарифы.

· скидки (устанавливается определенный процент скидок) на расходы, связанные с профессиональной деятельностью журналистов;

· пониженные почтовые тарифы на распространение периодических печатных изданий;

· скидки за услуги телеграфной и телефонной связи.

Следует отметить, что и в Казахстане 3 мая 2001 года Президент PK подписал Указ, благодаря которому с июля 2001 года в налоговое законодательство была введена норма, предусматривающая льготы для средств массовой информации.

Законодательство зарубежных стран предусматривает выделение субсидий, т.е. предоставление средств из государственного бюджета для финансирования целевых расходов. Например, в России предусмотрены льготы на бумагу. Практикуется предоставление субсидий издательствам, которые распространяют свою продукцию за границей и рассматриваются в связи с этим как представители национальной культуры за рубежом.

Во Франции предоставляются субсидии (как правило, годовые) некоторым ежедневным общеполитическим газетам в том случае, если они: "не имеют достаточных доходов от рекламы" (т.е. их доходы от рекламы не превышают установленной нормы); не имеют долгов по платежам в бюджет и в фонды социального страхования и т.д.

Чтобы предотвратить возможные спекуляции печатной бумагой, государство осуществляет мониторинг за производством и потреблением бумаги, разрабатывает меры в период возникновения дефицита бумаги. В определенных ситуациях государство выделяет субсидии компаниям, занятым производством бумаги. Практикуется также предоставление субсидий издательствам, распространяющим свою продукцию за границей. В этом случае издательства рассматриваются как представители национальной культуры за рубежом и потому пользуются поддержкой со стороны властей.

В Великобритании государство предоставляет целевые субсидии целому ряду телевизионных компаний. Такие субсидии предоставляются, например, для осуществления телевизионного вещания в Уэльсе. Цель такой политики состоит в поддержке программ на языке уэльского меньшинства, а также программ на кельтском языке Ирландии.

В целом ряде стран (Норвегия, Швеция, Финляндия, Дания) существуют государственные телерадиокомпании, а в большинстве развитых демократических стран - общественные (публичные) телерадиокомпании (США, ФРГ, Австрия, Франция и др.), которые получают финансовую поддержку от государства. Систему государственного телерадиовещания всегда критикуют за наличие возможности ограничить поступление информации из альтернативных источников. В то же время эта система (вместе с общественным телерадиовещанием) ' имеет определенные преимущества: она обслуживает все слои населения; дает возможность каждому жителю страны получать какую-то минимальную информацию, необходимую для участия в общественной жизни, а наличие поступлений от рекламы и абонентной платы позволяет уменьшить зависимость этих компаний от государства.

Основу финансирования частных телерадиокомпаний составляют доходы от рекламы, что делает их прибыльными и независимыми в финансовом отношении. Содержание информационных и развлекательных программ таких компаний свободно от государственного вмешательства. Однако частные компании подвержены влиянию иного рода и, в частности, необходимости привлекать достаточное количество рекламы со всеми вытекающими отсюда последствиями.

В целом в мировом вещании прослеживается тенденция к сокращению доли государственного вещания (до 4-5% в объемах телепросмотра) и увеличению доли коммерческого вещания, а также трансформации государственного в общественное вещание, менее зависимое от институтов власти. В финансовом плане общественное вещание ' отличается тем, что оно использует разные источники финансирования, но, как правило, среди них преобладает абонентная плата.

Финансирование за счет абонентной платы (или "за счет общества") в противоположность финансированию за счет государственного бюджета или за счет рекламы обладает целым рядом преимуществ, имеющих решающее значение.

Во-первых, такие телекомпании независимы от политической воли тех, кто принимает решение о выделении ассигнований из государственного бюджета.

Во-вторых, над такими компаниями не довлеют коммерческие интересы, и они могут выпускать разнообразные качественные программы, к тому же отвечающие высоким этическим нормам.

В-третьих, важным преимуществом финансирования за счет абонентной платы являются наличие психологической связи между гражданами, осуществляющими такую плату, и компаниями, а также объективная возможность установления контроля со стороны общества за общественным телерадиовещанием (участие представителей общественности в управлении).

В развитых демократических странах большое внимание уделяется контролю за тем, чтобы экономические методы регулирования не использовались в качестве орудия давления на СМИ. Так, в США попытки властей увеличить доходы за счет налогообложения СМИ связаны с вопросами, подпадающими под действие Первой поправки к Конституции, и суды США очень тщательно анализируют такие попытки. Одним из самых серьезных выводов, вытекающих из Первой поправки, является то, что такое налогообложение СМИ можно считать неконституционным предварительным ограничением печати. Суды исходят из того, что под угрозой обременяющих налогов СМИ могут "смирять" свое желание критически анализировать политику правительства, а это может привести к ограничению контроля за действиями властей.

Серьезные меры экономического протекционизма предусмотрены и нормами международного права. Прежде всего, имеются в виду международное Соглашение о ввозе материалов образовательного, научного и культурного характера (1950) и Протоколы к нему (1976). В названном Соглашении участвуют примерно 90 стран мира. Государства - участники Соглашения признают, что свободный обмен идеями и знаниями является непременным условием для интеллектуального прогресса, международного взаимопонимания и способствует, таким образом, сохранению мира во всем мире.

Для содействия свободному обмену материалами образовательного, научного и культурного характера участники соглашения обязуются:

· не взимать таможенных пошлин или других сборов при ввозе или в связи с ввозом:

· следить за тем, чтобы внутренние сборы, налагаемые на ввозимые материалы, не превышали сборы, применяемые к аналогичным отечественным материалам;

· предоставлять необходимые лицензии и (или) иностранную валюту для ввоза определенных материалов {материалы по линии ООН, материалы для слепых и т.п.);

· предоставлять все возможные льготы для ввоза материалов с исключительной целью показа на публичных выставках.

Перечисленные протекционистские меры распространяются на оговоренные в Соглашении материалы образовательного, научного и культурного характера, к которым, в частности, относятся:

· периодические печатные издания, книги;

· официальные правительственные и парламентские документы;

· аудиовизуальные материалы;

· произведения искусства.

В последние годы во многих странах ОБСЕ реформаторы призывают к кодификации и усовершенствованию законов о СМИ. Так, во Франции этот процесс уже начался, а в Германии, США и Швеции в этом направлении предлагаются меры конституционной защиты чести и достоинства.

Учитывая важность, придаваемую в этих странах праву прессы распространять, а общественности - получать информацию и знакомиться с различными мнениями, конституционное право на защиту репутации не дает преимуществ истцам в делах о клевете/7/.

В настоящее время в большинстве стран ОБСЕ, где раньше уголовные дела по таким вопросам были обычными, наметилась устойчивая тенденция к преимущественному использованию гражданского законодательства.

Что касается законодательного обеспечения доступа к правительственной информации, то в США федеральный закон о свободе информации предусматривает, что власти обязаны по запросу СМИ предоставлять им любую необходимую информацию. Ограничения налагаются лишь на секретную информацию, сведения о гражданах, носящие частный характер, а также на правоохранительную информацию. Во Франции закон предоставляет право каждому иметь доступ к государственным документам. Этот же закон определяет ряд условий, запрещающих доступ к подобной информации. Решение государственного органа об отказе предоставить информацию может быть оспорено в суде.

По данному вопросу среди развитых стран ОБСЕ исключение составляет Великобритания. В этой стране не существует закона о свободе информации, поэтому принятие решений правительством, как правило, осуществляется в режиме секретности.

Что касается деятельности теле - и радиовещания в ведущих государствах ОБСЕ, то она осуществляется через коммерческих и публично-правовых вещателей, численное соотношение которых примерно равно. В США в этой сфере превалирует коммерческое направление. Взаимоотношения вещателей с государством строятся на разрешительной основе, т.е. их деятельность может осуществляться только по специальной лицензии. В свою очередь, лицензия предоставляется на определенных условиях, выполнение которых строго контролируется властями. Вместе с лицензией фиксируется и перечень частот и каналов, которые закрепляются за конкретным вещателем. Те или иные ограничения на распространение информации устанавливаются непосредственно в законах и конкретизируются в лицензионных условиях. Особенности и порядок деятельности вещателей устанавливаются в лицензионных условиях.

В целом, система взаимодействия власти и СМИ в развитых странах запада построена на следующих основных принципах:

· максимальное невмешательство государства в деятельность масс-медиа (практически все вопросы в этой области регулируются специальными органами, напрямую неподконтрольными власти);

· коллегиальность указанных спецорганов.

Эти принципы объединены в идеологию, по которой СМИ являются институтом социума, а не власти. Эту позицию разделяет и власть, осознавая необходимость независимой оценки ее деятельности со стороны граждан, что существенно повышается эффективность ее управления обществом/7/.

Изучение опыта политико-правового регулирования информационной политики и специфики взаимодействия власти и СМИ в зарубежных странах весьма важно для понимания и прогнозирования путей развития информационного пространства в современном Казахстане.

информационная политика международное право

Литература

1. Beers Т.I. Public Access to Government Information // Information Law towards 21st century. - Boston, 1992; Европейская конвенция о - защите прав человека и основных свобод. Право Совета Европы и Россия. - Краснодар, 1996.

2. Конституции буржуазных стран Европы. - M.,

3. Конституции зарубежных социалистических государств. - M.,

4. Дженис M., Кей Р., Брэдли Э. Европейское право в области прав человека: практика и комментарии. - M.,

5. Средства массовой информации и демократия в современном мире. M., 2002; Власть и СМИ: Обзор правовых норм зарубежных стран. duma.gov. ги

6. Швеция: Конституция и законодательные акты. - M.,

7. Средства массовой информации и демократия в современном мире. M. 2002; Власть и СМИ: Обзор правовых норм зарубежных стран. hltp: // duma.gov, ru

Размещено на Allbest.ru