Громадський контроль за діяльністю Національної гвардії України: стан і перспективи правового регулювання

Размещено на http://www.allbest.ru/

УДК 3n.mM2.537

ГРОМАДСЬКИЙ КОНТРОЛЬ ЗА ДІЯЛЬНІСТЮ НАЦІОНАЛЬНОЇ ГВАРДІЇ УКРАЇНИ: СТАН І ПЕРСПЕКТИВИ ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ

Байрачна Т.О.

Анотація

Розглянуто особливості та форми здійснення громадського контролю за діяльністю Національної гвардії України. З'ясовано сфери відносин, що підлягають перевірці та оцінці з боку відповідних суб'єктів, які здійснюють громадський контроль за діяльністю Національної гвардії України. На підставі аналізу законодавства та наукової думки обгрунтовано доцільність збільшення форм здійснення цього виду контролю за діяльністю військових формувань з правоохоронними функціями. Сформульовано пропозиції щодо вдосконалення чинного законодавства.

Ключові слова: військове формування, громадський контроль, громадські організації, засоби масової інформації, Національна гвардія України, форми громадського контролю.

Рассмотрены особенности и формы осуществления общественного контроля за деятельностью Национальной гвардии Украины. Установлены сферы отношений, подлежащих проверке и оценке со стороны соответствующих субъектов, осуществляющих общественный контроль деятельности Национальной гвардии Украины. На основании анализа законодательства и научной мысли обоснована целесообразность расширения форм осуществления этого вида контроля за деятельностью военных формирований с правоохранительными функциями. Сформулированы предложения по усовершенствованию действующего законодательства.

Ключевые слова: военное формирование, общественный контроль, общественные организации, средства массовой информации, Национальная гвардия Украины, формы общественного контроля.

On the basis of the analysis of the content of the forms of public control over the activities of the National Guard of Ukraine the author has established that the mechanism of such a control is not ideal. The author has grounded the implementation of new forms of control and offered the author's version of the new legal norms of the Law of Ukraine "On the National Guard of Ukraine" concerning the aspect of reporting by the command on the activities of the departments and public involvement to handle complaints for the actions or omission of the personnel of the National Guard.

Key words: military formations, public control, public organizations, mass media, the National Guard of Ukraine, forms of public control.

Вступ

Постановка проблеми. Механізм реалізації державного контролю за функціонуванням військових формувань і правоохоронних органів в Україні в багатьох випадках полягає в примусовому виконанні прийнятих у результаті контрольно-наглядової діяльності рішень з накладенням юридичних санкцій. Утім це не є негативним чинником. Такий характер державного контролю забезпечує його дієвість. Негативним же фактором може стати тотальна монополізація контрольних повноважень лише в межах публічної влади без залучення до цієї діяльності громадськості.

Державі нерідко властиві зловживання владними повноваженнями та реалізація своїх інтересів на шкоду суспільним, що підтверджує її неготовність ділитися владою. Така негативна тенденція може призвести до зміни сутності й соціального призначення держави, тому для її подолання потрібно обмеження влади, тобто контроль [1, с. 3-4]. Мається на увазі недержавний, тобто громадський (зараз серед науковців набуває поширення термін «публічний») контроль. Особливої уваги потребує з'ясування особливостей здійснення громадського контролю за функціонуванням силових структур у державі. З одного боку, вони забезпечують зовнішню та внутрішню безпеку держави (від іноземної агресії, терористичної загрози, порушень правопорядку, злочинності тощо), з іншого - можуть стати знаряддям придушення демократичних процесів та узурпації влади. Слід зазначити, що Національна гвардія України (далі - НГУ) у цьому сенсі є універсальним утворенням: одночасно це військове формування та правоохоронний орган, який може оперативно діяти за умови мирного часу, надзвичайного чи воєнного стану. Тому питання громадського контролю за діяльністю НГУ викликають багато цікавих наукових дискусій.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. У теорії державного управління та адміністративного права громадський контроль став предметом наукового пошуку багатьох учених, зокрема: Ю. П. Битяка, М. П. Бублія, А. І. Буханевича, С. Ф. Денисюка, К. А. Добровіцької, Є. Ю. Захарова, М. М. Іжи, В. К. Колпакова, О. І. Косілової, А. С. Крупни, О.В. Кузьменко, О. О. Маштакова, Т. В. Налівайка, О. Ю. Полторакова, О.В. Радченка, І. О. Сквірського, С. Г. Стеценка, Ю. О. Тихомирова.

Проте в працях вказаних науковців недостатню увагу приділено розкриттю особливостей здійснення контролю з боку громади за діяльністю НГУ, визначенню стану врегульованості цього питання у вітчизняному законодавстві для виявлення прогалин у правовому регулюванні та формулюванні пропозицій щодо їх усунення.

Формування цілей. Метою статті є узагальнення і критичний аналіз наявних наукових поглядів на громадський контроль за державним управлінням та визначення доцільності запровадження додаткових форм такого контролю за діяльністю НГУ. Крім того, завданням дослідження є формулювання пропозицій до вітчизняного законодавства у вказаній сфері.

громадський контроль національний гвардія

Виклад основного матеріалу

Громадський контроль є важливою формою реалізації демократії, оскільки дає можливість населенню брати участь у державному управлінні, вирішенні державних і суспільних справ, активно впливати на діяльність органів державної влади та місцевого самоврядування [2, с. 74]. С. Ф. Денисюк наголошує, що громадський контроль сприяє реальній появі тих ознак правової держави, корті припускають рівність особи й державних структур перед законом, відповідальність як особи, так і державних структур за правопорушення [3, с. 102]. У вузькому розумінні під громадським контролем убачають громадську оцінку ступеня виконання органами влади та іншими підконтрольними об'єктами їх соціальних завдань, дотримання певних соціальних норм, коригування виявлених відхилень [1, с. 5; 4, с. 304].

Громадський контроль як соціально-правове явище має низку загальних властивостей, характерних для більшості правовідносин. В. К. Колпаков та О. В. Кузьменко зазначають, що громадський контроль як засіб забезпечення законності діяльності виконавчо-розпорядчих органів істотно відрізняється від усіх інших видів контролю. Ця відмінність полягає насамперед у тому, що громадський контроль не має державно-владного змісту. Тому рішення громадських організацій за результатами перевірок мають зазвичай рекомендаційний характер [5, с. 532].

Центральними елементами інституту громадського контролю є форми та процедури його здійснення, оскільки саме в них знаходить свій вияв увесь його потенціал. Серед форм здійснення громадського контролю спеціалісти називають соціологічні та статистичні дослідження, громадські слухання, громадську експертизу актів органів публічної влади та їх проектів, публікації в пресі, випуски на радіо, телебачення, оприлюднення в мережі Інтернет, участь громадськості в роботі колегіальних органів влади, перевірку діяльності будь-якої організації або відповідальної особи, аналіз звернень громадян, результатів діяльності, масові заходи тощо [6, с. 114; 7, с. 5; 8, с. 225]. Загалом перелік форм громадського контролю та різноманітність їх проявів може бути доволі широкими. І. О. Сквірський виділяє загальні, спеціальні та опосередковані форми громадського контролю. До загальних форм громадського контролю вчений відносить звернення, запити громадян про отримання публічної інформації та масові зібрання. Як спеціальні форми автор виділяє набуття членства в громадській організації або залучення приватної особи до складу громадської ради чи спостережної комісії тощо. Що ж до опосередкованих форм громадського контролю, то такі «включаються» в дію за ініціативою не приватних осіб, а суб'єктів публічного управління (звітування керівників чи уповноважених представників публічної адміністрації про результати роботи, прес- конференції, повідомлення в засобах масової інформації (далі - ЗМІ) тощо). Їх особливість полягає в тому, що хоча вони й слугують реалізації мети та завдань громадського контролю, проте застосовуються на підставі власного рішення суб'єкта публічного управління [8, с. 224-225].

У контексті з'ясування форм і процедур здійснення громадського контролю за діяльністю НГУ науковий та практичний інтерес становить характер відносин, що підлягають контролюванню та межі його здійснення.

С. Ф. Денисюк щодо громадського контролю за діяльністю правоохоронних органів зазначає, що такий контроль охоплює всі без винятку напрями діяльності правоохоронних органів [3, с. 103].

І.О. Сквірський вважає, що на дії (рішення) приватних осіб (під час здійснення ними громадського контролю) суб'єкти публічного управління можуть реагувати лише в межах закріпленої за ними компетенції, яка фактично й обмежує дію принципу «дозволено все, що не заборонено законом» [8, с. 224]. Такий контроль не має втручатися до сфери службової діяльності військових формувань. Отже, певні громадські (політичні) сили, посилаючись на реалізацію права здійснення громадського контролю, не можуть давати оцінку доцільності охорони підрозділами НГУ певних ядерних об'єктів, органів державної влади, дипломатичних представництв, консульських установ іноземних держав чи оголошувати неправомірними заходи особового складу щодо розблокування державних об'єктів (наприклад, доріг державного значення) від учасників мітингу тощо. Опосередковано на це вказують і деякі міркування А. С. Крупника, який наголошує, що в процесі здійснення громадського контролю контролюється виконання саме соціальних завдань, безпосередньо пов'язаних із захистом і реалізацією прав і свобод громадян, задоволенням та узгодженням соціальних потреб та інтересів населення [7, с. 3]. убачається, що цей перелік інтересів громадськості слід доповнити ще й питаннями дотримання законності з боку посадовців та особового складу підрозділів НГУ, виконання ними антикорупційного законодавства тощо.

Проаналізувавши норми п'ятого розділу (статей 18 та 19) Закону України «Про демократичний цивільний контроль над Воєнною організацією і правоохоронними органами держави» можна дійти висновку, що основними суб'єктами здійснення громадського контролю є громадяни, громадські організації, ЗМІ. У ст. 18 вказаного Закону зазначено, що громадяни України беруть участь у здійсненні цивільного контролю над Воєнною організацією держави та правоохоронними органами як через громадські організації, членами яких вони є, через депутатів представницьких органів влади, так і особисто шляхом звернення до Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини та його представника в справах захисту прав військовослужбовців або до іншого державного органу в порядку, визначеному Конституцією України та Законом України «Про звернення громадян». ЗМІ, висвітлюючи проблеми у сфері національної безпеки і оборони, боротьби із злочинністю, на основі об'єктивної інформації про службу, життя і побут військовослужбовців, процеси, що відбуваються в армійському середовищі, формують громадську думку (ст. 19 Закону).

Громадським організаціям, зареєстрованим у встановленому порядку, гарантується відповідно до законодавства та їх статутних положень можливість запитувати й отримувати в установленому порядку від органів державної влади, що належать до Воєнної організації держави, правоохоронних та інших органів інформацію, яка не містить державної таємниці, з питань діяльності військових формувань, правоохоронної діяльності; проводити громадську експертизу проектів законів, рішень, програм, представляти свої висновки й надавати пропозиції відповідним державним органам для врахування під час реформування складових частин Воєнної організації та правоохоронних органів держави; брати участь у громадських дискусіях з питань реформування й діяльності Воєнної організації та правоохоронних органів держави, проблем правового і соціального захисту військовослужбовців, членів їхніх сімей; знайомитися з умовами служби, життя і побуту військовослужбовців тощо.

Іншим активним учасником утілення громадського контролю за діяльністю НГУ слід назвати ЗМІ (мас-медіа). Правові засади діяльності журналістів визначені Конституцією України, іншими законами України. Що ж стосується діяльності НГУ, то форми здійснення такого контролю з боку ЗМІ окреслює ст. 20 Закону України «Про демократичний цивільний контроль...», яка надає можливість: запитувати та безоплатно отримувати від органів, які належать до Воєнної організації держави, правоохоронних органів відкриту інформацію, документи і матеріали з питань, віднесених до їхньої компетенції; поширювати отриману інформацію через пресу, радіо, телебачення, засоби глобальної інформаційної мережі Інтернет та в інший спосіб, дотримуючись вимог законодавства щодо збереження державної таємниці тощо.

На сьогодні Україна потребує кардинальних змін у багатьох сферах і участь громадськості в управлінні (у передбачених законами межах) НГУ не виняток.

Є. Ю. Захаров зауважує, що українці свій вплив на владу оцінюють більше ніж критично. Це, на його думку, свідчить про вкрай низьку ефективність наявних форм і засобів громадського контролю [9]. Утім, як вважає М. С. Ковтун, громадський контроль є технологією, яка вигідна як владі, так і громадянському суспільству, оскільки вона сприяє підвищенню ефективності діяльності органів виконавчої влади [10, с. 114]. О. О. Маштакова слушно зазначає, що завдання громадського контролю як форми впливу неурядових організацій на рішення органів державної влади в країнах з демократичним режимом не може обмежуватися тільки оцінкою діяльності останньої. Тому завдання громадського контролю полягає не лише в тому, щоб не допустити дій контрольованих суб'єктів за межами законності й правопорядку, але й попередити можливі відхилення від намічених цілей, а також інтересів суспільства, а у разі появи цих відхилень усунути їх негативні наслідки [11, с. 29].

Беручи до уваги наведені позиції науковців, вважаємо, що передбачений зараз у законах механізм громадського контролю за діяльністю НГУ було б доцільно доповнити такими формами, як звітування командуванням про діяльність їх підрозділів та залучення громадськості до розгляду скарг на дії чи бездіяльність особового складу НГУ. Такі форми є в діяльності Національної поліції України. Ст. 20 Закону України «Про демократичний цивільний контроль...» містить норму: «З метою систематичного інформування громадськості про діяльність Воєнної організації держави і правоохоронних органів, наявні проблеми в цій сфері та їх вирішення відповідні органи державної влади та військового управління періодично, за заздалегідь оприлюдненим розкладом, проводять прес-конференції, вміщують на веб-сторінках Інтернету і оновлюють відповідні матеріали. З цією ж метою періодично - раз на рік - видається «Біла книга» про діяльність Збройних сил України». Уважаємо, що наведена норма Закону є недосконалою.

Для забезпечення дієвості цього інституту громадського контролю слід доповнити Закон України «Про Національну гвардію України» (до Розділу VII «Фінансове та матеріально-технічне забезпечення, контроль за діяльністю Національної гвардії України») новою статтею 25 такого змісту:

«Стаття 25. Звіт про поліцейську діяльність

1. З метою інформування громадськості про діяльність Національної гвардії України начальник головного органу військового управління Національної гвардії України раз на рік готує та опубліковує на офіційному веб-порталі Національної гвардії України звіт про діяльність її підрозділів.

2. Щорічний звіт про діяльність Національної гвардії України повинен містити аналіз ситуації з питань реформування й діяльності підрозділів Національної гвардії у правоохоронній діяльності, проблем правового і соціального захисту військовослужбовців, членів їхніх сімей. Така інформація оприлюднюється за умови, що вона не містить державної таємниці та не належить до службової інформації.

3. Керівники оперативно-територіальних об'єднань, з'єднань, військових частин та інших підрозділів Національної гвардії України зобов'язані регулярно (не менш двох разів на рік) оприлюднювати на офіційних веб-порталах органів, які вони очолюють, статистичні та аналітичні дані про стан дотримання прав і соціальних гарантій громадян, які можуть бути призвані на військову службу, перебувають на військовій службі, звільнені з військової служби та членів їхніх сімей; дотримання в розташованих на території регіону військових частинах, органах і закладах Національної гвардії України земельного, податкового, господарського, трудового, житлового законодавства та законодавства з питань охорони довкілля; кількість скарг поданих на дії чи бездіяльність особового складу Національної гвардії України та кількість дисциплінарних проваджень порушених за цими скаргами».

Крім цього, для посилення правових позицій громадськості (насамперед правозахисних організацій) у забезпеченні інтересів суспільства у випадках ймовірних відхилень від норм законності в діяльності особового складу НГУ, об'єктивного з'ясування причин та обставин, а також усунення їх негативних наслідків варто передбачити в Законі України «Про Національну гвардію України» (Розділ IV «Обов'язки Національної гвардії України, права та відповідальність військовослужбовців Національної гвардії України») положення про залучення громадськості до розгляду скарг на дії чи бездіяльність військовослужбовців НГУ, доповнивши його новою статтею 14-1 такого змісту:

«Стаття 14-1. Залучення громадськості до розгляду скарг на дії чи бездіяльність особового складу Національної гвардії України

1. Контроль за діяльністю Національної гвардії України може здійснюватись у формі залучення представників громадськості до спільного розгляду скарг на дії чи бездіяльність військовослужбовців та до перевірки інформації про належне виконання покладених на них обов'язків відповідно до законів та інших нормативно-правових актів України».

Висновки

Зважаючи на викладене вище, доходимо таких висновків: 1) громадський контроль за діяльністю НГУ здійснюється громадянами, громадськими організаціями, ЗМІ; 2) громадський контроль за діяльністю НГУ не має державно-владного змісту. Рішення громадських організацій, звернення громадян, інформація ЗМІ за результатами цивільного контролю мають рекомендаційний характер або є підставою для проведення відповідної перевірки уповноваженими суб'єктами державної влади; 3) громадський контроль не має втручатися до сфери службово-бойової діяльності НГУ; 4) форми реалізації громадського контролю за діяльністю НГУ умовно можна об'єднати в три групи: загальні, спеціальні та опосередковані. Утім, аналіз їх змісту свідчить, що механізм такого контролю не можна вважати ідеальним, з огляду на що національне законодавство потребує подальшого вдосконалення. Перспективи дослідження особливостей громадського контролю за діяльністю НГУ не можна вважати абсолютно вичерпними. Зокрема, через обмежений обсяг наукової статті до публікації не увійшли обґрунтування потреби внесення доповнень до Закону України «Про демократичний цивільний контроль над Воєнною організацією і правоохоронними органами держави» (а саме: пропозиції викласти абз. 1 ч. 2 ст. 19 цього Закону в такій редакції: «запитувати та отримувати в установленому порядку від органів державної влади, зокрема від органів військового управління, інших організацій, підприємств і установ, що належать до Воєнної організації держави, правоохоронних та інших органів інформацію, яка не містить державної таємниці або не належить до службової інформації з питань діяльності Збройних сил України, інших військових формувань, правоохоронної діяльності»). Таким чином, зазначений аспект проблеми та низка інших питань потребує подальшого наукового дослідження.

Використані джерела

1. Бублій М. П. Особливості здійснення громадського контролю за діяльністю органів державної влади та місцевого самоврядування / М. П. Бублій // Міжнарод. наук. журнал [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.inter-nauka.com/uploads/ public/14637588489931.pdf.

2. Іжа М. Громадський контроль у системі публічного управління як ефективний інструмент експертизи державно-управлінських рішень / Микола Іжа, Олександр Радченко // Публічне управління: теорія та практика. - 2012. - № 4(12). - С. 74-79.

3. Денисюк С. Ф. Організація громадського контролю у сфері забезпечення правоохоронними органами громадського порядку / С. Ф. Денисюк // Форум права. - 2009. - № 2. - С. 102-107 [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http: //www.nbuv.gov.ua /ejournals/FP/2009-2/09dsfogp.pdf.

4. Добровіцька К. Основні поняття та правове регулювання громадського контролю діяльності органів місцевого самоврядування / К. Добровіцька // Ефективність державного управління : збірн. наук. праць. - 2015. - Вип. 43. - С. 303-308.

5. Колпаков В. К. Адміністративне право України : підруч. / В. К. Колпаков, В. Кузьменко. - К. : Юрінком Інтер, 2003. - 544 с.

6. Енциклопедія державного управління : У 8 т. / Нац. акад. держ. упр. при Президентові України ; наук.-ред. колегія : Ю. В. Ковбасюк (голова) та ін. - К. : НАДУ, 2011. - Т. 1 : Теорія державного управління / наук.-ред. колегія : В. М. Князєв (співголова), І. В. Розпутенко (співголова) та ін. - 2011. - 748 с.

7. Крупник А. С. Громадський контроль: сутність та механізми здійснення / А. С. Крупник / / Сайт Стрийської міськради «Новий Стрий» [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://novyi-stryi.at.ua/gromkontrol/KRUPNYK_A_ pro_grom_kontrol.pdf.

8. Сквірський І. О. Громадський контроль у публічному управлінні: теоретико- правові та праксеологічні аспекти : дис... докт. юрид. наук: 12.00.07 / О. Сквірський ; Держ. вищ. навч. заклад «Запорізький нац. ун-т». - З., 2013. - 413 с.

9. Захаров Є. Громадський контроль і права людини / Євген Захаров / / Сайт громадської мережі «Опора»; Львівське представництво [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://opora.lviv.ua/?p=529.

10. Ковтун М. С. Питання громадського контролю за формуванням та реалізацією антимонопольної політики / М. С. Ковтун // Форум права. - 2015. - № 4. - С. 114-118 [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://nbuv.gov.ua/j-p df/FP_index.htm_2015_4_22.pdf.

11. Маштакова Е. А. Теоретико-правовые вопросы государственного контроля в Российской Федерации : дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.01 / Е. А. Маштакова ; Ростовский юрид. ин-т МВД РФ. - Ростов н/Д, 2000. - 205 с.

Размещено на Allbest.ru