Зародження та розвиток інституту консультативних висновків у межах повноважень європейського суду з прав людини

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

УДК 342.71/. 73+342.4 (477)

Зародження та розвиток інституту консультативних висновків у межах повноважень європейського суду з прав людини

Андрій Медвідь *

Анотація

конвенція право захист європейський

Аннотация

В статье исследуется содержание и значение дополнений, вносимых в текст Конвенции о защите прав человека и основных свобод Протоколом № 16. Детально анализируются различия в отношении круга субъектов и предмета консультативных заключений, предоставляемых Европейским судом по правам человека в соответствии со ст. ст. 47-49 Конвенции, и предусмотренных Протоколом № 16.

Annotation

This article examines the content and significance of the additions made to the text of the Convention on the protection of human rights and fundamental freedoms Protocol No. 16. Details we analyzed the differences in relation to the number of subjects and the subject of advisory opinions by the European court of human rights in accordance with article 47 article 49 of the Convention and under Protocol No. 16.

Постановка проблеми. У Римі 4 листопада 1950 року була відкрита для підписання Конвенція про захист прав людини і основоположних свобод [1] (надалі Конвенція), яка набрала чинності 3 вересня 1953 року. Внаслідок цього на міждержавному рівні було закладено сучасну основу європейської системи захисту прав людини. Конвенція гарантувала дотримання нового загальновизнаного каталогу невід'ємних прав людини та основоположних свобод, а також заснувала міжнародний судовий орган - Європейський суд з прав людини (надалі - Європейський суд, або Суд), наділений компетенцією, серед іншого, розглядати міждержавні та індивідуальні заяви про порушення державами зазначених прав та свобод.

Входження нашої держави до цієї системи відбулося внаслідок прийняття Верховною Радою України 17 липня 1997 року Закону України «Про ратифікацію Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року, Першого протоколу та протоколів № 2, 4, 7 та 11 до Конвенції» [2]. Водночас стаття 9 Конституції України [3] наголошує, що Конвенція є частиною національного законодавства України. Тоді, як стаття 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» [4] вказує, що Конвенція та практика Європейського суду з прав людини застосовуються як джерело права вітчизняними судами при розгляді справ. Поряд із цим, протягом останніх років Європейський суд вживає заходів щодо більш тісної взаємодії з вищими судовими органами держав-учасниць Конвенції. Одним із них є конвенційне закріплення права останніх отримувати консультативні висновки Європейського суду у справах, які розглядаються вищими національними судами та трибуналами.

Зважаючи на це, актуальним є дослідження значення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та прецедентної практики Європейського суду з прав людини для національної правової системи загалом, та вітчизняного конституційного права, зокрема.

Аналіз останніх досліджень та публікацій. Зауважимо, що проблематику захисту прав та свобод людини досліджувала значна частина науковців. До прикладу, у спеціальній літературі розгляд вказаного правового інституту, зокрема, у контексті загальних проблем теорії держави і права та конституційного права проводився у працях таких науковців, як: Ю. М. Бисага, В. Н. Денисов, В. І. Євінтов, Т. М. Заворотченко, Н. І. Карпачова, М. І. Козюбра, А. М. Колодій, М. П. Орзіх, В. Ф. Погорілко, Ж. М. Пустовіт, П. М. Рабінович, М. І. Ставнійчук, Ю. М. Тодика, О. Ф. Фрицький, Н. Г Шукліна, І. О. Шумак та інші.

Формулювання цілі статті. Водночас, питання ґенези інституту консультативних висновків у межах повноважень Європейського суду з прав людини залишається недостатньо дослідженим. Тому вивчення зазначеного питання і визначено ціллю даної наукової статті.

Виклад основного матеріалу. Одним із двох на даний час відкритих до підписання додаткових протоколів до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, які ще не набули юридичної сили, є Протокол № 16 [5]. 10 липня 2013 року Комітет міністрів Ради Європи схвалив Протокол № 16 до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, і 2 жовтня 2013 року відкрив його до підписання. Аналізуючи його зміст, зарубіжні фахівці наголошують, що «у той час, як Протокол № 15 офіційно декларує принцип субсидіарності, Протокол № 16 забезпечує реалізацію вказаного принципу на практиці за допомогою конкретного методу судової співпраці» [6, с. 78]. Протокол № 16 складається із преамбули та одинадцяти статей. Відповідно до статті 6 Протоколу, положення його перших п'яти статей визначаються як додаткові статті Конвенції. Своєю чергою, статті протоколу з 6 по 11 включно присвячені врегулюванню порядку підписання, ратифікації та набрання чинності Протоколом № 16.

Так, згідно з його ст. 8, для набуття чинності Протоколом потрібна згода на його обов'язковість лише десяти «Високих Договірних Сторін Конвенції», тому вказаний Протокол класифікують як факультативний. Станом на березень 2017 року Протокол № 16 ратифікували сім держав: Сан Марино, Словенія, Грузія, Албанія, Литва, Фінляндія та Вірменія [7]. Ще дев'ять країн, такі як: Франція, Італія, Голландія, Словаччина, Туреччина, Естонія, Україна, Румунія та Норвегія підписали протокол, але поки-що не ратифікували його [7]. Це дає підстави припускати, що Протокол № 16 може набути чинності уже цього року.

Поряд із цим зауважимо, що загалом вказаний протокол присвячений вирішенню одного питання, і, як його влучно охарактеризував Президент Європейського суду з прав людини Д. Шпільман, - це «Протокол діалогу» [8]. Ним запроваджується «нова консультативна функція Європейського суду з прав людини, спрямована на підтримку зусиль національних судів, шляхом зміни їх статусу від супротивників або «потенційно роздратованих суб'єктів вердиктами про порушення» на партнерів» [6, с. 79]. Отож, преамбула Протоколу № 16 серед іншого, окреслюючи мотиви його розробки, наголошує, що «розширення повноважень Суду з надання консультативних висновків сприятиме подальшому зміцненню взаємодії між Судом та національними органами влади, і тим самим посилюватиме імплементацію Конвенції, відповідно до принципу субсидіарності» [5].

З огляду на це, ст. 1 Протоколу № 16 закріплює надання права вищим судам та трибуналам держав - учасниць Конвенції у межах конкретних справ, які ними розглядаються, звертатися з мотивованими запитами до Європейського суду за консультативними висновками щодо принципів тлумачення або застосування прав і свобод, гарантованих Конвенцією та протоколами до неї. Положення наступних чотирьох статей Протоколу № 16 визначають умови та процедуру реалізації зазначеного права. Зокрема, з-поміж іншого, вони вказують, що рішення про задоволення запиту щодо надання консультативного висновку приймає колегія у складі п'яти членів Великої Палати. При цьому Комісар Ради Європи з прав людини та держава, судові органи якої подали запит, мають право подавати свої письмові зауваження та брати участь у слуханнях справи. Мотивований консультативний висновок Європейського суду з прав людини надається Великою Палатою Суду та скеровується запитуючому суду або трибуналу і державі, до якої відноситься вказаний судовий орган, а також підлягає публікації. Проте, такий висновок не має обов'язкової юридичної сили [5].

Водночас, згідно з положеннями ст. 10 Протоколу № 16, кожна держава - учасниця Конвенції повинна самостійно, шляхом подачі декларації, визначити власні суди чи трибунали, які матимуть право звертатися із запитами до Європейського суду щодо надання консультативних висновків. Більше того, зазначена декларація може бути змінена державою - учасницею Конвенції у будь-який час [5].

Потрібно зауважити, що вперше доцільність запровадження вказаної процедури була висловлена у доповіді «Групи мудреців» (групи авторитетних суддів та науковців, створеної відповідно до «Плану дій», затвердженого 16-17 травня 2005 року у Варшаві, на Третьому саміті глав держав та урядів держав - членів Ради Європи) для Комітету міністрів Ради Європи у листопаді 2006 р. У ній зазначалося, що можливість отримання вищими національними судами, насамперед, конституційними, консультативних висновків Європейського суду щодо тлумачення Конвенції та протоколів до неї не лише покращить діалог Європейського суду з національними судами, але також посилить «конституційну» роль Суду. Крім цього, потреба таких заходів була продиктована загрозою можливих конфліктів щодо тлумачення Конвенції Європейським судом і вищими національними судами, у тому числі і конституційними. І такі конфлікти час від часу виникали, з приводу чого Європейський суд у справі Open Door and Dublin Well Woman v. Ireland (29 жовтня 1992 р.) підкреслив вищу силу конвенційного права над національним конституційним правом. Аналогічним чином Суд неодноразово висловлювався і на адресу верховних судів, що, природно, автоматично підвищувало градус напруги між Страсбургом та державами, чиї вищі суди отримували «незадовільну» оцінку [9].

Аналізована ініціатива «Групи мудреців» згодом знайшла своє відображення у Ізмірській декларації, прийнятій у квітні 2011 р. Зокрема, у пункті «D» затвердженого нею «Подальшого плану» висловлюється пропозиція до Суду та Комітету міністрів «поміркувати над доцільністю запровадження процедури, котра би дозволяла найвищим національним судам робити запит до Суду про його дорадчу думку стосовно інтерпретації та застосування Конвенції, що допоможе з'ясовувати положення Конвенції та практику Суду, відтак забезпечуючи подальший супровід заради допомоги Державам - Сторонам уникати майбутніх порушень» [10]. Своєю чергою, у підпункті 12 (d) Брайтонської декларації 2012 року уже чітко вказується на необхідності розробки тексту необов'язкового протоколу до Конвенції з приводу вказаного питання, із зазначенням того, що отримання рекомендаційних висновків Європейського суду буде здійснюватися у контексті конкретної справи та покращить взаємодію між Судом та органами національної влади [11].

Варто пригадати, що загалом включення до переліку повноважень Європейського суду права надавати консультативні висновки не є абсолютною новелою Протоколу № 16. Хоча таке право Суду не передбачалося Конвенцією у редакції 1950 року [12], проте додатковий Протокол № 2 «про надання Європейському суду з прав людини повноважень робити консультативні висновки» від 6 травня 1963 р. [13] закріпив право Суду «на запит Комітету міністрів Ради Європи робити консультативні висновки з правових питань, які стосуються тлумачення Конвенції і протоколів до неї». При цьому, п. 2 ст. 1 Протоколу № 2 наголошував, що «такі висновки не поширюються на питання, які стосуються змісту та обсягу прав і свобод, визначених у розділі I Конвенції та протоколах до неї, або на будь-яке інше питання, яке Комісія, Суд або Комітет міністрів можуть розглядати внаслідок будь-якого провадження, яке може бути порушене відповідно до Конвенції» [50]. Пункт 2 ст. 3 цього Протоколу вказував, що «консультативні висновки Суду мають бути умотивовані» [13]. Зазначене повноваження Суду майже дослівно знайшло своє закріплення у ст. 1 Протоколу № 11 «який передбачав перебудову контрольного механізму, створеного Конвенцією про захист прав і основних свобод людини» від 11 травня 1994 року [14], положення якого, серед іншого, замінили і Протокол № 2.

Таким чином, відповідно до діючої редакції статей 47-49 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод [1], Європейський суд наділений правом на запит Комітету міністрів Ради Європи надавати вмотивовані консультативні висновки з правових питань, які стосуються тлумачення Конвенції і протоколів до неї, за винятком питань щодо змісту чи обсягу прав і свобод, визначених у розділі I Конвенції та протоколах до неї, та будь-яких інших питань, які Суд або Комітет міністрів можуть розглядати внаслідок провадження, порушеного відповідно до Конвенції. Іншими словами, Європейський суд не надає на запит Комітету міністрів консультативні висновки з питань, які, серед іншого, можуть стати предметом майбутньої заяви, поданої на розгляд Суду

Додатково до вказаних статей Конвенції, процедура надання Європейським судом консультативних висновків на запит Комітету міністрів врегульовується і Главою ІХ «Консультативні висновки» Регламенту Європейського суду з прав людини [15], яка налічує 9 правил. Зокрема, пункти 87 та 88 правила 1 зазначають, що саме Велика Палата Європейського суду розглядає звернення з питань винесення консультативного висновку та приймає або вмотивоване рішення (про відсутність компетенції Суду щодо надання консультативного висновку з даного питання), або консультативний висновок.

Доцільно зазначити, що практика надання Європейським судом з прав людини таких висновків є не дуже поширеною. Так, з моменту набрання юридичної сили Протоколом № 2 у 1970 році Комітет міністрів лише три рази скеровував до Суду запити щодо надання такого висновку. Вперше це відбулося у січні 2002 року, коли Комітет міністрів, посилаючись на Рекомендацію 1519 (2001) Парламентської асамблеї Ради Європи, подав запит до

Європейського суду про надання консультативного висновку з питанням, чи може діяльність Комісії Співдружності Незалежних Держав при застосуванні підп. «Ь» п. 2 ст. 35 Конвенції вважатися «іншою процедурою міжнародного розгляду чи врегулювання» [16]. Розглянувши це звернення, Суд дійшов висновку, що не можна виключати можливості виникнення у майбутньому потреби розгляду даного питання у контексті конкретної справи, поданої на його розгляд, а тому «Суд неправомочний давати відповідь на даний запит про надання консультативного висновку» [16].

Наступний запит Комітету міністрів до Європейського суду про надання консультативного висновку стосувався питання формування державами - учасницями Конвенції складу списків кандидатів для обрання на посаду суддів Європейського суду Він фактично був ініційований ПАРЄ у зв'язку з практикою формування вказаного списку Мальтою. У відповідь на запит Європейський суд надав «Консультативний висновок щодо складу списків кандидатів для обрання на посаду суддів Європейського суду» від 12 лютого 2008 року [17]. У ньому Європейський суд виклав тлумачення положень ст. 21 «Посадові критерії» та ст. 22 «Вибори суддів» Розділу ІІ Конвенції, внаслідок чого було усунено спірні питання щодо гендерних та фахових вимог до складу списків кандидатів для обрання на посаду суддів Європейського суду

Втретє Комітет міністрів подав запит до Європейського суду про надання консультативного висновку у 2009 році. Як і два попередніх, цей запит теж був ініційований Парламентською асамблеєю Ради Європи (Резолюція 1875 (2009) від 23 червня 2009 р.), і також стосувався питання тлумачення ст. 22 Конвенції. Цього разу приводом для розгляду вказаного питання було відкликання Україною (Указом Президента України № 869/2007 від 14 вересня 2007 р. [18]) списку кандидатів для обрання на посаду суддів Європейського суду, поданого від нашої держави 29 квітня 2007 року до ПАРЄ, та заміна такого списку (заміна кандидатів у ньому). Розглянувши цей запит, Велика Палату Суду 22 січня 2010 р. надала «Консультативний висновок з деяких юридичних питань, що стосуються списків кандидатів, представлених з метою виборів суддів до Європейського суду з прав людини (№ 2)» [19]. У висновку, серед іншого, Суд надав тлумачення змісту та порядку здійснення права держави - учасниці Конвенції відкликати та змінювати поданий нею до ПАРЄ список кандидатів на посаду судді Європейського суду з прав людини. Відповідно до нього, Україна повинна була доповнити перший список, з якого вибув один з кандидатів, новим кандидатом на посаду судді. Це забезпечило можливість ПАРЄ обрати суддю Європейського суду з прав людини від нашої держави.

Висновки

З огляду на викладене зауважимо, що право надання Європейським судом консультативних висновків на запит Комітету міністрів Ради Європи, запроваджене Протоколом № 2 ще на початкових етапах розвитку всієї системи Страсбурзького судочинства, знайшло своє конвенційне закріплення і на даний час. У зв'язку із суттєвим обмеженням кола питань, з приводу яких Європейський суд компетентний надавати консультативні висновки, практика реалізації вказаного права не набула широкого розвитку. Проте вона цілком переконливо підтвердила життєздатність та необхідність вказаного правового інституту в окремих ситуаціях, а також створила передумови для його подальшого розвитку.

Разом з цим, основними відмінностями чинної консультативної компетенції Суду, регламентованої ст. ст. 47-49 Конвенції, та запроваджуваної Протоколом № 16, є саме перелік суб'єктів, які мають право подавати запити про отримання консультативного висновку та коло питань, з приводу яких такі висновки можуть надаватися Європейським судом. На нашу думку саме ці два аспекти і є тими ключовими параметрами нової консультативної процедури, які забезпечать її ефективну реалізацію в межах повноважень Європейського суду з прав людини.

Список використаних джерел

1. Конвенція про захист прав людини і основоположних свобод : Конвенція; Рада Європи; Міжнародний документ від 04.11.1950 р. // Офіційний вісник України. - 16.04.1998. - № 13; 23.08.2006. - № 32. - С. 270.

2. Про ратифікацію Конвенції про захист прав і основних свобод людини 1950 року. Першого протоколу та протоколів № 2, 4, 7 та 11 до Конвенції : Закон України від 17 липня 1997 р. № 475/97-ВР // Голос України. - 1997. - 24 липня.

3. Конституція України, прийнята на V сесії Верховної Ради України 28 червня 1996 р. із змінами та доповненнями // Відомості Верховної Ради України. - 1996. - № 30. - Ст. 141.

4. Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини : Закон України від 23.02.2006 р. № 3477-IV // Урядовий кур'єр. - 30.03.2006. - № 60.

5. Protocol No. 16 to the Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental

Freedoms, Strasbourg, 2.X.2013. Council of Europe Treaty Series No. 214 [Електронний ресурс]. - Режим доступу:http://www.coe.int/en/web/conventions/search-on-treaties/conventions/rms/0900001680084832

6. Voland T. Advisory Opinions of the European Court of Human Rights: Unbalancing the System of Human Rights Protection in Europe? / T. Voland, B. Schiebel // Human Rights Law Review. - 2017. - No 17 (1). - P. 73-95.

7. Chart of signatures and ratifications of Treaty 214. Protocol No. 16 to the Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms. Status as of 23/02/2017 [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.coe.int/en/web/conventions/full-list/conventions/ treaty/214/signatures?p_auth=nuCPAyNe

8. Speech of Dean Spielmann at the 123d Session of the Committee of Ministers, 16 May 2013 (in French) [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.echr.coe.int/Documents/ Speech_2 0130516_Spielmann_CM_FRA.pdf

9. Ковлер А. И. Соотношение европейского конвенционного и национального конституционного права обострение проблемы (причины и следствия) [Електронний ресурс] / А. И. Ковлер // Российский ежегодник Европейской конвенции по правам человека. - 2015. - № 1. - С. 38. - Режим доступу: http://narodirossii.ru/?p=9783

10. Декларація про майбутнє Європейського суду з прав людини : Рада Європи, Комітет міністрів Ради Європи; Міжнародний документ від 27.04.2011 р. [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://zakon0.rada.gov.ua/laws/show/994 a49/card2#Card

11. Брайтонская декларация. Конференция высокого уровня государств-участников Совета Европы [Електронний ресурс]. - Режим доступу: https://euroua.com/europe/coe/1420- brajtonskaya-deklaratsiya-perevod

12. Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms. 1950 version of the Convention (PDF format) [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.echr.coe. int/Documents/Collection_Convention_1950_ENG.pdf

13. Протокол № 2 про надання Європейському суду з прав людини повноважень робити консультативні висновки : Рада Європи; Міжнародний документ від 06.05.1963 р. № 2 [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://zakon1.rada.gov.ua/laws/show/994 854

14. Протокол № 11, який передбачає перебудову контрольного механізму, створеного Конвенцією про захист прав і основних свобод людини : Рада Європи; Міжнародний документ від 11.05.1994 р. № 11 // Офіційний вісник України. - 16.04.1998. - № 13. - С. 291.

15. Rules of Court. The European Court of Human Rights. Registry of the Court. Strasbourg, 14 November 2016 [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.echr.coe.int/Documents/ Rules_Court_EN G.pdf

16. Decision on the Competence of the Court to give an Advisory Opinion. 2 June 2004. § 35 [Електронний ресурс]. - Режим доступу: https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?p=&id=1025609&Site =COE&direct=true

17. Консультативний висновок щодо складу списків кандидатів для обрання на посаду суддів Європейського суду // Європейський суд з прав людини. - 12 лютого 2008 р. [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http: //www.echr. ru/documents/ doc/2466936/2466936-007.htm

18. Питання добору кандидатур для обрання на посаду судді Європейського суду з прав людини від України : Указ Президента України від 14 вересня 2007 р. № 869/2007 // Офіційний вісник Президента України. - 2007. - № 30. - Ст. 642.

19. Grand Chamber Advisory Opinion on certain legal questions concerning the lists of candidates submitted with a view to the election of judges to the European court of Human Rights (N 2), 22 January 2010 [Електронний ресурс]. - Режим доступу: https://wcd.coe.int/com. instranet.InstraServlet?

* Медвідь Андрій Богданович - кандидат юридичних наук, доцент кафедри теорії держави і права Львівського торговельно-економічного університету, третейський суддя Постійно діючого третейського суду при Торгово-промисловій палаті України, адвокат.