Наукові погляди на проблемні питання гарантування діяльності органів фінансового контролю у фінансовому праві

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

УДК 346.6(037)

Анотація

фінансовий контроль гарантія

Аннотация

Annotation

Актуальність проблеми. Дослідження будь-якого явища об'єктивного світу вимагає вивчення його основних категорій, ознак, специфічних рис, співвідношення і взаємодії з іншими явищами, у статиці і динаміці. Таке пізнання неможливе без розгляду обраного предмета дослідження у проекції наукових поглядів, роздумів, дискусій, що відображають його властивості, процеси, зв'язки та дозволяють встановити сутність і значення у матеріальному світі. Тому видається важливим висвітлення питання щодо накопичених наукових знань, досягнень, здобутків і перспектив у сфері, пов'язаній із такою різноплановою категорією, як фінансовий контроль, зокрема, стосовно його проявів на різних рівнях суспільного життя, у тому числі, й у правовій політиці держави.

Постановка завдання. Провести аналіз дисертаційних досліджень у сфері фінансового контролю.

Аналіз наукових досліджень. Вивчення існуючих наукових досліджень дозволяє констатувати, що правові гарантії діяльності органів фінансового контролю залишились поза увагою вітчизняної наукової спільноти.

Водночас, тематика, пов'язана із фінансовим контролем, і окремо з правовими гарантіями, не втрачає своєї актуальності. Так, вивчення даних Українського інституту науково-технічної експертизи та інформації показує, що у період з 1997 р. по 2017 р.

категорія «фінансовий контроль» ставала предметом наукового пошуку 56 разів у праві і понад 60 разів - в економічній сфері, а категорія «гарантії» (їх різновиди) - 138 разів.

При цьому слід зазначити, що лексема «гарантії» найчастіше досліджується у прив'язці до діяльності того чи іншого суб'єкта (захисника, слідчого), реалізації права, прав і свобод людини, забезпечення дії того чи іншого принципу (законності, незалежності, гласності), захисту У зв'язку з цим, дисертації виконані в межах спеціальностей: 12.00.02 (конституційні гарантії), 12.00.05 (реалізації права на працю), 12.00.09 (кримінальні процесуальні гарантії), 12.00.07 (в частині висвітлення адміністративно-правових гарантій, зокрема, й діяльності окремих органів, наприклад, місцевого самоврядування, органів внутрішніх справ).

Дотичною до тематики нашого дослідження визначено роботу Чернетченка В. В. «Юридичні гарантії надходжень податків і зборів до бюджетів та державних цільових фондів» (2012 р.) [1], в якій автор визначив зміст категорії «гарантія надходжень податків, зборів» і довів доцільність застосування системного підходу до визначення сутності відповідного суспільно-правового явища. На підставі цього виділено структуру системи гарантій та зазначено, що вона складається із загальних і спеціальних гарантій. Загальними названо гарантії, існування яких створює умови для функціонування будь-якої соціальної системи. Серед елементів системи гарантій надходжень податків та зборів виділено спеціальні юридичні засоби та інститути, спрямовані на створення умов для надходження та забезпечення охорони і захисту від порушень у процесі надходження податків і зборів [1, с. 7]. Гарантіями надходжень податків, зборів до бюджетів та державних цільових фондів названо систему загальних (політичних, фінансово-економічних тощо) та спеціально створених юридичних засобів та інститутів, спрямованих на створення умов для надходження таких платежів у обсягах, визначених чинним законодавством, а також для забезпечення всебічної охорони і захисту податкових відносин від порушень [1, с. 14].

При розкритті питань гарантування діяльності окремих суб'єктів того чи іншого процесу або деяких органів (на державному чи місцевому рівні) визначаються авторські підходи до розуміння змісту таких гарантій (правового, нормативного, організаційного [2]), їх системи. Подекуди зустрічається прирівнювання гарантій і принципів діяльності суб'єктів [3, с. 9], розрізнення матеріально-правових і процесуальних гарантій [4]. Наприклад,

І.Щебетун під гарантіями (місцевого самоврядування) розуміє «необхідне для реалізації повноважень середовище і спеціальний механізм, що забезпечують безперешкодну й ефективну участь місцевого самоврядування у вирішенні питань місцевого значення, вираження волі й інтересів відповідної територіальної громади», поділяє їх на основні і додаткові, загальні і спеціальні (юридичні) [2, с. 16]. А В. Мамочка наголошує, що «поняття «гарантія» містить дві невід'ємні складові: по-перше, гарантія захищає; по-друге, - реалізує» [3, с. 7], при цьому, автор називає адміністративні гарантії інститутом права [3, с. 8] і розрізняє нормативно-правові (як сукупність нормативно-правових актів, що визначають принципи і відповідальність у досліджуваній сфері) і організаційно-правові (можливість органів вирішувати самостійно певні питання) гарантії, а також до останніх відносить і самих суб'єктів [3, с. 16]. Досліджуючи основні підходи до розуміння юридичних гарантій в теорії права, В. Солдатова під такими гарантіями (зокрема, законності в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ) пропонує розуміти складне універсальне поняття, що складається з системи правових засобів та спеціально вироблених державою способів, які сприяють реалізації визначених правових норм, регламентуючих їх діяльність, забезпечують точне дотримання та застосування нормативно-правових актів, правильне використання прав, виконання обов'язків всіма учасниками правовідносин із притягненням винних до юридичної відповідальності [5, с. 15]. Поняття «інституційні гарантії» (прав і свобод громадян) як взаємоузгодженої цілісної сукупності уповноважених суб'єктів та їх діяльності, що має на меті ефективне забезпечення належного практичного втілення в життя можливостей, установлених нормами права, громадянами або підданими відповідної держави особисто або через створені ними організації та іншими уповноваженими суб'єктами з метою задоволення їх власних потреб та інтересів у відповідній державі» використав у своїй роботі Я. Пилип (2016 р.) [6, с. 3].

Таким чином, можна констатувати відсутність як комплексних досліджень категорії «гарантії» в юридичній науці, так і уніфікованості підходів до її розуміння, змістовного наповнення і системи в різних галузях права.

Правовим проблемам фінансового контролю і правовому регулюванню такої його форми як аудит присвячено дві дисертаційні роботи на здобуття наукового ступеня доктора юридичних наук [7; 8], і одна робота - з теорії фінансово-правового процесу .

Усі вітчизняні роботи з вивчення правових аспектів фінансового контролю, дотичні до обраного напрямку дослідження, можна об'єднати у декілька груп: 1) в яких аналізуються загальні питання цього явища, його розвитку і трансформації (Савченко Л. А., Пащенко О. П., Устинова І. П., Губанова Т. О., Ярмак І. М.); 2) присвячені окремим складовим фінансового контролю, його формам (Кинащук Л. Л., Дереконь В. М., Чорна А. М., Єна Р. О. та ін.); 3) пов'язані зі здійсненням фінансового контролю тими чи іншими органами, у тій чи іншій сфері (Касьяненко Л. М., Борець Л. В., Невідомий В. І., Апаров А. М., Свінцицький Е. М., Сірош М. В., Ковальчук А. Ю. та ін.).

У контексті поставлених у цьому дослідженні задач науковий інтерес представляють монографічні роботи концептуального характеру і роботи, в яких піднімаються проблемні питання діяльності органів фінансового контролю, їх системи.

Першим в українській правовій літературі комплексним, узагальненим монографічним дослідженням правових проблем фінансового контролю стала робота Л. А. Савченко (2002 р.) [8]. Автором відмічено, що «вчені по-різному підходять до проблеми контролю: деякі розглядають контроль як функцію фінансів, інші - приділяють більше уваги фінансовому контролю як різновиду державного, говорячи про нього як про функцію управління, треті - досліджують його як інститут фінансового права» [8, с. 3]. У роботі з'ясовано поняття, сутність фінансового контролю, його функції, завдання та роль у здійсненні фінансової діяльності держави; визначено принципи фінансового контролю; охарактеризовано систему органів фінансового контролю зарубіжних країн; виявлено сутність державного фінансового контролю як функції управління та заключної стадії управлінського процесу; тощо [8, с. 4].

Комплексним дослідженням, в якому розроблені основи теорії фінансово-правового процесу, названо дисертацію Л. М. Касьяненко [9]. Автор торкається питань процесуальної форми дій суб'єкті фiнaнcoвих прaвoвiднocин, принципів фiнaнcoвo-прaвoвoгo процесу: зaкoннocтi; публічності; гласності; системності; доступності; послідовності; плaнoвocтi; повноти та об'єктивності прoцecуaльнoї діяльності; добросовісності; ефективності; зaхиcту інтересів дeржaви й особи; цільового використання фінансових ресурсів; нaукoвoї oбґрунтoвaнocтi; oпeрaтивнocтi; компетентності учacникiв фiнaнcoвo-прaвoвoгo процесу та ін., сутності дефініцій «процес», «прoцeдурa» та «прoвaджeння»; контрольний процес визнaчeнo як «здійснення cиcтeмaтичнoгo впливу на конкретних суб'єктів для попередження та своєчасного виявлення й усунення порушень в їх діяльності, забезпечення їх подальшого ефективного функціонування та розвитку з метою виконання завдань правового регулювання щодо формування, розподілу та використання фінансових ресурсів держави та органів місцевого самоврядування» [9, с. 18].

Ще однією монографічною працею, в якій системно досліджено аудиторську діяльність в системі фінансового контролю є праця Л. Л. Кінащук (2013 р.) [7]. У ній з'ясовано передумови виникнення та розвитку аудиторської діяльності, проаналізовано організацію цієї діяльності та фінансового контролю у зарубіжних країнах, досліджено міжнародне законодавство та можливості його імплементації в національне законодавство. Також виокремлено специфічний різновид фінансового контролю - аудиторський, визначено його завдання, суб'єкти, предмет та об'єкт.

Більшість вчених у різні періоди наголошують на необхідності законодавчого урегулювання системи органів фінансового контролю. У законотворчій діяльності теж зустрічаються пропозиції у цьому напрямку: законопроект № 1131 (2002 р., про систему державного фінансового контролю в Україні), законопроект № 2020 (2008 р., про державний фінансовий контроль), законопроект № 4894 (2014 р., про вдосконалення системи органів фінансового контролю). Але після оновлення Закону № 2939-XII суттєвих змін і доповнень до нього не внесено (протягом 2016 р. не внесено жодних змін).

Найбільш досліджуваним органом фінансового контролю виявилася Рахункова палата: проведено аналіз правового (конституційно-правового) статусу Рахункової палати (Губенко Г В., Роговенко Д. С.), порівняльний аналіз із європейською правовою системою (Невідомий В. І), визначено місце Рахункової палати в системі органів фінансового контролю (Виговська Н. Г., Гулько В. В., Койчева О. С.), представлено організаційно-правове забезпечення діяльності Рахункової палати (О. І. Гриценко). Діяльність податкової служби, фіскальної служби, хоча і неодноразово ставала предметом наукових досліджень за різними спеціальностями (понад 70 дисертацій), здійснення нею саме функцій з фінансового контролю висвітлені в роботі Л. М. Касьяненко, а таку гарантію як законність в діяльності податкової служби проаналізовано Л. В. Гапоненко і О. В. Панасюк. Державна служба фінансового моніторингу, будучи ще Державним комітетом, двічі поспіль (у 2009 р. й у 2010 р.) ставала предметом наукового пошуку в рамках її адміністративно-правового статусу (Буткевич С. А., Дюкарев В. П.).

Варто зауважити, що серед вивчених дисертацій найбільший інтерес в контексті досліджуваних питань представляють роботи, в яких напряму аналізуються питання здійснення фінансового контролю тими чи іншими органами або питання, пов'язані із гарантуванням їхньої діяльності. Так, в дисертації Л. М. Касьяненко вказано, що «об'єктом фінансового контролю органів ДПС можна визначити дію чи бездіяльність платників податків, що оцінюється з погляду законності додержання ними податкового законодавства, правильності обчислення, повноти і своєчасності сплати до бюджетів, державних цільових фондів відповідних платежів, а також іншу діяльність державної податкової служби, під час якої реалізується їх контрольна функція. Предметом фінансового контролю органів ДПС є документація, яка містить інформацію про діяльність підконтрольних суб'єктів щодо руху коштів, матеріальних цінностей» [10, с. 13]; визначено основні риси фінансового контролю, що здійснюють органи ДПС. У дисертації, присвяченій законності в діяльності податкової служби, стверджується, що «забезпечення законності здійснюється за допомогою принципів, вимог, гарантій» [11, с. 16], а сама законність виступає правовим режимом функціонування цих органів. Автор розділяє принципи і вимоги законності (п. 2.1) та гарантії забезпечення законності (п. 2.2) й дотримується традиційного підходу до розподілу гарантій на загальні, які визначають об'єктивні умови суспільного розвитку, за допомогою яких здійснюється правове регулювання (політичні, економічні, соціальні, ідеологічні та інші) і спеціальні, які забезпечують дотримання законності (юридичні, організаційно-правові) [11, с. 12]. При цьому, не досить вдало, на нашу думку, ототожнюються терміносистеми «гарантії законності» і «гарантії забезпечення законності» [11, с. 12].

Попри оновлений в законодавстві України статус Рахункової палати, ряд питань щодо її діяльності залишається актуальним. Так, стосовно здійснення цим органом фінансового контролю слушно відмічає О. С. Койчева: «Вступ Рахункової палати в 1998 р. до INTOSAI (Міжнародної організації вищих органів фінансового контролю) та відповідно до ст. 7 Закону України «Про Рахункову палату» застосування її принципів у своїй діяльності фактично обумовило виконання функцій вищого органу фінансового контролю. Закріплення такого статусу не знайшло відображення ні на конституційному, ні на законодавчому рівні, що є невиконанням вимог Лімської декларації» [12, с. 17]. Поняття «фінансовий контроль Рахункової палати» автором розглядається як «діяльність, що здійснюється під час виконання завдань, покладених Конституцією і законами України, та спрямована на дотримання законності з метою забезпечення встановлених законодавством надходжень до державного бюджету та їх ефективного використання» [112, с. 5]. Також заслуговує на увагу висновок, що «система органів державного фінансового контролю потребує координації, яка має надати роботі стійкого, цілісного характеру, забезпечить оптимальний розподіл функцій і завдань» [12, с. 18].

Наближеними до предмета нашого дослідження є роботи, присвячені принципам фінансового контролю та їх реалізації [13; 14]. Так, під принципами фінансового контролю І. М. Ярмак розуміє основні вимоги, що визначені у нормативно-правових актах та правила, що не знайшли правового закріплення, але отримали загальне визнання під час організації фінансового контролю та діяльності суб'єктів, які наділені контрольними повноваженнями чи правами, визначають специфіку організаційної побудови контролюючих суб'єктів, відображають особливості їх діяльності, характеризують професійні якості осіб, що реалізують контрольні функції, забезпечують результативність, ефективність та дієвість фінансового контролю [14, с. 15]. Правові принципи як фінансово-правову категорію, що має нормативний і правозастосовний зміст, відображає роль держави у сфері публічних фінансів, проаналізовано М. В. Сірошем [13]. Правові принципи фінансового контролю, на переконання дослідника, - це «основні вимоги та правила, що прямо чи опосередковано визначені у нормативно-правових актах, мають важливе значення у контрольному процесі у сфері фінансів, обов'язково застосовуються на відповідних його стадіях, їх дотримання та реалізація забезпечується наявністю певних гарантій, у тому числі встановленням відповідальності за порушення» [13, с. 11]. Гарантіям реалізації принципів фінансового контролю присвячено п. 3.1 дисертації, де зазначається, що з метою дотримання та реалізації принципів фінансового контролю у контрольному процесі держава повинна встановлювати систему їх гарантій, які слід класифікувати на загальні і спеціальні, внутрідержавні (національні) та міжнародні [13, с. 10].

Ще однією дисертаційною роботою, що представляє інтерес в контексті вивчення процесуальних гарантій діяльності органів фінансового контролю, видається праця О. П. Пащенко [15], в якій процес фінансового контролю розглядається як «самостійна правова форма діяльності суб'єктів фінансового контролю, що здійснюється у процесуальній формі, забезпечуючи організованість та впорядкованість діяльності, посилюючи узгодженість в діях контролюючих суб'єктів, створюючи послідовність у проведенні контрольних заходів, посилюючи контроль за діяльністю контролюючих суб'єктів з боку підконтрольних суб'єктів та наглядових органів, підвищуючи відповідальність за неухильне виконання нормативно-правових актів, що регулюють порядок здійснення фінансового контролю» [15, с. 14]. Автором згадуються і гарантії контрольно-процесуальної діяльності, які визначаються як «гарантії контролюючих суб'єктів (закріплення в законодавстві правового статусу суб'єктів фінансового контролю та чітка регламентація їх контрольно- процесуальної діяльності; здійснення контрольної функції спеціально уповноваженими на те органами; встановлення юридичної відповідальності за неналежне здійснення контрольної діяльності; відповідальність за достовірність результатів фінансового контролю; матеріально-технічне забезпечення; відповідальність за протидію суб'єктам фінансового контролю під час виконання ними своїх обов'язків); гарантії підконтрольних суб'єктів (право оскаржувати рішення, дії або бездіяльність контролюючих суб'єктів; невтручання в їх господарську діяльність з боку органів фінансового контролю та не порушення нормального режиму роботи)» [15, с. 15].

Висновки

Таким чином, підсумовуючи вивчення стану наукової розробленості гарантування діяльності органів фінансового контролю, слід зазначити, що більшість дослідників, які торкаються цих питань в межах науки фінансового права, до таких правових гарантій відносять принципи фінансового контролю (як основні засади діяльності органів фінансового контролю) або ведуть мову про гарантії реалізації того чи іншого принципу (режиму законності), про забезпечення його дії тими чи іншими засобами. Сприймаючи багатопланове розуміння лексеми «гарантія» в загальній теорії права і не ототожнюючи це поняття лише із принципами, вважаємо за доцільне дослідити його з позиції широкого розуміння комплексу засобів забезпечення діяльності органів фінансового контролю.

Список використаних джерел

1. Чернетченко В. В. Юридичні гарантії надходжень податків і зборів до бюджетів та державних цільових фондів : автореф. дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.07 / В. В. Чернетченко. - Ірпінь : НУДПСУ 2012. - 20 с.

2. Щебетун І. С. Організаційно-правові гарантії місцевого самоврядування в Україні : автореф. дис.... канд.юрид.наук : 12.00.02 /І. С.Щебетун.-Х.:Нац.юрид.акад. України ім. Я. Мудрого, 2002. - 19 с.

3. Мамочка В. В. Адміністративно-правові гарантії місцевого самоврядування в Україні : автореф. дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.07 / В. В. Мамочка. - К. : Нац. ун-т біоресурс. і природокорист., 2010. - 20 с.

4. Іванов В. В. Матеріально-правові і процесуальні гарантії законності притягнення до адміністративної відповідальності : автореф. дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.07 / В. В. Іванов. - Х. : НУВС, 2001. - 20 с.

5. Солдатова В. Д. Юридичні гарантії законності в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ України : автореф. дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.07 / В. Д. Солдатова. - Херсон : Міжнар. ун-т бізнесу і права, 2011. - 21 с.

6. Пилип Я. Ю. Інституційні гарантії забезпечення прав і свобод громадян у сфері запобігання і протидії корупції : автореф. дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.07 / Я. Ю. Пилип. - Ужгород : Ужгород. нац. ун-т, 2016. - 15 с.

7. Кінащук Л. Л. Організація і правове регулювання аудиторської діяльності в системі фінансового контролю в Україні : автореф. дис. ... д-ра юрид. наук : 12.00.07 / Л. Л. Кінащук. - К. : НДІ МВС, 2013. - 36 с.

8. Савченко Л. А. Правові проблеми фінансового контролю в Україні : автореф. дис. ... д-ра юрид. наук : 12.00.07 / Л. А. Савченко. - Х. : Нац. юрид. акад. України ім. Я. Мудрого, 2002. - 26 с.

9. Касьяненко Л. М. Процесуальна фінансово-правова теорія: становлення і розвиток : автореф. дис. д-ра юрид. наук : 12.00.07 / Л. М. Касьяненко. - Ірпінь : НУДПСУ 2011. - 42 с.

10. Касьяненко Л. М. Правові основи здійснення фінансового контролю органами державної податкової служби України : автореф. дис. . канд. юрид. наук : 12.00.07 / Л. М. Касьяненко. - Ірпінь : НАДПСУ 2004. - 18 с.

11. Гапоненко Л. В. Законність в діяльності органів Державної податкової служби України (адміністративно-правовий аспект) : автореф. дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.07 / Л. В. Гапоненко. - Ірпінь : НУДПСУ 2010. - 20 с.

12. Койчева О. С. Рахункова палата як суб'єкт фінансового контролю : автореф. дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.07 / О. С. Койчева. - О. : Нац. ун-т «Одеськ. юрид. акад.», 2016. - 24 с.

13. Сірош М. В. Реалізація принципів фінансового контролю у контрольному процесі : дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.07 / М. В. Сірош. - К. : КИМУ 2015. - 230 с.

14. Ярмак І. М. Принципи фінансового контролю: правовий аспект : автореф. дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.07 / І. М. Ярмак. - К. : Київ. нац. ун-т ім. Тараса Шевченка, 2014. - 21 с.

15. Пащенко О. П. Правове регулювання процесу фінансового контролю (за законодавством України) : автореф. дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.07 / О. П. Пащенко. - Ірпінь : НАДПСУ 2005. - 19 с.

* Мандриченко Юлія Олександрівна - аспірант Київського міжнародного університету.