Дебюрократизація державної служби: теоретичні засади

Размещено на http://www.allbest.ru/

Інститут законодавства Верховної Ради України

ДЕБЮРОКРАТИЗАЦІЯ ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ: ТЕОРЕТИЧНІ ЗАСАДИ

Віталій ДУБИЦЬКИЙ

Необхідність адекватного реагування українською державою на посталі перед нею сучасні виклики, посилення участі громадянського суспільства у вирішенні загальнодержавних питань, активізація людиноцентричного принципу зумовлюють необхідність модернізації державної служби з метою підвищення її ефективності й результативності. Нині стає все більш очевидним, що державна служба, не повторюючи помилок минулого, які дорого коштували українському суспільству, зобов'язана бути спроможною й готовою відповісти на всі виклики, що постають перед українською державою у XXI ст.

Модернізація передбачає створення якісно нових підходів до побудови державної служби на основі впровадження передових управлінських та інформаційних технологій, підвищення професіоналізму й ефективності державного апарату, усунення бюрократичних витрат, надання якісних державних послуг населенню. Отже, проблема дебюрократизації державної служби є нагальною проблемою сьогодення.

Проблеми бюрократії були предметом досліджень таких науковців, як В. Авер'янов, С. Дубенко, Н. Плахотнюк, С. Серьогін, проте проблема дебюрократизації не була об'єктом окремого дослідження.

Мета статті - обґрунтувати теоретичні засади дебюрократизації державної служби.

У певному сенсі поняття «бюрократія» є синонімом терміна «державний апарат». Унаслідок проведеного дослідження нам вдалося виокремити основні сутнісні складники значення поняття «бюрократія», а саме:

- правління чиновників;

- система професійної адміністрації;

- організаційна неефективність та нерезультативність;

- організація адміністративного чи бюрократичного типу;

- неринкова організація, фінансована з державного бюджету;

- неефективна система управління на різних ієрархічних рівнях.

Необхідно зазначити, що вагомий і суттєвий внесок у розвиток цього поняття привніс у науку державного управління німецький соціолог, філософ, історик, економіст Макс Вебер. Саме він у своїх працях глибоко та всебічно проаналізував бюрократію, узявши за основу принцип раціональності. На його думку, держава, у якій діє цей принцип, підкоряється не особистостям, а законам.

За М. Вебером, бюрократія - це не форма правління, а раціоналізація колективної діяльності, система адміністрації, здійснювана на постійній основі спеціально підготовленими професіоналами відповідно до чітко встановлених правил. Сформувавши визначення бюрократії, М. Вебер виділив такі притаманні їй характерні риси:

- ієрархічність системи управління, згідно з якою кожний державний службовець не лише має чітко визначену сферу повноважень в ієрархічній структурі, а й підзвітний у своїй діяльності вищому керівнику;

- спеціалізація функцій та чітке розмежування відповідальності чиновників;

- послідовність, яка визначала посаду основним видам професійної діяльності, що забезпечує не тільки зарплату, а й регулярне та гарантоване посування по службі;

- безособовість як передумова того, що характер професійної діяльності визначався відповідно до усталених правил та службового регламенту;

- безпристрасність як запорука того, що щоденна діяльність була підпорядкована досягненню попередньо визначених цілей, а не задоволенню чиїхось меркантильних інтересів;

- спеціальні знання. Ця риса свідчила про відбір службовців на основі здібностей, необхідність та обов'язковість їх професійної підготовки у сфері адміністративно-державного управління;

- формалізм, що свідчив про неухильне підкорення діяльності чиновників жорстким правилам та регламенту.

По суті ці риси є критеріями бюрократичної системи управління. Саме тому М. Вебер був переконаний, що максимальна відповідність виділеним ним характеристикам стане запорукою максимальної ефективності бюрократичної організації. Причому науковець пояснював свою переконаність тим, що «суто бюрократичний тип управлінської організації здатний, з технічної точки зору, досягти найвищого ступеня ефективності... і перевищує будь-яку іншу форму за своєю точністю, стабільністю, дисципліною та надійністю» [8, р. 337] (тут і далі переклад наш. - В. Д.).

Однак, як свідчить проведений нами аналіз, більшість зарубіжних науковців визнають, що виділені М. Вебером риси раціональної моделі бюрократії на практиці набувають характеристик, безпосередньо протилежних веберівським. На їх думку, «рішення та дії посадових осіб у формально встановленій системі правил та інструкцій, за класичною раціональною моделлю бюрократії, повинні були б вести до ефективної, безперебійної діяльності бюрократичного апарату та його службовців. Однак на практиці це жорстке дотримування правил та фіксованих процедур призводить до перетворення формальних процедур на свого роду фетиш, на абсолютне правило, що пронизує плоть, кров та мізки бюрократії. Формалізм стає ідолом, якому поклоняються без роздумів, він стає суттю бюрократії, яка самореалізується» [2, с. 202].

Гегель вважав, що бюрократія як за своєю суттю, так і за своїми цілями є «державним формалізмом». Крім того, формалізм у бюрократії перетворюється на самоціль, унаслідок чого відбувається «суміщення цілей», досліджене Р. Мертоном. Суть такого суміщення полягає в тому, що правило (інструкція) із засобу для досягнення мети перетворюється на мету-в-собі. Унаслідок цього й відбувається суміщення цілей, у результаті якого проміжна цінність стає цінністю кінцевою. Оскільки бюрократія робить свої формальні цілі своїм змістом, вона вступає в конфлікт зі справжніми цілями. Вона вимушена видавати формальне за зміст, а зміст - за дещо формальне. Державні завдання перетворюються на канцелярські чи канцелярські завдання - на державні [2, с. 202].

Перераховані характеристики служать основою для суб'єктивного усвідомлення службовцем свого становища. Саме на цій основі виникають та розвиваються бюрократичні деформації професійної свідомості. її характерними рисами є такі:

- індиферентність до цілей та завдань діяльності організації, що виявляється в надмірній увазі до процедури, форми, а не до суті справ, та ніби існуюча необхідність виконувати формальні вказівки, циркуляри та приписи;

- підміна державних інтересів вузьковідомчими та корпоративними і, особливо, приватними. Керуючись у своїй діяльності формальними вказівками та думками про власну кар'єру, державний службовець не лише морально неповноцінний, а й професійно неефективний. Це пояснюється надмірною прагматичністю та раціональністю його діяльності, оскільки для нього важлива та робота і ті люди, що можуть принести особистий зиск;

- консерватизм, страх та небажання змін, якщо вони зменшують зону інтересів чиновників. Унаслідок цього виникає небажання виправданого ризику, що неминуче обумовлює стагнацію діяльності державного апарату;

- імітація бурхливої діяльності бюрократа високого рівня, що віртуозно володіє демагогією та досконало вміє уникати неприємних, обтяжливих, відповідальних завдань, збирати та приховувати важливу інформацію, прекрасно орієнтуватися в корпоративних інтригах своїх колег. Тим не менше, на думку науковців, основою бюрократичної свідомості і надалі залишається посередність;

- широке та вміле використання штампу з грифом «таємно». Це дозволяє чиновнику вміло приховувати важливу для колег інформацію, про що свідчать такі статистичні дані: від керівника до підлеглих співробітників «доходить» лише 20 - 25 % необхідної інформації, від організаційного до стратегічного управління каналами зворотного зв'язку «піднімається» всього 10 - 15 % інформації про стан справ у колективі;

- уміння перенести на свою персону регалії тієї установи, де він служить, і талановито грати роль недоступного вельможі;

- ставлення до службової ієрархії не як до фактору раціональної організації діяльності, але як до самостійної і навіть самодостатньої цінності. Як правило, це впливає не лише на спосіб діяльності чиновника, а й на спосіб його мислення з метою імітації логіки свого керівника, відповідно до відомого принципу «керівнику видніше» [3, с. 44; 5, с. 438].

Вищезазначені деформації бюрократичної свідомості породжують низку певних стереотипів. Основними серед них необхідно виокремити такі:

1. Функціонерська свідомість. Вона виявляється у відключенні чи повній атрофії громадянських почуттів та морально-етичних принципів при виконанні службових обов'язків. «Бюрократичний „шеф” - це індивідуальне втілення відчуженої сили безособового речового порядку - „справи”. Це ніби велика пружина, яка обертає кабінети, папір, машиністок і навіть самого шефа. Від людини тут лише біологія; на місці свідомості - зосередження типових рішень та матеріалів. Він абсолютно вичерпується готовою речовою роллю, але саме тому невичерпно самовдоволений, самовпевнений та оптимістичний у своїй єдино можливій „правильності”» [1, с. 130 - 131]. Очевидно, що такий величезний розрив між службовим та особистим, соціальним та індивідуальним, на нашу думку, неминуче призводить до духовного збіднення особистості державного службовця.

2. Бюрократична корпоративна етика та психологія. її основними компонентами є: бюрократичний псевдоколективізм, що передбачає нечіткість відповідальності та своєрідну кругову поруку апарату управління; псевдоактивність, тобто імітація бурхливої діяльності в поєднанні з доведеною до досконалості технікою невиконання неприємних та невигідних справ; неприйняття, відторгнення, блокування неординарних, творчих співробітників; прагнення до вирішення питань у межах закритих, кабінетних процедур; монополізація інформації, що нерідко набуває вигляду патологічної схильності до «самозасекречуваності» з метою надання собі удаваної значущості для різноманітних маніпуляцій; існування своєрідного бюрократичного «антисловника».

3. Домінування консервативних стереотипів поведінки, зокрема: перестрахування; схильність до відриву від реального життя задля канцелярських форм діяльності; ритуалізація службового порядку; показна гнучкість та здатність адаптуватися до різних ситуацій та політики шляхом досить вдалої соціальної мімікрії, тобто масових бюрократичних маскарадів; бюрократичний «оптимізм», що виявляється у прикрашанні істинного стану справ; бюрократичний «песимізм» для зображення справ у максимально катастрофічному світлі для, наприклад, отримання додаткових ресурсів чи вирішення власних меркантильних завдань [3, с. 45 - 48].

Риси бюрократичної свідомості та її стереотип свідчать про наявність певних відхилень у професійній діяльності державного апарату, а саме:

- патології - фактор чи сукупність факторів, які спричинюють в організації суттєві відхилення від норми, що мають негативні наслідки для її виживання, функціонування та розвитку;

- дисфункції - побічні негативні, проте неминучі наслідки для виживання системи, що виникають унаслідок цілеспрямованих та усвідомлених дій, виправданих з точки зору її виживання в цілому чи забезпечення цільової функції зокрема [2, с. 204, 206].

Прикладами таких дисфункцій є:

- зміни в структурі організації, пов'язані з формалізацією системи ділових відносин, що призводить до зниження мотивації та активності співробітників;

- впровадження централізованих систем управління, у яких відбувається закриття каналів інформації та перевантаження лінійно-штабної структури управління;

- зниження передбачуваності, визначеності та ефективності використання наявних внутрішніх ресурсів адміністративної організації в умовах переведення системи управління на режим роботи відкритих систем;

- «дискусійний параліч», тобто відсутність механізмів впровадження колективних форм підготовки та прийняття управлінських рішень;

- прагнення до максимальної реалізації принципу делегування повноважень, що породжує проблему збільшення затрат на координацію і, як наслідок, знижує керованість усієї системи.

Прикладом організаційних патологій, як свідчить аналіз, як правило, є розмаїтість патологічних реакцій співробітників, вихованих в умовах традиційної системи управління, на незвичні для них умови невизначеності. На нашу думку, можна виділити такі основні типи реакцій державних службовців на ці умови.

Перший тип патологічних реакцій - це порушення прийнятої системи формальної ієрархії та встановлення постійних прямих та непрямих зв'язків між першим керівником та певною групою управлінців нижчого рівня в обхід безпосередніх начальників, що призводить у кінцевому підсумку до дезінтеграції системи.

Другий тип патологічних реакцій обумовлений прагненням вирішити проблеми взаємодії в умовах невизначеності традиційними способами, тобто створенням нових гілок управлінської ієрархії. Як правило, новоутворені структури не зацікавлені у вирішенні існуючих проблем, оскільки вбачають у цьому посягання на їх компетенцію та навіть матеріальне забезпечення.

На нашу думку, існуючі дисфункції та патології в системі державної служби свідчать про те, що нині відбувається процес посилення її бюрократизації.

В енциклопедичному словнику з теорії управління бюрократизм визначається як система управління, заснована на відриві центрів виконавчої влади від волі членів суспільства та здійснювана за посередництва розгалуженої мережі чиновників та адміністрації. Бюрократичні методи управління характеризуються свавіллям та волюнтаризмом. Бюрократизм виявляється у тяганині, зневазі до суті справи заради дотримання формальностей [6, с. 55].

На нашу думку, бюрократизм державної служби та її апарату становить загрозу не лише для модернізації української держави, а й для національної безпеки країни. Саме тому ми вважаємо, що успішність нинішньої модернізації державної служби безпосередньо залежить від успішності процесу дебюрократизації державної служби.

В енциклопедичному словнику дебюрократизація розуміється як система політичних та організаційних заходів, спрямованих на підвищення рівня ефективності державного управління в різних сферах суспільного життя та зниження рівня корупції в органах державної влади [4, с. 86].

Процес дебюрократизації спричинюється зростанням дисфункцій апарату державного управління та наявністю латентних (прихованих) відносин у його структурах. Науковці виділяють відносні критерії, різна конфігурація яких вказує і свідчить про необхідність проведення дебюрократизації державної служби. Основними серед них є: чисельність чиновників порівняно з чисельністю усіх працівників, рівень видатків на утримання апарату державного управління, дієвість контролю за оперативною діяльністю виконавчих органів державного управління, рівень компетентності адміністративних апаратів в управлінні основними галузями господарства, рівень корупції та протекціонізму в органах державного управління. Суттєвим фактором постає нині фракційність в адміністративних апаратах, що виявляється в розколі державних службовців на ворогуючі групи, участь у міжгалузевих конфліктах, підміна командної роботи співробітників-однодумців діями кліки як антиподу команди тощо.

Як правило, латентні відносини та корупція пов'язані з діяльністю держави й особливо її монопольними та дозвільними функціями. Очевидно, що мінімізація цих функцій держави автоматично не призводить до зниження рівня латентності й корупції. На підтвердження цієї аксіоми можна згадати держави з найнижчим рівнем корупції, такі як Канада, Данія, Швеція, де, тим не менше, регулюючі функції держави є традиційно вагомими в окремих сферах суспільного життя. бюрократія дебюрократизація державний апарат

Ми поділяємо думку науковців про те, що дебюрократизація державної служби має спрямовуватися на усунення патології дозвільних та регулюючих функцій різноманітних інститутів адміністративної машини держави. Чим ширша номенклатура цих функцій, тим крутішою є крива, що відображає зростання латентності й корупції в обласній державній адміністрації та в системі державної служби в цілому.

Дебюрократизація державної служби спрямовується також на усунення факторів, які безпосередньо чи опосередковано сприяють підтримці та розвитку основних видів дисфункцій державного управління. До таких факторів належить: низька якість чиновницького апарату, недостатня ефективність запобігання корупції, недієвість системи покарань та винагород, негативні приклади латентної поведінки вищого адміністративного й політичного керівництва [4, с. 87].

Не викликає жодного сумніву той факт, що дебюрократизація державної служби як процес боротьби з дисфункціями та неефективністю управління має здійснюватися одночасно з реформуванням державних структур. Це пояснюється тим, що процес реформування нерозривно пов'язаний з процесом дебюрократизаций і навпаки. Ігнорування цього факту призводить до того, що будь-які зусилля, витрати і заходи не матимуть жодного позитивного результату та стратегічної перспективи.

На нашу думку, дебюрократизація державної служби має стати відправною точкою, основою пріоритетних напрямів вирішення існуючих морально-етичних проблем на державній службі. Такими напрямами науковці слушно вважають:

- політичний - передбачає наявність чіткої та неухильної політичної волі держави, спрямованої на подолання корупційних та інших аморальних явищ у системі державної служби;

- правовий - має активізувати роботу щодо вдосконалення, прийняття та ефективного й результативного функціонування антикорупційного законодавства на державній службі. У цьому контексті необхідно зазначити, що вже рік діє Закон України «Про засади запобігання і протидії корупції», який забороняє чиновникам використовувати свої службові повноваження та пов'язані з цим можливості;

- організаційний - передбачає проведення правоохоронними органами цілеспрямованих заходів, спрямованих на боротьбу з корупцією в органах влади, посилення державного контролю за діяльністю «зон підвищеного ризику» - адміністративних підрозділів, безпосередньо пов'язаних із наданням державних послуг громадянам;

- кадровий - основним завданням є розробка та нормативне закріплення єдиних критеріїв оцінювання кандидатів на вакантні посади та критеріїв оцінювання чиновників за їхніми професійними, професіональними, діловими, особистісними, морально-етичними якостями;

- морально-етичний - передбачає запровадження морально-етичних цінностей як у систему державної служби загалом, так і в діяльність кожного органу державної влади та кожного державного службовця зокрема. Основою таких цінностей має стати визнання пріоритетності принципу служіння державі й суспільству в процесі виконання адміністративно-службової діяльності кожним чиновником;

- соціальний - спрямований на розробку системи ефективного й дієвого стимулювання високоморальної поведінки чиновників, їх позитивного та результативного мотивування на добросовісне та професійне виконання своїх службових обов'язків [7, с. 583 - 584].

Доцільно, на нашу думку, виділити ще й психологічний напрям. Його виокремлення актуалізує створення належних умов на державній службі для ефективної та результативної діяльності кожного органа державної влади та кожного чиновника, посилення їх соціальної відповідальності перед державою та суспільством загалом.

Проведений аналіз дає підстави стверджувати, що дебюрократизація державного апарату та державної служби:

- потребує вжиття конкретних заходів за вищенаведеними напрямами;

- можлива за умови вдосконалення внутрішньоорганізаційних відносин та посилення морально-етичного аспекту професійної діяльності державних службовців;

- має стати передумовою сучасної модернізації не лише державної служби, а й української держави загалом.

Список використаних джерел

The interpretation of the term «bureaucracy» is considered. It is distinguished the main essential components of this term: bureaucrats administration; professional system administration; organizational inefficiency and ineffectiveness; state administration as opposed to administration in private organizations; administrative or bureaucratic organization types; non-market organization financed from the state budget; ineffective administration system at different hierarchical levels.

Key words: bureaucracy, debureaucratization, civil service, official, efficiency of public administration.

Размещено на Allbest.ru