Проблемы предоставления государственных услуг в России

Размещено на http://www.allbest.ru/

Министерство образования и науки Российской Федерации

Федеральное государственное автономное образовательное учреждение высшего профессионального образования

"Уральский федеральный университет имени первого Президента России Б.Н. Ельцина"

Институт государственного управления и предпринимательства Кафедра Управления общественными отношениями

Курсовая работа

Проблемы предоставления государственных услуг в России

Дерендяева Юлия Сергеевна

Научный руководитель: Тесленко И.В.

Екатеринбург

Содержание

Введение

Глава 1. Теоретические аспекты предоставления публичных услуг

1.1 Понятие и сущность публичных услуг

1.2 Классификация государственных услуг

1.3 Правовое регулирование государственных услуг

2. Анализ проблем предоставления государственных услуг в Российской Федерации

2.1 Выявление проблем предоставления государственных услуг в Российской Федерации

2.2 Рекомендации по организации предоставления государственных услуг в Российской Федерации

Заключение

Список используемой литературы

Введение

Значительные социально-экономические преобразования, проходившие в Российской Федерации в начале 90-х гг. ХХ в., повлекли за собой тотальное падение уровня жизни населения, его социально-экономической защищенности, неспособность правоохранительных органов эффективно противодействовать росту преступности, рост сепаратистских настроений, что, в свою очередь, привело к повсеместной утрате доверия к государству и государственной власти со стороны граждан. Перечисленные факторы создали реальную угрозу утраты Российской Федерацией политического и экономического суверенитета. Стране была нужна кардинальная перестройка системы управления. Попыткой разрешения создавшихся противоречий стало инициирование в 1993 г. проведения административной реформы. В октябре 2004 г. на заседании Правительства РФ Министерством экономического развития и торговли РФ была представлена Концепция Федеральной целевой программы "Административная реформа", рассчитанной на 2005-2010 гг. Важнейшими целями данного этапа административной реформы были определены: реформирование системы оказания государственных и муниципальных услуг, формирование и внедрение комплекса административных регламентов, разработка и применение стандартов государственных и муниципальных услуг.

На сегодняшний момент сроки осуществления "Административной реформы" сдвинуты на конец 2018 года. Правительство сдвигает сроки не впервые - 28 декабря 2011 г. оно добавило от полугода до полутора лет на реализацию некоторых этапов. Что говорит о серьёзных проблемах предоставления государственных услуг в России и сложности их решения. Теоретическую основу курсовой работы составили научные работы целого ряда авторов.

Особый вклад в изучении данной тематики внёс Неделько Сергей Иванович. На его счету около 100 научных и учебно-методических работ, среди которых 1 монография, брошюры, учебные пособия, статьи в центральных и зарубежных изданиях. Имеет чин "Действительный государственный советник третьего класса Пензенской области". Награждён Почётной грамотой Министерства образования и науки РФ, Почётной грамотой Губернатора Пензенской области и памятной медалью "15 лет вывода российских войск из ДРА".

Следующим хочется отметить труд Сергея Евгеньевича Нарышкина, который на данный момент является председателем Государственной думы Федерального собрания Российской Федерации шестого созыва.

Общими вопросами проблематики предоставления государственных услуг занимались Т.Я. Хабриева, А.Ф. Ноздрачев, Ю.А. Тихомиров Т.Я. Хабриева, А.Ф. Ноздрачев, Ю.А Тихомиров, И.У Кулдыбаева, Л.А. Душакова, С.А. Шайдуров, О. В Бучина, М.В Корниенко И. А Мурзина, С.Н. Егоров и другие.

Цель курсовой работы - выявление проблем предоставления публичных услуг в России.

Объект исследования - публичные услуги

Предмет исследования - проблемы предоставления публичных услуг

Задачами исследования являются:

- Изучение понятия публичная услуга

- Рассмотрение классификации публичных услуг

- Изучение правового регулирования публичных услуг

- Выявление проблем предоставления публичных услуг в России

- Разработка рекомендаций организации путей их решения

Глава 1. Теоретические аспекты предоставления публичных услуг

1.1 Понятие и сущность публичных услуг

Само понятие "услуга" для Российского законодательства не является новым. Оно означает способ удовлетворения потребностей граждан и юридических лиц. В Конституции РФ понятие "услуга" определяется как вид материальной деятельности (ст. 8, 74); как объект гражданских прав - в Гражданском кодексе РФ (ст. 128, 129); как минимальные государственные стандарты - в Бюджетном кодексе РФ (ст. 6, 65) и др. А вот термин "государственная услуга" был введен лишь в 2005 г. с началом проведения административной реформы. Таким образом появления данного понятия было связано с изменением роли и задач государства в современном обществе, а также с утверждением новых ценностей и приоритетов. С.И. Неделько, И.А. Мурзина, С.Н. Егоров. Понятие государственной услуги как категории государственного управления.

Согласно статье 6 Бюджетного Кодекса Российской федерации государственные услуги - это услуги, оказываемые органами государственной власти, государственными учреждениями и в случаях, установленных законодательством Российской Федерации, иными юридическими лицами. услуга законодательство государственный

Иное определение государственных услуг дает Федеральный закон от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг". В соответствии со ст. 2 Закона № 210-ФЗ государственная услуга - это деятельность по реализации функций федерального органа исполнительной власти, государственного внебюджетного фонда, исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, а также органа местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов РФ, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах установленных нормативно-правовыми актами РФ и субъектов РФ полномочий органов, предоставляющих государственные услуги.

В соответствии с проектом Федерального закона от 2005 г. "О стандартах государственных услуг" государственная услуга - деятельность органа, оказывающего государственную услугу, выражающаяся в совершении действий и принятии решений, влекущих возникновение, изменение или прекращение правоотношений или возникновение документированной информации в связи с обращением гражданина или организации в целях реализации их прав, законных интересов либо исполнения возложенных на них нормативными правовыми актами обязанностей. Целями данного федерального закона являются: повышение качества и доступности государственных услуг;

- ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования;

- повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти.

Одним из основных направлений в деятельности органов исполнительной власти, помимо повышения качества и доступности государственных услуг, являются стандартизация и регламентация государственных услуг, нацеленные на совершенствование существующих регламентов.

Четкие и прозрачные административные процедуры - основа слаженной работы как коммерческих, так и государственных структур. К началу 2000-х гг. сложилась ситуация, при которой в одном ведомстве требования к предоставлению услуг были изложены всего на одной странице, что не могло быть залогом качественного и успешного предоставления государственной услуги, а в другом ведомстве требования к выполнению схожей услуги могли быть зафиксированы в многострочном документе, освоить который мог далеко не каждый сотрудник, не говоря уже о гражданах.1

О потребностях получателей государственных и муниципальных услуг практически никто не задумывался, обязательства органов власти в области качества предоставляемых ими услуг не были зафиксированы, а единого подхода к описанию административных процедур не существовало.

С учетом того, что все это отражалось в первую очередь на получателях государственных и муниципальных услуг, задача повышения прозрачности и упорядочивания административных процессов выходила на первый план. Решением стала разработка административных регламентов для каждой государственной и муниципальной услуги. Здесь можно отметить, что при формировании нормативной базы, регулирующей разработку и применение стандартов услуг и административных регламентов, государство отталкивалось от требований системы менеджмента качества, изложенных в стандартах ИСО серии 9000, в части требований к описанию процессов.

Совершенствование и разработка регламентов предусматривают создание новых механизмов, направленных на привлечение к ответственности должностных лиц за несоблюдение утвержденных стандартов и возмещение нанесенного в результате этого ущерба.

Для повышения качества государственных услуг в России запустили процесс по внедрению административных регламентов в деятельность органов государственной власти, отвечающих следующим принципам:

- оптимальность административных процедур, отсутствие избыточных и дублирующих действий, требующихся от получателя государственных услуг;

- минимальное время предоставления услуги;

- комфортность процесса получения услуги, в том числе для граждан с ограниченными возможностями;

- реализация "принципа одного окна".

- Результатами по внедрению административных регламентов можно назвать следующее:

- сокращение сроков предоставления государственных услуг и самих административных процедур;

- принятие административных регламентов, что способствовало снижению общего времени, потраченного на получение государственной услуги примерно от 10% до 70%. Так, в рамках пилотного внедрения административного регламента Роснедвижимости время оказания услуги снизилось в 3 раза (c 30 мин до 10 мин), время ожидания в очереди в местах оказания государственной услуги Росрегистрации также сократилось примерно в 3 раза (с 2 - 3 часов до 45 мин);

- исключение избыточных административных процедур. При разработке административных регламентов Росздравнадзора по регистрации лекарственных средств и изделий медицинского назначения, а также по организации проведения экспертизы качества, эффективности и безопасности лекарственных средств были исключены ограничение времени действия регистрационного удостоверения, а также требования к регистрации юридического лица на территории Российской Федерации для зарубежных производителей лекарственных средств;

- повышение комфортности предоставления государственных услуг в связи с внедрением требований к местам (зданиям) предоставления государственных услуг.

В заключение стоит отметить, что термин "государственная услуга" относительно новый и пока не имеет четко сформулированного определения. На сегодняшний день происходит становление сервисного государства, и для эффективного обеспечения данной государственной функции необходимо исследовать ситуацию, сложившуюся на рынке услуг, и двигаться в четырех взаимосвязанных направлениях:

- совершенствование технологии предоставления государственных услуг;

- развитие законодательства о государственных и муниципальных услугах;

- формирование механизмов управления качеством услуг;

- развитие модели взаимодействия между органами, предоставляющими услуги, и получателями услуг.

Работу в сфере совершенствования технологий предоставления государственных услуг должны обеспечивать три простых принципа:

- принцип доступности;

- принцип универсальности;

- принцип комфортности.

В этой связи должны развиваться специальные центры по предоставлению государственных и муниципальных услуг, но только как центры качества, центры компетенций в области качества услуг на региональном уровне. Логично, чтобы такие центры в каждом регионе взяли на себя функции координатора всего процесса предоставления государственных и муниципальных услуг, обеспечивая взаимодействие между органами власти и заявителями, а также осуществления подготовки квалифицированных кадров в сфере государственных услуг.

1.2 Классификация государственных услуг

В целях совершенствования структуры федеральных органов исполнительной власти, в соответствии со статьей 112 Конституции Российской Федерации и Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" был издан "Указ Президента Российской Федерации от 20 мая 2004 г. N 649 Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти" .

В соответствии с пунктом 9 "д" данного указа государственные услуги предоставляются федеральными органами исполнительной власти непосредственно или через подведомственные им федеральные государственные учреждения либо иные организации безвозмездно или по регулируемым органами государственной власти ценам услуг гражданам и организациям в области образования, здравоохранения, социальной защиты населения и в других областях, установленных федеральными законами 2 . Следовательно одним из критериев классификации государственных услуг можно выделить их возмездность и подразделить на платные и льготные.

Платные услуги это те услуги, за которые с потребителя взимается государственная пошлина, указанная в главе 25.3 Налогового кодекса Российской Федерации "Государственная Пошлина". Причем государственные органы и их должностные лица, согласно части 2 статьи 333.16 Налогового Кодекса и других законодательных актов Российской Федерации, не вправе взимать какие-либо сборы и платежи кроме государственных пошлин. К льготным государственным услугам относятся бесплатные и частично оплачиваемые.

Подразделение услуг на платные и льготные является относительно условным. Ведь сумма, взимаемая за предоставление государственной услуги не является её рыночной стоимостью, а относится к средству платежа в виде налога.

Сложность классификации государственных услуг связана с новизной данного понятия. А посему возможны лишь варианты авторской классификации.

Согласно классификации, предложенной Ю.А Тихомировым, государственные услуги подразделяются на публичные и административные.

Государственные услуги, направленные на внешних (по отношению к государству) клиентов, называются государственными публичными услугами. Государственные публичные услуги могут носить принудительный характер, налагая обязанность на физических и юридических лиц вступить во взаимодействие по определенному поводу с государственным органом для того, чтобы избежать санкций или иных негативных последствий.1

Если же государственные услуги направлены на другие государственные и муниципальные органы, то они считаются государственными административными услугами. К таким услугам относится подготовка документов для государственных органов, согласование, представительство. В этой связи можно выделить отличительные признаки государственной административной услуги: индивидуальность предоставления, обращение пользователей государственных услуг в государственный орган, предоставление услуги непосредственно в государственном органе, когда осуществление этой услуги в силу объективных социально-экономических причин не может быть передано коммерческим или некоммерческим организациям.

1. В рамках предлагаемого подхода классификация государственных услуг может быть предоставлена в следующем виде:

2. По наличию промежуточного результата: государственная услуга простая (подразумевает множественное обращение в исполнительный орган государственной власти с получением конечного результата); государственная услуга сложная (подразумевает множественное обращение в исполнительный орган (органы) государственной власти с получением промежуточных результатов, имеющих самостоятельную ценность).

3. По содержанию результата: информационно-консультативные, коммуникативные, финансовые, предоставление правообеспечивающих документов.

4. По условиям оказания: программные, нормативно-правовые.

5. По потребителям: для граждан, для предпринимателей (юридические и физические лица)

Вместе с тем следует различать элементарные государственные услуги и композитивные (межведомственные) государственные услуги. Элементарные государственные услуги - услуги, запрошенные гражданами, бизнесом или другими ведомствами, которые реализуются и оказываются в рамках взаимодействия с одним ведомством. Примерами таких услуг являются, например, выдача свидетельства о рождении или общегражданского паспорта.

Композитные государственные услуги - услуги, которые состоят из нескольких элементарных услуг, т.е. оказываются различными ведомствами.

По сложившейся практике в условиях отсутствия чётких правовых основ предоставления государственных услуг государственный орган сам определяет (по существу, назначает) исполнителя услуги, принимает решение об отнесении услуги и т.д. В результате таких действий органов исполнительной власти получили широкое распространите фиктивные и избыточные государственные услуги.1 Первая подразумевает услугу, установленную в нормативно-правовом акте, но не осуществляемую в реальной практике деятельности органов исполнительной власти, вторая же - услугу, частные издержки от введения которой для хозяйствующего субъекта, попадающего под его действие, превышают его частные выгоды и общественные выгоды с учетом эффекта дохода.

А.В. Нестеров отмечает, что могут существовать услуги, которые необходимы, но нет услугодателей. С другой стороны, есть услуги, которые предлагаются, но у услугополучателей нет в них потребности. Такие услуги называются навязанными. Навязанные услуги, если они оказываются с использованием ресурсов исполнительных органов власти, должны быть ликвидированы.2

Существует еще одно понятие лишних, т.е. дублирующих, услуг, у которых несколько услугодателей. В первом случае имеются силы, заинтересованные в существовании таких услуг, причиной которых является рентоориентированное поведение субъектов, связанных с такими услугами. Во втором случае причиной существования данного класса услуг является инерция и, возможно, определенные социальные причины. В третьем случае, когда для одной услуги не находится услугодателя или одну услугу оказывают два услугодателя, причиной является исторически сложившаяся ситуация либо переходный период. Естественно, общество и государство заинтересованы в том, чтобы одномоментно или постепенно исключить все избыточные обязательные услуги либо путем их перевода в класс необязательных, либо полным их исключением.

Наличие избыточных и дублирующих услуг государственных органов исполнительной власти приводит к тому, что эти органы отвлекают ресурсы от выполнения необходимых функций. Кроме того, государственные служащие, обладая административным ресурсом, связанным с наличием властных полномочий, имеют возможность устанавливать требования и накладывать санкции за их несоблюдение. Так как исполнительные органы власти фактически являются монополистами при оказании данных услуг, то считается, что с целью экономии ресурсов один вид услуги должен оказываться одним услугодателем. С этим трудно согласиться, т.к. у услуги должна быть единая (типовая, унифицированная, стандартная) процедура, но точек доступа к данной услуге должно быть много. При этом под точкой доступа к услуге подразумевается пункт, где осуществляется взаимодействие услугодателя и услугополучателя. Данная точка доступа должна быть единой для услугополучателя в смысле, что он не должен еще куда-то обращаться для получения данной услуги (например, идти фотографироваться, получать справки).

Исходя из понятия "доступности" (физическая, информационная, финансовая доступность), выделяются доступные услуги (приемлемы для всех граждан) и малодоступные услуги (приемлемы для определенных категорий лиц).

Государственные услуги должны обладать свойством универсальности требований ко всем услугополучателям (отсутствие дискриминации), а технологически процесс оказания универсальных услуг не должен создавать технологических барьеров (производительность услуги должна обеспечивать отсутствие очередей). Исключением может быть лишь определенный круг лиц, отмеченный в законодательстве.

В зависимости от причины обращения за государственной услугой, их можно разделить на вынужденные и добровольные услуги. В случае вынужденного обращения услуга должна оказываться только на бесплатной основе, за исключением услуг, реализующих юридически значимые действия, когда взимается государственная пошлина. Следует подчеркнуть, что в идеале ни о каких предварительных обязанностях услугополучателей государственных и социальных услуг не может быть и речи, тем более о плате за эти услуги.

Данные виды услуг должны оказываться только на добровольной и бесплатной основе. Другое дело, что услугополучатели социальных услуг должны подтвердить свое право на данный вид услуг, а получатели государственных услуг должны предоставить идентифицирующие их документы. Но, к сожалению, сегодня государство не предоставляет такую возможность, и за оказание услуг предусмотрена плата.

Необходимо различать возмездность и платность услуг. Безвозмездных услуг не может быть вообще, а бесплатные услуги могут быть. Даже если услуга бесплатна для услугополучателя, она обязательно должна быть эквивалентно возмещена либо из ресурсов государственного бюджета, либо страховой компании, либо спонсорской помощи.

Исходя из целей услугополучателей услуг по закону, их можно разделить на три вида: бесплатные услуги, реализующие конституционные права граждан; бесплатные услуги, обеспечивающие содействие услугополучателям в реализации их законных обязанностей; услуги, реализующие законные интересы услугополучателей на платной основе.

1.3 Правовое регулирование государственных услуг

Особенности правового регулирования государственных услуг можно рассматривать в нескольких аспектах.

1. Следует различать несколько четко определяемых направлений правового регулирования государственных услуг:

– регулирование собственно государственных услуг, или иначе это направление можно обозначить как статусное регулирование, которое включает категориальную определенность и спецификацию государственных услуг относительно иных действий, продуцируемых органом власти, и в первую очередь относительно государственных функций.1

– регулирование предоставления государственных услуг.2

– правовую стандартизацию государственных услуг.3 Закон №210-ФЗ не предусматривает понятия стандарта государственной услуги, но устанавливает требования к стандарту ее предоставления, которые выражаются в исполнении обязательных минимальных требований, имеющих свою фиксацию в административном регламенте, что не вполне оправданно, поскольку очевидно, что стандарт государственной услуги и стандарт ее предоставления суть не одно и то же.

Следуя нормативному материалу, представленному в Законе №210-ФЗ, можно предположить, что стандарт государственной услуги - это определенное обязательство органов исполнительной власти по обеспечению возможности получения государственных услуг в определенных объемах и определенного качества. Стандарт включает несколько составляющих: технологию производства государственной услуги, значения показателей результативности оказания государственной услуги и стандарты факторов государственной услуги.

Цель стандартизации государственных услуг - сокращение транзакционных издержек, которые несут граждане и организации при взаимодействии с органами власти и должностными лицами.

Стандарт предоставления государственной услуги предусматривает ряд установленных положений, в том числе: ее наименование; наименование органа, ее продуцирующего; результат ее предоставления и прочее (всего в Законе №210-ФЗ представлено 14 пунктов).

Требования к стандарту предоставления государственной услуги предопределяют архитектонику соответствующего типа административных регламентов.

По существу, общие требования, предусмотренные законодателем к предоставлению государственных услуг, в том числе требования к взаимодействию с заявителем при предоставлении государственных услуг, требования к взиманию с заявителя платы за предоставление государственных услуг, требования к взиманию с заявителя платы за оказание услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления государственных и муниципальных услуг, требования к организации предоставления государственных услуг в электронной форме и требование о формировании реестра государственных услуг, также имеют смысл стандарта.

2. Следует отличать правовое регулирование государственных услуг в объеме представленных направлений от нормативных установлений относительно исполнения государственной услуги, которое содержит нормативное закрепление необходимости продуцирования органом публичного управления определенной услуги (в частности, положения об органах исполнительной власти, а также иные акты действующего законодательства).

3. Правовое регулирование предоставления государственных услуг осуществляется по принципу вертикальной "развертки". Нормативная иерархия начинается с Закона №210-ФЗ, который регулирует отношения, возникающие в связи с предоставлением государственных услуг уполномоченными субъектами публичного управления, и предусматривает ряд достаточно важных позиций, определяющих специфику правового регулирования отношений в связи с предоставлением государственных услуг, в том числе:

- формируется свой понятийный аппарат, включающий определение понятий "государственная услуга", "заявитель", "административный регламент", "многофункциональный центр предоставления услуг", "предоставление услуг в электронной форме", "портал услуг";

- охватывается как федеральный, так и субфедеральный уровень предоставления услуг;

- определяются основы юридического содержания правоотношений, возникающих между заявителем и продуцентом государственной услуги;

- определяются общие требования к предоставлению государственных услуг, в том числе требования к взаимодействию с заявителем при предоставлении услуг, к взиманию с заявителя платы за предоставление услуг, к взиманию с заявителя платы за оказание услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления услуг, к организации предоставления услуг в электронной форме, а также обязательность включения услуг соответственно в соответствующие реестры;

- определяется порядок разработки и принятия, а также структура административного регламента предоставления государственных услуг. Кроме того, нормативное закрепление получили представления о стандарте государственной услуги. Причем административные регламенты, принятые до дня вступления в силу Закона №210-ФЗ, должны быть приведены в соответствие с его положениями не позднее 1 июля 2012 г.;

- регламентируются вопросы предоставления услуг в многофункциональных центрах;

- регламентируется порядок и особенности предоставления услуг с использованием информационно-телекоммуникационных технологий;

- регламентируется организация деятельности по выпуску, выдаче и обслуживанию универсальных электронных карт.

До принятия Закона №210-ФЗ потенциально существовала возможность развития нескольких сценариев законодательного регулирования государственных услуг 1. Один из них заключался в закреплении в законе требований к стандарту государственных услуг и в переносе регулирования соответствующих административных процессов на уровень органов исполнительной власти. Второй сценарий заключался в параллельной разработке двух федеральных законов - "Об административных регламентах" и "О стандартах государственных услуг", при сохранении разделения предмета регулирования между ними по виду документа, а также по относимости к государственной услуге. Третий - в закреплении в Федеральном законе "Об административных регламентах" модели, объединяющей регламент и стандарт государственной услуги в одном документе.

На сегодняшний день в отношении порядка предоставления государственных услуг свою актуальность сохраняет Постановление №679, в котором фиксируются требования к административным регламентам предоставления государственных услуг, а также к иным юридически значимым моментам.

Следующий уровень правового регулирования государственных услуг включает нормативно-правовые акты федеральных органов исполнительной власти - собственно административные регламенты предоставления государственных услуг, которые описывают конструкции административных процедур в связи с обращением заявителей по поводу предоставления услуг. Административный регламент предоставления государственных услуг в своей структуре должен отражать ряд позиций, в том числе:

- устанавливать сроки и последовательность административных процедур и административных действий и/или принятия решений федерального органа исполнительной власти;

- устанавливать порядок взаимодействия между его структурными подразделениями и должностными лицами, а также взаимодействие федерального органа исполнительной власти с физическими или юридическими лицами (заявителями), иными органами государственной власти и местного самоуправления, а также учреждениями и организациями при предоставлении государственной услуги;

- устанавливать порядок предоставления государственной услуги;

- устанавливать стандарт предоставления государственной или муниципальной услуги;

- демонстрировать связь между административными процедурами и административными действиями и / или принятыми решениями федерального органа исполнительной власти и возникновением, изменением или прекращением правоотношений или возникновением (передачей) документированной информации (документа).

Несмотря на наличие Закона №210-ФЗ, актом общего характера в части структуры административных регламентов остается постановление №679, в соответствии с которым в административный регламент включаются следующие разделы: общие положения; требования к порядку исполнения государственной функции (предоставления государственной услуги); административные процедуры; порядок и формы контроля за исполнением государственной функции (предоставлением государственной услуги); порядок обжалования действий (бездействия) должностного лица, а также принимаемого им решения при исполнении государственной функции (предоставлении государственной услуги).

В то же время эта позиция должна быть скорректирована в части структуры административных регламентов предоставления государственных услуг с учетом положений акта большей юридической силы, хотя принципиальных отличий здесь немного. В соответствии с Законом №210-ФЗ структура административных регламентов предоставления государственных услуг должна содержать разделы, устанавливающие: общие положения; стандарт предоставления государственной услуги; состав, последовательность и сроки выполнения административных процедур, требования к порядку их выполнения, в том числе особенности выполнения административных процедур в электронной форме; формы контроля за исполнением административного регламента; досудебный (внесудебный) порядок обжалования решений и действий (бездействия) органа, предоставляющего государственную услугу, а также должностных лиц и государственных служащих.

На данный момент административные регламенты четко разграничиваются по своей архитектонике: административный регламент исполнения государственной функции включает в себя разделы: "Общие положения", "Административные процедуры"; административный регламент предоставления государственной услуги включает в себя разделы: "Общие положения", "Требования к порядку предоставления государственной услуги", "Административные процедуры".

В связи с появлением Закона №210-ФЗ структура административных регламентов предоставления государственных услуг, безусловно, претерпит изменения.

В целом правовое регулирование государственных услуг можно оценить как достаточное. В то же время хотелось бы обратить внимание на ряд моментов. Во-первых, должна иметь место легальная идентичность понимания государственных услуг на всех уровнях организации законодательства, а также это понимание должно предельно очевидно демонстрировать природу и сущность этого явления. Во-вторых, должны быть устранены формальные разночтения между Законом №210-ФЗ и Постановлением №679 в части административно-правовой регламентации предоставления государственных услуг - это вопрос качества юридической техники. В-третьих, думается, имеется смысл в нормативном разграничении стандарта государственной услуги и стандарта предоставления государственной услуги.

2. Анализ проблем предоставления государственных услуг в Российской Федерации

2.1 Выявление проблем предоставления государственных услуг в Российской Федерации

Для современной России возросла значимость проблемы повышения управляемости государства в целях обеспечения его конкурентоспособности на основе современных методов управления социально-экономическим развитием.1 Поэтому, вопрос комплексного реформирования системы государственного управления первостепенный и является основным направлением административной реформы. Для выполнения поставленной задачи необходимо, в соответствии с общей концепцией административной реформы, повышение качества и доступности государственных социальных услуг. То есть результатом административной реформы должно послужить повышение эффективности государственного управления и совершенствование организации предоставления государственных услуг.

Административная реформа - самая трудная в истории современной России - идет непрерывно и постепенно с 1991 г. Выделяют разные периоды этапов, как с 1991, так и с 2003 г. Это связано с тем, что только в конце 2003 г. и особенно в 2004 - 2005 гг. административной реформе придан характер реального, радикального и масштабного государственного дела.

В процессе нескольких этапов административной реформы было решено множество поставленных задач, однако еще большее количество нерешенных проблем существует, в частности в сфере предоставления государственных социальных услуг.

Основной проблемой является несовершенство нормативно-правовой базы, строго регламентирующей предоставление государственных социальных услуг. Это связано с тем, что функционирующая в настоящее время законодательная система создана еще в таких социально- экономических условиях, которые значительно отличаются от ныне действующих.

Большинство разработанных в настоящее время регламентов являются набором предписаний, которые отражают сложившуюся практику в государственных социальных учреждениях, а не оптимизированные процедуры. Поэтому к таким регламентам не могут обратиться получатели услуг, т.к. они не защищают их права, а также поставщики услуг, для получения чётких правил их действий.

Соответственно законодательная система требует модернизации, т.е. современных подходов к развитию и принципа оптимальности предоставления государственных услуг.

Также, основной недостаток законодательной системы, регламентирующей порядок и стандарты предоставления государственных услуг, заключается в том, что они ориентированы, как правило, на интересы поставщика услуг, а не на их заявителя. В нормативных актах чётко сформулированы требования к заявителю государственных услуг, и, зачастую, не конкретизируются ответственность и обязанности должностных лиц, оказывающих государственные услуги.

Законодательство не предусматривает отслеживание степени удовлетворенности заявителей, т.е. нет критериев, по которым можно оценить качество предоставляемых услуг, отсутствует система жалоб и предложений, как, например, в секторе розничной торговли, нет регламента действий заявителя в случае неправомерности действий поставщика государственных услуг. К примеру, если продавцы в магазине относятся к покупателю неуважительно, невнимательно, не могут ответить на вопросы или занимаются личными делами в то время, когда ожидает очередь, покупатель вряд ли придёт в этот магазин за покупками, а для получения государственной услуги заявителю выбирать не приходится поставщика услуг, это еще раз доказывает необходимость совершенствования нормативно-правовой базы.

Для этого необходимо разработать концепцию реформирования сферы государственных социальных услуг на уровне области, которая послужит основой для принятия нового закона для государственных социальных учреждений и изменения действующих законов. Также требуется нормативно-методическая согласованность действий на уровне области с федеральными законами. Для решения этих задач и в целях совершенствования организации и управления в сфере государственных услуг требуется разработать методику реализации закона; предложения по подготовке должностных регламентов, регламентация деятельности государственных социальных учреждений, с описанием основной цели, функций, прав и обязанностей социальных учреждений.

Необходимо отметить, что проблемой предоставления государственных услуг является и отсутствие системы информирования потребителей государственных услуг. Так, например, при регистрации лица, как индивидуального предпринимателя, большинство лиц не осведомлено какие суммы налогов и в какие сроки нужно уплачивать, в каких фондах необходимо зарегистрироваться. В последствие с предпринимателей взимаются штрафы за несвоевременную регистрацию, образуется недоимка по неуплаченным в срок налогам и взносам, начисляются пени, сведения по которым представители госучреждений передают в Мировой или Арбитражный суд и в Службу судебных приставов.

Если заявителя интересует информация по той или иной услуге, возникают сложности, не все потребители государственных услуг имеют доступ в интернет, многим не понятна информация, изложенная в документах, а бесплатные информационные и консультационные центры отсутствуют. Поэтому необходим общественный мониторинг и повышение открытости процессов предоставления государственных социальных услуг для общества.

Важным является повышение компетенции персонала государственных социальных учреждений, нужно избавляться от "закостенелости системы", т.к. многие руководители не готовы к переменам, они против регламентации и мониторинга.

Современная система предоставления государственных услуг, как правило, требует много времени, чтобы собрать необходимые документы. Часто это связано с тем, что заявителю приходится обращаться за получением различных справок, выписок, и других сведений в различные органы, внебюджетные фонды, которые могли бы самостоятельно обмениваться необходимыми данными для предоставления конкретной государственной услуги заявителю. Такой обмен должен осуществляться посредством электронного документооборота с электронно-цифровой защитой, т.е. это так называемое, межведомственное взаимодействие. В России данное решение представлено системой многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг или МФЦ. Основная задача МФЦ - реализация принципа "одного окна", т.е. создание единого места приёма, регистрации и выдачи необходимых документов гражданам и юридическим лицам при оказании всех государственных и муниципальных услуг, предоставление гражданам и юридическим лицам возможности получать одновременно несколько взаимосвязанных государственных и муниципальных услуг.1

Однако, МФЦ на сегодняшний день обеспечивает лишь лучшие условия ожидания услуги по сравнению с офисами органов. В этом помещении собраны вместе федеральные, региональные и муниципальные органы власти, предоставляющие наиболее востребованные населением услуги. Тем самым реализован принцип организации услуг не "одного окна", а "одной двери". 2 Это связано с тем, что многие органы власти не готовы к внедрению технологии "одного окна", ссылаясь на нормы административных регламентов, и невозможности интеграции своих баз данных, предоставлению доступа к информации, необходимой для предоставления услуг без участия заявителя.

Также в большинстве регионов РФ еще не введены единые социальные карты, тогда как жители ряда регионов успешно используют в повседневной жизни данные виды карт. Единая социальная карта является универсальной и открывает доступ ко всему набору государственных электронных услуг в любое время через специализированные терминалы или персональные компьютеры, вместо того, чтобы неоднократно посещать те или иные инстанции, предоставляющие государственные услуги. Электронная социальная карта принимается во всех ведомствах.

2.2 Рекомендации по организации предоставления государственных услуг в Российской Федерации

1. Проведение оценки потенциала государственных служащих, оказывающие услуги населению

В настоящее время существенным недостатком оценки потенциала государственных служащих в странах СНГ является использование традиционных формальных показателей - документов о полученном образовании и сведений об опыте работы. Между тем, в ведущих развитых странах мира, профессиональные качества работника могут выявляться с высокой степенью объективности при помощи специальных методик, в том числе экзаменов, тестов, подготовки рефератов и т.п. Личностные качества также могут определяться при помощи тестов, например, на лидерские качества, управленческие способности.

Профессиональные и личностные качества подлежат переоценке после получения дополнительного обучения или роста опыта сотрудника, причем инициатором такой переоценки может выступать как сам работник, так и его руководитель. При этом для каждой должности определяется весомость каждого критерия путем придания ему коэффициента, показывающего его значимость и приоритет. Критериями профессиональных знаний и навыков для государственных служащих могут выступать степень соответствия профессиональному уровню, знание нормативных основ собственной деятельности, навыки работы с информацией, навыки работы с компьютером, знание английского языка. В качестве личностных качеств могут быть следующие параметры:

- ответственность, исполнительская дисциплина;

- самостоятельность, инициативность, способность к работе в условиях неопределенности;

- стремление к профессиональному развитию, обучаемость;

- соответствие правилам служебного поведения;

- способность к работе в команде;

- навыки деловой коммуникации;

В значительной степени качество предоставления государственных услуг зависит от создания эффективной системы показателей результативности деятельности госслужащих, от их заинтересованности в достижении общественно значимых целей и задач. В этой связи, ключевым аспектом повышения результативности деятельности государственных служащих во многих странах становится создание объективной и комплексной системы индикаторов, отражающих выполнение должностных обязанностей по предоставлению государственных услуг населению.

Несмотря на отсутствие универсальных критериев в проведении данной оценки, международная практика при оценке качества и доступности государственных услуг указывает на применение таких параметров как сроки предоставления, точность и надежность выполнения обязательств по отношению к потребителю, культура обслуживания, доступность исчерпывающей информации о порядке и процедурах предоставления тех или иных видов услуг для потребителей. В частности, оценка со стороны потребителей может быть использована для получения более объективных результатов по критерию этичности поведения госслужащего.

Использование данного подхода способствует формированию новой культуры и новому стилю работы государственных органов власти с ориентацией на запросы и нужды населения, повышение ответственности за распределение услуг и ресурсов.

2. Обучение государственных служащих, оказывающих услуги населению

Создание электронного правительства подразумевает переход органов исполнительной власти на активное использование информационных технологий, что невозможно без повышения компетентности государственных служащих в области ИКТ. Это, в свою очередь, обуславливает существенные изменения в системе подготовки персонала государственного аппарата с целью более тесной увязки учебного процесса с задачами административных реформ и модернизации систем государственного управления.

Следовательно, обучение должно стать одним из главных инструментов внедрения инноваций в административную систему и способствовать изменению организационной культуры и менталитета чиновников. В этой связи, во многих странах мира принимаются нормативные правовые акты, в которых определяются условия и порядок обучения, группы категорий госслужащих, подлежащих обучению, механизм их отбора для обучения за рубежом, а в государственных ведомствах на обучение персонала выделяются значительные средства из общего фонда заработной платы.

Внедрение в систему государственного управления ИКТ способствует при правильном подходе повышению эффективности работы госаппарата в целом и его отдельных звеньев. В то же время, недостаточный, зачастую низкий уровень информационной компетентности государственных служащих становится фактором, объективно тормозящим развитие взаимоотношений власти и граждан. В этой связи, актуальным является повсеместное владение служащими органов местной власти базовыми навыками работы с операционными системами семейства Microsoft Windows (текстовые редакторы, электронные таблицы, генератор презентаций), а также работы с Интернет и вспомогательным оборудованием (принтер, модем, сканер, сетевые технологии, антивирусная защита). Необходимым условиям для повышения квалификации государственных служащих является также их обучение английскому языку, учитывая его доминирование в коммуникационном пространстве и нормированное требование его знания в управленческих структурах большинства стран мира.

3. Необходимость налаживания обратной связи с населением Информационные технологии сегодня позволяют органам местного

управления наладить чрезвычайно эффективную обратную связь с гражданами, через организацию сети, связывающую по горизонтали обширные территории и позволяющие объединять усилия в решении социально-экономических задач. Поэтому со времени развития концепции электронного правительства выработаны и устоялись принципы организации обратной связи.

Прежде всего, в концепции электронного правительства реализация обратной связи исполнительной власти с населением приобретает особое значение в плане демократизации государственной власти, т.к. она обеспечивает мониторинг реакции на деятельность органов исполнительной власти и может быть использована государством для совершенствования системы предоставления государственных услуг. В ряде стран мира сформированы требования к организации обратной связи с населением - по отношению гражданина и органа власти она подразделяется на активную, где инициатором обратной связи является гражданин, и пассивную, когда организация обращается к гражданину для выяснения степени удовлетворенности обслуживанием. По способу выражения обратная связь подразделяется на жалобы, предложения, отзывы о деятельности. Сегодня в национальных порталах исполнительной власти во многих странах работают электронные почтовые ящики для обращений граждан, открытые и закрытые интерактивные форумы, системы голосования, опросы населения с приложенными формами, которые могут заполнить желающие и предложить пути совершенствования предоставления каждого отдельно взятого вида услуг.

Принципиальное значение установления постоянной и надежной обратной связи государственных органов с потребителями имеет и при организации работы по разработке и внедрению стандартов предоставления услуг в центрах обслуживания населения, где обратная связь осуществляется через устные и письменные обращения граждан, включая записи в книге отзывов предложений, телефонные обращения и почту. Местные органы власти также организуют проведение регулярных опросов среди служащих, которые непосредственно контактируют с населением в процессе предоставления услуг с целью выявления недостатков и сбора предложений для достижения уровня стандартов качества услуг, определяют направления оптимизации услуг центров путем их тестирования на фокус-группах получателей государственных услуг, осуществляют мониторинг прессы в части функционирования системы "одного окна".

Отчеты по итогам изучения степени удовлетворенности населения доводятся до сведения руководства органа власти и других заинтересованных сторон путем размещения на сайте организации, на информационных стендах в центрах очного обслуживания, в периодической печати и т.д.

Таким образом, реализация на практике принципа "обратной связи" позволяет не только осуществлять действенный и оперативный контроль за деятельностью ответственных должностных лиц, но и принимать своевременные меры по совершенствованию качества и порядка предоставления услуг.

4. Оказание государственных услуг посредством мобильных средств и сервисов

Как показывает международная практика на начальном этапе предоставления электронных услуг населению были выбраны достаточно простые услуги, не требующие значительных трудовых временных ресурсов и технического обеспечения, но имеющие экономический эффект для государства. К числу таких услуг относятся регистрация по месту жительства, акты гражданского состояния, продление водительских прав, налоговые поступления, регистрация бизнеса. Вместе с тем, индивидуальные ожидания граждан относительно работы государственных служб в информационную эпоху очень высоки. Это вынуждает правительства и местные органы власти развитых стран активизировать создание систем интерактивной связи с населением и расширять спектр государственных услуг, предоставляемых с использованием ИКТ.

Логичным развитием проектов электронного государства является развитие мобильного правительства, которое позволяет осуществить широких охват населения, включая граждан, не имеющих доступа к интернет, расширить перечень государственных услуг, предоставляемых органами власти, значительно повысить уровень комфортности получения государственных услуг. К примеру, мобильные технологии снимают ограничения, обусловленные часами приема государственных органов власти, и делают возможным круглосуточную коммуникацию.

Сегодня международный опыт указывает на развитие проектов мобильного правительства по информированию о документах, необходимых для оказания той или иной государственной услуги, сроках, необходимых для принятия решений, об изменении режима работы ведомств, значимых изменениях законодательства, порядке оказания государственных услуг и передаче определенных видов государственных услуг в юрисдикцию других ведомств, осуществление платежа и оперативного контроля качества оказания государственных услуг и др. Оказание медицинских услуг и услуг здравоохранения с использованием мобильных устройств, представляет собой еще одну характеризующуюся огромным потенциалом область, учитывая, что 75% стран мира на настоящий момент приступили к реализации различных инициатив в области мобильного здравоохранения.