Делегування повноважень виконавчої влади органам місцевого самоврядування

Размещено на http://www.allbest.ru/

влада законодавство самоврядування реформа

СТАТТЯ З ТЕМИ:

ДЕЛЕГУВАННЯ ПОВНОВАЖЕНЬ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ ОРГАНАМ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ

Т.О. Паутова, здобувач, Полтавський національний технічний університет імені Юрія Кондратюка

Анотація

Ефективна співпраця органів державної та муніципальної влади є неодмінною складовою забезпечення соціально-економічного розвитку регіону, проте, законодавство України не забезпечує умов для належної організації взаємовідносин між цими інститутами влади. У статті автором зосереджено увагу на прорахунках діючого законодавства України, стосовно делегування повноважень органами виконавчої влади - органам місцевого самоврядування, завдяки яким, на практиці, виникають компетенційні протиріччя між цими органами, які заважають їх ефективній співпраці, що необхідно подолати в процесі адміністративно-територіальної реформи.

Annotation

The effective collaboration of state and municipal authorities is an indispensable component, which provides social and economic growth of the region; however, Ukrainian legislation doesn't create any conditions for a proper relations organization between these authority institutions. In this article the attention is focused on miscalculations of the current Ukrainian legislation as to authorities delegation by the executive agencies to the local self-government authorities, due to which, in practice, there appear contradictions between these authorities, that should be overcome in administrative-territorial reform process.

Ключові слова: місцеве самоврядування, адміністративно-територіальна реформа, делегування повноважень.

Вступ

Одним із пріоритетних напрямків державної політики України сьогодення залишається проведення адміністративно-територіальної реформи, адже від ефективності організації влади та соціально-економічного розвитку на місцевому рівні залежить розвиток всієї держави. Враховуючи кризовий стан економіки в світі, що спостерігається в даний час, який негативним чином позначився і на ситуації в Україні, забезпечення ефективного функціонування органів місцевого самоврядування - владного інституту, найбільш наближеного до проблем громадян, є обов'язковим атрибутом подолання негативних наслідків кризи в політичних та економічних процесах. Наявна система місцевого самоврядування України постійно стикається з багатьма проблемами територіального, фінансового та адміністративного характеру, які обумовлені недоліками діючого законодавства, що не сприяє якісному виконанню покладених на органи місцевого самоврядування повноважень. З цих проблем однією із найважливіших є існуюча система розподілу владних повноважень між органами місцевого самоврядування та виконавчої влади, яка не забезпечує необхідні умови для співпраці цих органів та заважає ефективному функціонуванню органів місцевого самоврядування.

Аналіз останніх публікацій. Питанням, що стосуються нераціонального розподілу повноважень між органами державної та публічної влади присвячено публікації Баймуратова М., Батанова О., Біленчук П., Варналія З., Дробота І., Кравченка В., Орзіха М., Пухтинського М., Сушинського О. та ін..

Постановка завдання. Виявлення недоліків системи розподілу повноважень між органами місцевого самоврядування та виконавчої влади, формування пропозицій щодо їх вирішення.

Результати досліджень. Згідно статті 143 Конституції України, органам місцевого самоврядування можуть надаватися законом окремі повноваження органів виконавчої влади [1]. В Україні практика делегування повноважень виникла під час становлення незалежності, що пояснюється недовірою керівництва держави, яке мало певні сумніви стосовно здатності нового, на той час, інституту муніципальної влади організувати ефективне управління на місцевому рівні та забезпечити належний рівень життя громадян, у зв'язку з чим було законодавчо закріплено присутність виконавчої влади як «допоміжної сили». Але, очікуваних позитивних результатів це не принесло - між органами місцевого самоврядування та органами виконавчої влади стали виникати компетенційні спори щодо виконання цих повноважень та конфліктні ситуації, втручання в діяльність органів місцевого самоврядування.

Проведений аналіз положень діючого законодавства свідчить, що перелік повноважень, які делегують органам місцевого самоврядування органи виконавчої досить об'ємний. Це повноваження, які стосуються соціально-економічного і культурного розвитку, планування та обліку, бюджету, фінансів і цін, комунальної власності, побутового, торговельного обслуговування, громадського харчування, транспорту і зв'язку, будівництва, освіти, охорони здоров'я, культури, фізкультури і спорту, регулювання земельних відносин та охорони навколишнього природного середовища, соціального захисту населення [2]. Результат дослідження практики діяльності органів місцевого самоврядування за роки їх існування в Україні свідчить, що майже всі ці повноваження місцева влада спроможна здійснювати без втручання та контролю з боку державних органів, що засвідчує і той факт, що саме органи місцевого самоврядування практично здійснюють ці повноваження на протязі багатьох років, а не органи виконавчої влади, за якими законодавство їх закріпило, виконання цих повноважень якими має більше формальний характер. Втручання держави лише заважає ефективному виконанню цих повноважень і як приклади негативних наслідків цього є виникнення на практиці «подвійної підпорядкованості» установ та організацій, протиріч з питань здійснення цих повноважень між органами місцевого самоврядування та місцевими органами виконавчої влади, які досить часто переростають у тривалі конфлікти. 

Слід підкреслити, що дійсний в Україні розподіл повноважень між органами виконавчої влади та органами муніципальної влади не в повній мірі відповідає положенням Європейської Хартії місцевого самоврядування. Так, п. 3 статті 4 Хартії зазначено: «Муніципальні функції, як правило, здійснюються переважно тими властями, які мають найтісніший контакт з громадянином. Наділяючи тією чи іншою функцією інший орган, необхідно враховувати обсяг і характер завдання, а також вимоги досягнення ефективності та економії», п.4 - «Повноваження, якими наділяються органи місцевого самоврядування, як правило, мають бути повними і виключними…» [3]. В свою чергу, Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» серед повноважень, які делегуються органам місцевого самоврядування містить ті, які безпосередньо стосуються саме інтересів місцевих громадян, причому конкретні підстави, що обумовлюють закріплення їх за органами виконавчої влади, а не безпосередньо за органами місцевого самоврядування відсутні, наприклад: здійснення заходів щодо розширення та вдосконалення мережі підприємств житлово-комунального господарства, торгівлі, громадського харчування, побутового обслуговування, розвитку транспорту і зв'язку (стаття 30), здійснення контролю за забезпеченням надійності та безпечності будинків і споруд незалежно від форм власності в районах, що зазнають впливу небезпечних природних і техногенних явищ та процесів (стаття 31), забезпечення доступності і безоплатності освіти та медичного обслуговування на відповідній території, можливості навчання в школах державною та рідною мовою, вивчення рідної мови у державних і комунальних навчальних закладах або через національно-культурні товариств (стаття 32) та інші [2].

Крім вищезазначеного, аналіз положень діючого законодавства свідчить, що значний обсяг делегованих повноважень посягає на гарантії місцевого самоврядування в Україні. У статті 71 Закону України «Про місцеве самоврядування» - «Гарантії місцевого самоврядування, його органів та посадових осіб» зазначено, що «органи виконавчої влади, їх посадові особи не мають права втручатися в законну діяльність органів та посадових осіб місцевого самоврядування, а також вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до повноважень органів та посадових осіб місцевого самоврядування, крім випадків виконання делегованих їм радами повноважень, та в інших випадках, передбачених законом», згідно статті 11 цього ж закону - виконавчі органи сільських, селищних, міських, районних у містах рад з питань здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади - підконтрольні відповідним органам виконавчої влади [2]. Положень, які б жорстко забороняли органам виконавчої влади втручатися у місцеві справи відсутні, як і не визначено чіткої «межі» втручання. Враховуючи значний обсяг повноважень, які делегуються органами виконавчої влади, на практиці, досить часто, місцеві органи виконавчої влади здійснюють пряме втручання в діяльність органів місцевого самоврядування, що обумовлене також і тим, що досить багато делегованих повноважень за своєю сутністю та наслідками виконання перехрещуються з власними повноваженнями органів місцевого самоврядування. Органи місцевого самоврядування, у багатьох випадках, вимушені залежати та керуватися інтересами, що витікають більше від органів державної влади, ніж територіальної громади. Ситуацію загострює те, що органи місцевого самоврядування, відповідно діючого законодавства, практично можуть захистити свої інтереси лише у судовому порядку.

Цілком справедливою є думка Дробота І., який зазначив, що позитивний ефект від делегування повноважень досягається лише в закритих системах, де об'єднуючим чинником виступає корпоративний інтерес. У разі делегування повноважень між двома чи більше суспільними системами для досягнення позитивного ефекту, окрім корпоративного інтересу, має бути ще однакові причинно-наслідкові чинники виникнення цих систем як суспільних явищ, а отже, делегування повноважень між різними за корпоративною ознакою і природою виникнення системами, до яких належать державне управління і місцеве самоврядування приречене на невдачу, що в даний час і відбувається в Україні [4].

До необхідності розширення повноважень місцевого самоврядування та передачі на державний рівень лише питань, що стосуються інтересів держави в цілому схиляються і провідні сучасні науковці. Так, Варналій З. вважає, що на вищий рівень влади можуть передаватися лише ті повноваження, які не можуть бути ефективно реалізовані суб'єктами влади нижчого рівня, потрібно визначити коло питань, які громади можуть вирішувати самостійно, разом з іншими громадами або делегувати органам державної влади та закріпити його законодавчо [5], Дробот І. зазначив: «…необхідно всі питання організації влади на місцях повністю передати в компетенцію органів місцевого самоврядування, а державному управлінню в цій царині залишити наглядово-контролюючі функції за здійсненням місцевого самоврядування в правовому полі держави» [4], Сушинський О. вважає, що «органи державної влади повинні бути наділені лише такою компетенцією, яка стосується забезпечення існування держави як такої» та пропонує визначити та законодавчо закріпити конкретні переліки повноважень державної влади та місцевого самоврядування [6].

Європейський досвід свідчить, що проблема делегування повноважень у більшості країн взагалі відсутня, що обумовлене наявністю в країнах чітко обраного критерію розмежування цих повноважень - державна влада займається питаннями державного характеру, місцева - місцевого значення. Так, наприклад у Фінляндії на державному рівні відбувається законотворення щодо функціонування муніципалітетів, приймаються рішення щодо їх злиття, а муніципалітети опікуються досить широким спектром питань, в тому числі медицина, середня та вища освіта (окрім державних університетів). У Норвегії до відповідальності муніципалітетів належать дитячі дошкільні заклади, початкова і середня неповна освіта, первинні пункти медичної допомоги, служби соціального страхування,, культура і спорт, комунальне господарство, місцеве планування та землекористування, графства (органи місцевого самоврядування другого рівня) несуть відповідальність за освіту (старші класи середньої школи, середня спеціальна освіта), регіональний розвиток - дороги і громадський транспорт, регіональне планування, бізнес, промисловість. У Швеції також питаннями освіти (до 10 класу), допомогою громадянам похилого віку, питаннями комунального господарства опікуються місцеві органи влади, на рівні органів місцевого самоврядування обласного рівня вирішуються питання охорони здоров'я та транспорту [7].

Висновки

1. Прийнята в Україні практика делегування повноважень від органів виконавчої влади органам місцевого самоврядування не сприяє ефективному функціонуванню органів місцевого самоврядування, а призводить до компетенційних спорів, втручання в діяльність органів місцевого самоврядування та не в повній мірі відповідає положенням Європейської Хартії місцевого самоврядування.

2. Більшість повноважень, які делегуються органам місцевого самоврядування органами державної влади, цілком могли б знаходитись у виключній компетенції органів місцевого самоврядування, які спроможні забезпечувати їх ефективну організацію, що доведено практикою діяльності органів місцевого самоврядування, які їх здійснюють фактично багато років та не потребують прямого контролю з боку державних органів влади.

3. На законодавчому рівні необхідно здійснити перерозподіл повноважень, між органами державної та муніципальної влади та сформувати переліки повноважень: повноваження, які відносяться до виключної компетенції органів місцевого самоврядування - наслідки виконання яких стосуються місцевих інтересів; повноваження, які відносяться до виключної компетенції державних органів - наслідки виконання яких стосуються інтересів держави в цілому; повноваження, що потребують погодження між органами державної влади та органами місцевого самоврядування - наслідки виконання яких стосуються як місцевих, так і державних інтересів.

4. На законодавчому рівні необхідно врегулювати процедуру контролю за виконанням делегованих повноважень, де чітко визначити дозволену «межу» контролю з боку органів виконавчої влади. Необхідно передбачити і дієвий захист для органів місцевого самоврядування у разі втручання в їх діяльність інших органів влади.

Література

1. Конституція України від 28 червня 1996 року, зі змінами та доповненнями.

2. Закон України від 21.05.1997 року №280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні».

3. Європейська Хартія місцевого самоврядування від 06.11.1996 року.

4. Дробот І. Проблеми гарантування місцевого самоврядування в умовах вітчизняного державотворення // Вісник Центральної виборчої комісії. - 2008. - №2 (12). - с. 42 - 50.

5. Варналій З. С. Регіональна політика України: нові умови, нові вимоги // Стратегічні пріорітети. - 2007. - №1 (2). - с. 141 - 149.

6. Сушинський О. Виконавча влада та місцеве самоврядування в аспекті відповідальної держави // Економічний часопис ХХІ. - 2008. - №3-4. с. 44 - 48.

7. Адміністративно-територіальна реформа в Україні: оптимальна модель/ За загальною редакцією О.І. Соскіна. - К.: Видавництво "Інститут трансформації суспільства", 2007. - 288 с.

Размещено на Allbest.ru