Взаємовідносини органів влади та громадськості у сфері протидії торгівлі людьми: аналіз ситуації в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru/

УДК 351:343.431

Національної академії державного управління при Президентові України

ВЗАЄМОВІДНОСИНИ ОРГАНІВ ВЛАДИ ТА ГРОМАДСЬКОСТІ У СФЕРІ ПРОТИДІЇ ТОРГІВЛІ ЛЮДЬМИ: АНАЛІЗ СИТУАЦІЇ ВУКРАЇНІ

Жуковська Г.Г.

Постановка проблеми у загальному вигляді.- У процесі реформування та приведення відповідно до європейських норм законодавства України актуальним залишається питання вироблення чіткого, узгодженого та дієвого механізму взаємовідносин громадянського суспільства та державного апарату. Актуальним цей процес є в контексті взаємодії органів державної влади та громадських організацій у сфері протидії торгівлі людьми, оскільки впродовж досить тривалого часу українська влада надавала недостатньої уваги цьому питанню, що є наслідком певної «законсервованості» підходів до його вирішення. Слід відзначити, що пострадянська система органів з протидії торгівлі людьми дещо зверхньо ставилася до виконання покладених на неї обов'язків, мали місце випадки формалізму, що часто сприймався бюрократичною машиною держави як належне виконання своїх функцій, однак насправді факти, що будуть наведені нижче, свідчать про протилежне [1].

В умовах глибокої соціально-економічної кризи, нестабільних політичних процесів і військової агресії та, як наслідок, погіршення криміногенної ситуації в країні в новому світлі постає питання активної взаємодії та згуртування органів державної влади й громадськості для протистояння сучасним загрозам як суспільству загалом, так і окремим його членам. До того ж у контексті нещодавніх соціально-політичних процесів ми можемо спостерігати формування оновленого, вищого рівня правосвідомості громадськості. Цей процес підкріплено прагненням держави щодо реформування та вдосконалення законодавства в широкому спектрі галузей суспільного життя, що спрямовані на налагодження зворотного зв'язку між органами влади та населенням як на місцевому рівні, так і на загальнодержавному. З урахуванням вищевикладеного потрібним для комплексного розуміння проблематики є дослідження сучасного стану взаємовідносин органів влади та громадськості з питань протидії торгівлі людьми в Україні.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Упродовж усього періоду розвитку вітчизняної нормативно-правової бази в питанні боротьби з торгівлею людьми передові українські вчені В. Грохольський, С. Гусаров, В. Іващенко, В. Козак, Я. Лизогуб, К. Левченко, А. Орлеан, В. Підгородин- ський, А. Політова, О. Святун та інші активно досліджували різні аспекти проблематики торгівлі людьми, зокрема й систему взаємовідносин органів влади, неурядових громадських організацій та міжнародних правозахисних інституцій. Однак чимало проблем, пов'язаних із досліджуваним питанням, досі залишається поза увагою як уповноважених органів державної влади, так і наукової спільноти.

В одному з найважливіших міжнародних документів з оцінювання стану протидії торгівлі людьми в країнах світу - Доповіді Державного департаменту США про торгівлю людьми у світі від 27 липня 2015 р. - Україну визначено як «країну походження, транзиту та призначення для чоловіків, жінок і дітей, яких піддають примусовій праці та сексуальній експлуатації». У Доповіді визначається, що «Уряд України не повністю виконує мінімальні стандарти боротьби з торгівлею людьми. Однак він докладає до цього значних зусиль» [2].

Виділення не вирішених раніше частин загальної проблеми. Проаналізувавши сучасний стан взаємовідносин органів влади та громадськості у протидії торгівлі людьми в Україні, слід виокремити низку таких проблем:

1) недостатня координація дій органів держави та громадськості в питанні інформування населення, особливо так званих груп ризику, в аспекті запобігання торгівлі людьми;

2) неузгодженість дій між органами державної влади та громадськістю в питаннях протидії транзиту «живого товару» через територію України;

3) недосконалість українського законодавства в питаннях координації органів влади та суспільства при здійсненні протидії та боротьби з торгівлею людьми;

4) недосконалість національного механізму взаємодії суб'єктів запобігання та протидії торгівлі людьми;

5) проблеми координації громадськості та органів державної влади в питанні забезпечення доступу до визначених законом закладів для жертв торгівлі людьми (лікарні, центри з надання психологічної допомоги, центри з надання правової допомоги тощо);

6) недосконалість взаємодії в питанні наданні допомоги іноземцям, постраждалим від торгівлі людьми;

7) проблема координації в питанні отримання відшкодування для жертв торгівлі людьми.

Формування цілей статті. Метою нашою статті є аналіз сучасного стану взаємовідносин органів влади та громадськості в Україні, визначення його переваг і недоліків у сфері протидії торгівлі людьми.

Виклад основного матеріалу. Однією з найбільших проблем сучасної протидії торгівлі людьми є проблема координації органів державної влади та представників громадянського суспільства в питанні інформування населення про способи запобігання та протидії торгівлі людьми. До цієї проблеми цілком виправдано підходить вислів «Поінформований - отже озброєний».

Аналіз виконання Державної цільової соціальної програми протидії торгівлі людьми на період до 2015 року, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 21 березня 2012 року № 350, здійснений Міністерством соціальної політики України, засвідчив, що найбільш ефективною та системною була реалізація заходів, спрямованих на підвищення рівня поінформованості населення щодо фактів торгівлі людьми [3].

За період дії Програми протидії торгівлі людьми до 2015 року було проведено низку комплексних заходів з метою підвищення рівня професійної підготовки працівників органів державної влади, зокрема працівників органів внутрішніх справ, працівників управлінь освіти та педагогічних працівників начальних закладів, соціальних працівників та інших. Більшість серед таких заходів складали тренінги, спрямовані на розвиток практичних навичок. Однак до процесу інформування були недостатньо залучені члени громадських організацій, що здійснюють діяльність у сфері протидії торгівлі людьми, а інформування населення та державних службовців здійснювалося за ініціативи таких організацій не узгоджено з органами державної влади. Водночас громадські організації відзначають, що державними службовцями не повною мірою здійснюються заходи превентивного характеру щодо інформування так званих «груп ризику» населення (жителі сільської місцевості, незахищені верстви населення тощо). Для виправлення такої ситуації в період 20142015 років спостерігалося посилення співпраці між громадськими організаціями та органами державної влади через проведення круглих столів, семінарів, конференцій та обміну інформацією і навчальними матеріалами з досліджуваного питання [4].

Водночас вищезазначеною програмою передбачено потребу в системному включенні до програм підготовки, перепідготовки й підвищення кваліфікації державних службовців, педагогічних працівників інститутів післядипломної педагогічної освіти навчальних курсів, лекцій та практичних занять з питань протидії торгівлі людьми, оскільки за час реалізації програми це було здійснено не в усіх регіонах України. Такі заходи мають донести інформацію щодо протидії торгівлі людьми до широких соціальних верств населення і, на нашу думку, загалом із такою ініціативою Мінсоцполітики можна погодитися, однак до таких заходів слід залучити громадські організації різних рівнів (обласних, районних, міських), що в свою чергу дало можливість підвищити ефективність поширення інформації та стало логічним кроком у контексті державної політики децентралізації. Для впровадження такої ініціативи корисним буде розроблення узгоджених, комплексних планів інформування населення з чітким розподілом функцій між органами державної влади та представниками громадянського суспільства. Таке вирішення проблеми не лише б підвищило якість донесення інформації до населення, але й у перспективі змогло б зняти значне фінансове навантаження з бюджетів усіх рівнів, оскільки більшість неурядових громадських організацій утримуються за рахунок грантів і добровільних пожертв.

Іншою важливою проблемою боротьби з торгівлею людьми є неузгодженість дій органів державної влади та громадськості щодо моніторингу в питаннях протидії транзиту «живого товару» через територію України. Відповідно до результатів дослідження Міжнародної організації міграції (далі - МОМ) Україна є переважно країною походження постраждалих від торгівлі людьми, а також певною мірою країною призначення та транзиту. Починаючи з 2000 року, Представництво МОМ в Україні у співпраці з неурядовими організаціями, що надають допомогу в протидії торгівлі людьми, проводило систематичний збір статистичних даних щодо виявлених постраждалих, однак у той же час у звіті Групи експертів із заходів щодо протидії торгівлі людьми (ГРЕТА) відзначено проблему відсутності централізованої національної системи збору статистичної інформації щодо таких осіб. Своєю чергою останній факт свідчить про орієнтовну картину ситуації з реальною кількістю осіб, які транзитом проходять через територію України, що її подають органи державної влади в Україні.

Відповідно до статистики МОМ кількість осіб, постраждалих від торгівлі людьми, становила 1 085 - 2010 року, 823 - 2011, 945 - 2012 та 929 - 2013. Переважна більшість постраждалих - громадяни України (1077 - 2010 року, 804 - 2011, 889 - 2012 та 900 - 2013), а Російська Федерація, Польща та Туреччина - основні країни призначення. У 2010 та 2011 роках більшість ідентифікованих жертв торгівлі людьми становили жінки (відповідно 64% та 58%), а в 2012 та 2013 роках переважали чоловіки (відповідно 56% та 55%). Що стосується дітей, то було виявлено 123 випадки торгівлі ними 2010 року, 70 - 2011, 63 - 2012 та 23 - 2013 [5].

Вищевказані статистичні дані більшою мірою було здобуто завдяки зусиллям громадських організацій. Таке становище свідчить про недостатні зусилля, а швидше - про їх переважну відсутність - з боку органів державної влади в питанні моніторингу кількості осіб, що постраждали від торгівлі людьми. Ефективний збір таких даних міг показати реальну ситуацію, що складається в Україні з кількістю осіб, які пройшли транзитом через територію нашої країни для дальшого перепродажу, осіб, що були вивезені з країни з метою продажу, а також кількістю жертв торгівлі людьми всередині нашої країни [6]. У разі об'єднання зусиль такі дані дали б змогу проаналізувати сучасний стан речей і визначити сектори та напрямки роботи з протидії торгівлі людьми, що потребують посиленої уваги.

Відповідно до пунктів 29 та 30 Порядку взаємодії суб'єктів, які здійснюють заходи у сфері протидії торгівлі людьми, прийнятого 2012 року, державні адміністрації на районному рівні мусять зберігати статистичну інформацію щодо ідентифікації жертв у межах своєї юрисдикції та передавати її обласним державним адміністраціям щокварталу. Зібрана статистика має надсилатися до Міністерства соціальної політики щопівроку з використанням спеціально розробленої Міністерством форми. На Міністерство соціальної політики покладено завдання збирати статистичну інформацію стосовно ідентифікованих жертв торгівлі людьми в Україні та наданої їм допомоги. Однак систему збору даних ще не введено в дію. З цього приводу ГРЕТА зауважує, що

Комітет ООН з прав дитини у своїх Заключних спостереженнях щодо України на 56-ій сесії (17 січня - 4 лютого 2011 року) був «глибоко занепокоєний браком статистики, розподіленої за статтю та соціально- економічним походженням стосовно дітей - жертв сексуальної експлуатації та торгівлі людьми» [7]. торгівля державний примусовий праця

У зв'язку з вищезгаданим уважаємо потрібним налагодження інформування органів державної влади щодо транзиту «живого товару» через територію України. Такі заходи насамперед мають забезпечити оперативне реагування відповідними правоохоронними органами на випадки пересування через державний кордон України осіб, які перебувають у полоні організованих злочинних угруповань та призначені для продажу, трудової, сексуальної чи іншої експлуатації.

В умовах нинішньої соціально-економічної та політичної ситуації надскладною, але разом із тим нагальною потребою є знищення транснаціональних злочинних угруповань, що контролюють майже 95% ринку сучасної работоргівлі. Тут важливою є комплексна співпраця органів державної влади та місцевих громад, оскільки лише завдяки координованим діям перших і других, на наше переконання, можна подолати відшліфовані роками механізми цього злочинного бізнесу. За даними дослідження, проведеного на замовлення МОМ, понад 120 000 українців постраждали від торгівлі людьми з 1991 року, що робить Україну одним із найбільших «постачальників» підневільної робочої сили в Європі [5].

У контексті вищевикладеного, на нашу думку, видається доцільним звернути увагу на посилення співпраці активних представників громадянського суспільства та уповноважених органів держави на місцях з відповідними структурами в сусідніх країнах, адже процес торгівлі людьми, зокрема продажу останніх за кордон, подібний до процесу контрабанди товарів і вимагає налагодженої системи транспортування та збуту такого «специфічного товару». Іншими словами, неможливо переправити «товар» через кордон, якщо на іншому боці його не чекають. Отже, можна зазначити, що Україні слід уживати різнопланових заходів з налагодження співпраці між своїми уповноваженими представниками й неурядовими громадськими організаціями з приводу боротьби з транзитом «живого товару» через територію нашої держави як на міжнародному рівні, так і на локальному, надаючи особливої уваги такій співпраці в прикордонних областях.

Ще однією значною проблемою є недосконалість українського законодавства в питаннях координації органів влади та суспільства при здійсненні протидії та боротьби з торгівлею людьми.

Так, згідно із звітами Міжнародної організації з міграції та Держдепартаменту США Україну віднесено до другої групи країн, у яких робота щодо розв'язання проблеми протидії торгівлі людьми ведеться неефективно [8]. У цілому можна виокремити дві основні проблеми, пов'язані з недосконалістю національного законодавства щодо протидії торгівлі людьми:

1. Закон України «Про протидію торгівлі людьми» та пов'язані з ним підзаконні акти в переважній частині ухвалювалися із значним запізненням, унаслідок чого Україна опинилася в аутсайдерах боротьби з торгівлею людьми не тільки серед країн Європи, а й серед пострадянського простору.

2. Запроваджений Національний механізм взаємодії суб'єктів, які здійснюють заходи у сфері протидії торгівлі людьми, стосується лише одного напрямку протидії - захисту та надання допомоги постраждалим, тоді як напрямки профілактики, боротьби та координації залишаються поза увагою.

Аналізуючи першу із зазначених проблем, можна зробити очевидний висновок, що вона виникла через недостатню зацікавленість української влади в проведенні боротьби з торгівлею людьми. Оскільки наведений вид злочинних діянь є відносно новим для українського законодавства (у Кримінальному кодексі УРСР спеціальний склад злочину для таких діянь взагалі не було передбачено), то законодавець відводить вирішенню цієї проблематики другорядну роль. Як свідчить новітня історія розвитку українського права, усвідомлення істинних масштабів досліджуваного явища приходило досить поступово. Помітну роль у цьому процесі зіграла й активна громадськість, щоразу порушуючи питання про потребу посилення боротьби з цим ганебним явищем, стимулюючи державу до вдосконалення чинних нормативно-правових актів, ухвалення нових і посилення міжнародної співпраці в цьому напрямку. Однак, незважаючи на ці зусилля, вітчизняна законодавча база в питаннях протидії торгівлі людьми розвивалася значно повільніше ніж закордонні аналоги, досі є недосконалою та обходить своєю увагою значне коло питань, зокрема й питання співпраці з державою громадських організацій.

Досліджуючи другий аспект поставленої проблеми, а саме недосконалість національного механізму взаємодії суб'єктів запобігання та протидії торгівлі людьми, одразу слід відзначити, що відповідний механізм, на нашу думку, у цілому спрямовано на боротьбу з наслідками торгівлі людьми і меншою мірою - на подолання причин цього явища.

Як уже зазначалося, для подолання такого явища, як торгівля людьми, необхідний системний підхід, оскільки державі та суспільству доводиться протистояти добре організованим злочинним угрупованням [9]. Однак, аналізуючи засадничі принципи національного механізму протидії торгівлі людьми, доводиться констатувати, що він міг бути ефективнішим у разі більшого акцентування на боротьбі з «коренем» цієї проблеми, тобто був більше орієнтований на ліквідацію причин такого явища.

Уважаємо, що засобами масованої просвітницької кампанії серед широких верств населення, і насамперед серед вищезгаданих «груп ризику», можна було досягти значно більших результатів у цьому питанні.

Сучасною державною політикою протидії торгівлі людьми значна роль відводиться наданню допомоги та захисту особам, які постраждали від торгівлі людьми. З метою ефективної допомоги постраждалим особам було створено Національний механізм взаємодії суб'єктів, що здійснюють заходи у сфері протидії торгівлі людьми [9]. Реалізація Національного механізму має своєчасно виявляти постраждалих осіб, надавати потрібну допомогу та захист з урахуванням віку, стану здоров'я, статі і спеціальних потреб таких осіб.

Національний механізм взаємодії суб'єктів, що здійснюють заходи у сфері протидії торгівлі людьми, діє на засадах спільного розроблення програм і заходів діяльності, спільної організації таких заходів та обміну передовим досвідом у цій сфері. Така діяльність дозволяє постраждалій особі одержувати на безоплатній основі інформаційні, медичні, психологічні, правові й інші види послуг, послуги з тимчасового розміщення в закладах допомоги, у разі потреби, а іноземці чи особи без громадянства мають право на безоплатне отримання послуг перекладача. Звісно, у зв'язку з браком державного фінансування вищезазначені функції здебільшого виконуються громадськими та міжнародними благодійними організаціями.

Упродовж 2014-2015 років актуальність питання протидії торгівлі людьми загострилася у зв'язку з масштабним внутрішнім переміщенням населення, спричиненим тимчасовою окупацією Криму, воєнними діями на сході України та значним погіршенням соціально-економічної ситуації та стану дотримання прав людини в цих районах, що не контролюються урядом.

Це свідчить про потребу активізації та підвищення ефективності заходів з протидії явищу, яке, будучи значною проблемою в Україні й до цього часу, суттєво загострилося у зв'язку з останніми подіями.

Висновки з даного дослідження

Отже, комплексно дослідивши сучасний стан взаємовідносин органів державної влади та представників громадськості, можна зробити такі висновки:

1. Сучасний стан взаємовідносин суб'єктів можна оцінити як посередній. Він потребує більшого законодавчого закріплення, а також імплементації в українське законодавство провідних норм європейського права в галузі запобігання та протидії торгівлі людьми.

2. У межах державної політики децентралізації влади та державного механізму взаємодії суб'єктів із запобігання та протидії торгівлі людьми слід посилити координацію між органами державної влади та неурядовими громадськими організаціями на місцях, особливо у прикордонних регіонах нашої країни.

3. Потрібно реформувати правову базу діяльності неурядових громадських організацій, що здійснюють діяльність у галузі протидії торгівлі людьми, таким чином, щоб вони вийшли на одне з перших місць серед суб'єктів боротьби з таким видами злочинів, оскільки громадянське суспільство є найбільш зацікавленою стороною в запобіганні та подоланні наслідків торгівлі людьми.

Перспективи подальших розвідок передбачають вивчення моделей взаємовідносин органів влади та громадськості в країнах Європи та напрямків їх імплементації в Україні.

Анотація

У статті акцентується увага на дослідженні основних чинників та умов, за яких в українському суспільстві мають місце прояви торгівлі людьми. Стверджується, що саме вироблення чіткого, узгодженого, дієвого механізму взаємодії державного апарату та громадянського суспільства сприятиме подоланню проблеми торгівлі людьми. Показано проблеми, які існують у взаємовідносинах влади та громадськості в зазначеній сфері. Доводиться потреба вжиття відповідних заходів щодо запобігання торгівлі людьми в Україні.

Ключові слова: протидія торгівлі людьми, запобігання торгівлі людьми, державна влада, громадськість.

В статье акцентируется внимание на исследовании основных причин и условий, при которых в Украине имеют место проявления торговли людьми. Утверждается, что именно выработка четкого, согласованного, действенного механизма взаимодействия органов власти и общества способствует преодолению торговли людьми. Показаны основные проблемы, которые существуют во взаимоотношениях власти и общества в исследуемой сфере. Доказывается необходимость принятия соответствующих превентивных мер для противодействия торговле людьми в Украине.

Ключевые слова: противодействие торговле людьми, предупреждение торговли людьми, государственные органы, общество.

The article focuses on the study of the key factors and conditions under which the cases of human trafficking take place in the Ukrainian society. It has been argued that it is formation of an explicit, coherent and effective mechanism of interaction between the state apparatus and the civil society that contributes to overcoming human trafficking in the society. The problems that exist in relationships between the government authorities and public in this area have been demonstrated. The need to take appropriate measures to prevent human trafficking in Ukraine today has been proved.