Еволюція ідеї загальноєвропейського громадянства до маастрихтського договору

Размещено на http://www.allbest.ru/

Національна академія правових наук України

Еволюція ідеї загальноєвропейського громадянства до маастрихтського договору

A.B. Кулабухова, нді державного будівництва та місцевого самоврядування

Ключові слова: громадянство Європейського Союзу, громадянство, Європейський Союз, Європейські співтовариства, європейська єдність. Маастрихтський договір, європейська інтеграція

Актуальність обраної тематики зумовлена тим, що однією з найважливіших засад зовнішньої політики України є забезпеченім інтеграції України в європейський політичний, економічний, правовий простір з метою набуття членства в Європейському Союзі (абз.13 ч.2 ст. 11 Закону України «Про засади внутрішньої і зовнішньої політики» від 01.07.2010 р. [1]). Реалізація заходів із забезпечення європейської інтеграції потребує ретельного наукового вивчення усіх правових аспектів, пов'язаних із функціонуванням Союзу та правовим становищем осіб, що перебувають під його юрисдикцією. Значний науковий інтерес становить інститут громадянства ЄС, що є унікальним політико-правовим феноменом, який дозволяє по-новому оцінити традиційну для держави концепцію громадянства. Вивчення історичної логіки формування концепції загальноєвропейського громадянства дозволить краще зрозуміти суть цього інституту.

Першим нормативним актом, що офіційно запровадив громадянство ЄС, є Договір про Європейський Союз у редакції Маастрихтського договору від 07.02.1992 р. [2]. Цей унікальний для міжнародної практики інститут був введений, щоб «забезпечити захист прав та інтересів громадян держав-членів» (ст. В), слугувати символом європейської єдності, а також посилити зв'язок між Союзом та громадянами держав-членів, надавши йому більшої легітимності. Однак ще задовго до цього Договору висловлювалися численні пропозиції щодо поняття, переліку та значення загальноєвропейського громадянства в рамках міжнародних наднаціональних організаціях, які передували Євросоюзу.

У вітчизняній науці тематика щодо становлення інституту громадянства ЄС до укладання Маастрихтського договору залишається майже не розкритою. Варто вказати лише на окремі роботи, в яких лише загально згадується про формування концепції загальноєвропейського громадянства переважно в рамках загального вивчення історії європейської інтеграції. Йдеться про наукові розробки Н.І. Ан- друсевич, В.В. Копійки та Т.І. Шинкаренко, Т.М. Анакіної, Т.В. Комарової, О.Я. Трагнюк та І.В. Яковюка та ін. Серед західних науковців варто відзначити Е. Вейнер, Е. Гілда, Т. Костакопулу, В. Мааса, Е. Олсена та ін. Доречно також згадати російських та білоруських учених: Т.А. Васильєву, Л.М. Ентіна, О.Я. Капустіна, С.Ю. Кашкина, А.А. Керопяна, Ю.А. Лєпєшкова, М.М. Марченка, І.А. Смірнова, Б.М. Топорніна та ін.

Метою цієї наукової статті є історико-правове дослідження становлення та розвитку концепції загальноєвропейського громадянства до укладення Маастрихтського договору 07.02.1992 р. через вивчення змісту нормативних актів та інших документів, пов'язаних з інститутом громадянства в межах Співтовариств, а також визначення особливостей дії об'єктивних факторів, що вплинули на формування переліку прав громадян і посприяли юридичному закріпленню інституту громадянства ЄС.

Ідея юридичного закріплення єдиного міждержавного громадянства висловлювалася задовго до заснування ЄС та передуючим йому Співтовариствам. Так, ще у багатьох проектах об'єднання європейських держав (В. Пенна, Б. Беллерсона, Ш. де Сен-П'єра, Ж.-Ж. Руссо тощо), сформульованих в епоху Нового часу, піднімалося питання єдності громадян як складової єдності їх народів у контексті актуального завдання забезпечення миру в Європі [З, с.ЗЗМб]. Досить прогресивними на той час були пропозиції І. Канта, який у своїй праці «До вічного миру» 1795 р. обґрунтовував важливість не лише єдності європейських держав, але глобалізації правових інститутів та прав людини [4, с. 110-111]. Висловлені ідеї мислителів Нового часу отримали подальший розвиток у працях філософів та європейських революціонерів більш пізнього часу, перерісши в окремі політичні течії у І йол. XX ст., та дали потужний інтелектуальний поштовх для практичного їх втілення у середині минулого століття.

У середині XX ст., а саме по завершенні II Світової війни, загальнотеоретична концепція громадянства зазнала змін внаслідок відмови від принципу абсолютного державного суверенітету з огляду на необхідність забезпечення миру та гарантування безпеки людства і, відтак, поширення норм міжнародного права на сферу прав людини, що довгий час розглядалася «виключною справою держави». Посилення співробітництва держав, викликане потребою спільного і якомога ефективнішого вирішення актуальних проблем державно-правового розвитку політичного та економічного характеру, на європейському континенті призвело до формування наднаціональних структур у формі Європейського співтовариства вугілля і сталі, Європейського економічного співтовариства, Європейського співтовариства з атомної енергетики, а згодом Європейського Союзу. Поглибленім процесів європейської інтеграції, що призвели до конвергенції держав-членів, актуалізували питання про необхідність забезпечення єдності їх народів, що зумовило виникнення нової концепції міждержавного громадянства. євросоюз громадянство право маастрихтський

Важливий внесок у формування концепції громадянства ЄЄ здійснив австрійський філософ і політик Р.Н. Куденхове-Калергі, засновник Пан'європейського союзу 1923 р. - суспільно-політичного руху, спрямованого на єднання народів Європи задля збереження миру та економічної стабільності на території Західної Європи (у роботах «Боротьба за Пан-Європу», «Пан-Європа», «Європа просинається» та ін.) [5, с.3-4]. Його великою заслугою слід вважати постановку питання про формування європейської ідентичності як основи об'єднавчих процесів.

На першому конгресі Союзу європейських федералістів у м. Монтрьо 1947 р. було визначено засади майбутнього наднаціонального союзу. У доповіді Дені де Ружмона «Федералістська точка зору» проголошувалися засадничі принципи такого об'єднання, зокрема, що «федерація формується поступово за допомогою осіб і їх груп, а не урядів»; «федерація не ставить перед собою мету стерти відмінності і злити усі нації в єдине ціле, навпаки - вона прагне зберегти їхню самобутність» [3, с.82]. Наступного року на Гаазькому конгресі європейських рухів висловлювалася пропозиція щодо створення загальноєвропейського парламенту, сформованого шляхом прямого волевиявлення громадян. Такі ідеї у подальшому окреслили сутність правового зв'язку ЄЄ - громадян держав-членів, оскільки поступово рушійною силою європейської інтеграції почали визнавалися громадяни, а сам інститут громадянства ЄЄ не поглинув інститут національного громадянства.

Британський соціолог Т. X. Маршалл одним з перших у 1949 р. обґрунтовував необхідність запровадження загальноєвропейського громадянства, оскільки громадянство - це «найкращий статус для повного об'єднання народів у співтовариство» [6, с.59]. Як зазначає І. В. Яковюк, схожих поглядів дотримувався Д. Хельд, який розглядав єдине громадянство як «окрему концепцію універсального поєднання інтересів народу і суспільства з індивідуальними аспектами їх політичного життя» [7, с.315]. Однак висловлені пропозиції не отримали юридичного закріплення передусім з огляду на небажання або неготовність більшості європейських держав обмежити свої суверенні повноваження у сфері прав людини.

У проектах інтеграції західноєвропейських країн, реалізованих шляхом заснування Європейського співтовариства вугілля і сталі 1951 р. та Європейського Співтовариства з атомної енергії і Євратому 1957 рр., інститут спільного громадянства не отримав закріплення, оскільки в результаті гострих суперечок держави досягай згоди лише щодо інтеграції в економічній сфері. Проте з огляду на амбітну мету започаткувати «якомога тісніший союз між народами Європи» певні соціально-економічні права все ж були надані громадянам держав-членів та іншим фізичним, оскільки це було необхідним для уникнення перешкод у функціонуванні митного союзу, розбудови спільного ринку і його ефективного функціонування.

Зокрема, установчі договори гарантували право на вільне пересування і проживання працівників в межах територій держав-членів та встановлювали принцип заборони їх дискримінації за національною ознакою у питаннях працевлаштування, оплати й інших умов праці і найму (ст.48 Договору про заснування Європейського економічного співтовариства 1957 р.). Вказане право розглядалося як фундаментальне, основоположне і таке, що надає безпосередні вигоди індивідам від європейської економічної інтеграції.

Звернімо увагу, що право на вільне пересування і проживання надавалося спочатку економічно активним індивідам та членам їх сімей Лише згодом, із поступовим розширенням компетенції Співтовариств на нові сфери - освіта, культура, туризм тощо право на вільне пересуванім і проживання було надано й іншим категоріям економічно неактивних осіб. Отже, із поглибленням інтеграції право на вільне пересування і проживання пройшло певну еволюцію від суто економічного права особи до більш широкої особистої свободи.

Таким чином, перші права, які гарантувалися громадянам правопорядком Співтовариств упродовж 50-60-тих рр. XX ст., мали соціально-економічний характер з огляду на специфіку інтеграційних зв'язків держав в межах Співтовариств. Для більш точної характеристики відносин на рівні «Співтовариство - громадяни держав-членів» окремими західними вченими, передусім М. Еверсоним, навіть було використано спеціальний термін «ринкове громадянство» (англ, «market citizenship»), щоби відобразити сутність такого зв'язку.

Успіхи у поглибленні економічної інтеграції держав-членів у 60-х рр. XX ст. актуалізували питання про необхідність поступової політичної інтеграції на шляху формування «як ніколи тіснішого союзу народів Європи». Реалізувати заявлену мету неможливо було без безпосередньої участі громадян. Проте на відміну від більшості держав, де на конституційному рівні закріплено і гарантовано, що джерелом влади є народ, громадяни держав-членів не мали жодних політичних прав на комунітарному рівні і залишалися суттєво дистанційованими від процесу ухвалення рішень щодо функціонування цих інтеграційних утворень. Особливо яскраво це суперечило концепції демократії, яка була великим надбанням і спільною засадничою конституційною цінністю держав-членів. Таке становище у теорії було охарактеризовано як «проблема дефіциту демократії».

Поняття «дефіцит демократії» було введено в науковий обіг та практичний вжиток у 1970х роках. Його запровадження пов'язують з іменем французького юриста, експерта з економічних питань Європейських Співтовариств Жоржем Веделем, який надав загальну характеристику цього явища у Доповіді, присвяченій необхідності розширення законодавчих повноважень Європарламенту, від 25.05.1972 р. Хоча сам термін «дефіцит демократії» у документі не вживався, підкреслювалася і обґрунтовувалася важливість демократизації Співтовариств шляхом залучення громадян до політичного життя. На думку Ж. Веделя, найбільш доцільним було залучити громадян саме через Парламентську Асамблею [нині Європейський Парламент], яка складалася з депутатів від держав-членів, що у свою чергу й обиралися шляхом прямих виборів. Крім того, наголошувалося на необхідності посилення статусу цього представницького органу у законодавчому процесі, який за установчими актами залишався суто консультативною інституцією. Такий механізм, на його переконання, дозволив би легітимізувати Співтовариства та реалізувати ідею не лише економічної, але й політичної єдності народів.

Важливою подією у процесі становлення інституту громадянства ЄС стали домовленості держав, досягнуті на Паризькому саміті 09-10.12.1974 р. У Заключному комюніке [10] закріплювалися пропозиції, що безпосередньо стосувалися громадян. Зокрема, передбачалося введенім механізму прямих виборів до Парламентської асамблеї та надання їй законодавчих повноважень, «яка й буде розглядатися символом європейської єдності» (п.12). Крім того, було досягнуто згоди щодо запровадження уніфікованого зразка паспорта громадян держав-членів у межах так званого «паспортного союзу» та скасування внутрішнього митного контролю для забезпечення свободи вільного пересування (п. 10), а також створення спеціальної робочої групи, покликаної визначити умови та часові рамки, упродовж яких громадяни держав-членів могли би отримати спеціальні права як громадяни Співтовариства (п.11). Отже, вказані зміни стосувалися не лише легітимації Співтовариства, але й проблеми політичної ідентифікації та були важливими для практичної реалізації «ідеї єдності європейських народів».

Значний внесок у розвиток концепції громадянства ЄС здійснив прем'єр-міністр Бельгії Л. Тиндеманс, який, на думку окремих дослідників, вважається «батьком європейського громадянства» [11], оскільки вперше в історії євроінтеграції виразно обґрунтував ідею «Європи громадян» або Європи для громадян, важливості громадян для Співтовариств у контексті їх майбутнього розвитку у Доповіді про Європейський Союз, адресованій Європейській Раді, 29.12.1975 р. [12].

Деякі із пропозицій, а також досягнуті державами політичні домовленості висловлені упродовж 1970-х років, отримали подальше нормативне закріплення в юридично обов'язкових актах. Зокрема, було ухвалено Акт про вибори представників до Асамблеї [нині Європейського Парламенту] шляхом прямого загального волевиявлення від 20.09.1976 р. [13], який уперше в історії європейської інтеграції надав політичні права безпосередньо громадянам держав-членів. Глави урядів держав-членів у Декларації про демократію на Копенгагенській європейській раді 08.04.1978 р. [14] заявили про виняткову важливість надання громадянам загального прямого виборчого права на рівні Співтовариств, а також про необхідність визнання і підтримання принципів представницької демократії і прав людини як необхідних умов членства в Європейських Співтовариствах.

Таким чином, упродовж 1970-х років перелік прав, гарантованих громадянам держав-членів Співтовариств, було доповнено політичними правами, які дали змогу не лише безпосередньо обирати склад одного з вищих представницьких загальноєвропейських органів, але й брати участь у реалізації спільної комунітарної політики. Крім того, доволі виразною стала ідея подальшого розвитку європейської інтеграції за безпосередньої участі громадян держав-членів.

Розвиток Європейських співтовариств на початку 1980-х років відбувався за умов серйозної економічної кризи, яка суттєво гальмувала темпи європейської інтеграції. У зв'язку з цим питання щодо посилення наднаціональних механізмів, у тому числі шляхом розширення існуючих або надання нових прав громадянам, не було найпріоритетнішим. Єдиною суттєвою домовленістю стало запровадження єдиного зразка паспорту - першого офіційного документа, що посвідчував правовий зв'язок із відповідною державою-членом та, як було зазначено у преамбулі Резолюції Ради Міністрів від 23.06.1981 р. [15], «символізував єдність громадян держав-членів в межах Співтовариства».

Проте пошуки оптимальної концепції правової єдності громадян продовжувалася. Так, одним із найбільш важливих був проект Договору про Європейський Союз, опрацьований і ухвалений Європейським Парламентом на чолі з А. Спінеллі 14.02.1984 р. [16], - перший комплексний акт, в якому містилися конкретні пропозиції щодо запровадження «громадянства Європейського Союзу» (саме цей термін використовувався у тексті) та суттєвої демократизації його устрою. Зокрема, передбачалося, що «громадяни держав-членів ipso facto є громадянами держав-членів. Громадянство держав-членів залежить від громадянства дер- жави-члена; воно не може окремо набуватися або втрачатися. Громадяни Союзу мають право брати участь у політичному житті Союзу на умовах, визначених Договором, користуватися наданими Союзом правами та бути суб'єктами його права» (п.З). У проекті передбачалося надання законодавчих повноважень Європейському парламенту як єдиному представницького органу громадян держав-членів, а також права здійснювати демократичний контроль, тобто через представлених громадян, за функціонуванням Європейської комісії - наднаціонального виконавчого органу (п.29); визнавалося право громадян направляти до нього петиції (п.18). Крім того, сильний акцент робився на забезпеченні єдності громадян держав-членів через «забезпечення культурного і мовного порозуміння між громадянами держав-членів» (п.61). Окреме значення відводилося інформаційній політиці, спрямованій на забезпечення кращої обізнаності громадян із функціонуванням Союзу та гарантування їм права на інформацію про ЄС (п.62).

Варто також вказати на окремі пропозиції, висловлені Комітетом Європи громадян - спеціальним консультативним органом ad hoc, створеним рішенням Європейської Ради у Фонтенбло 1984 р. (відомий як «Комітет Адонніно» за прізвищем його голови). У висновках Комітету обґрунтовувалася доцільність розширенім свободи пересування на усі категорії громадян і визнання їх права на проживання в межах територій держав- членів; надання електоральних і представницьких прав шляхом участі у місцевих органах влади на території постійного проживання в межах держави-члена Співтовариства, а також уніфікації електорального законодавства держав щодо виборів до Європейського парламенту з метою забезпечення принципу рівності громадян у Співтовариствах; гарантування права подавати петиції; запровадження дипломатичного і консульського захисту громадян на території третіх держав у разі відсутності відповідних національних органів зовнішніх зносин. Найважливіші новації стосувалися запровадження при Європейському парламенті спеціальної посади Омбудсмена, що розглядатиме скарги громадян, надаватиме висновки і рекомендації у разі встановлення порушень у діяльності установ [17].

Значна частина висловлених пропозицій у найближчій перспективі не отримала юридичного оформлення через відсутність політичного консенсусу у питанні громадянства ЄС, однак більшість із них була взята за основу у подальшому реформуванні Співтовариств, а згодом і Союзу. У прийнятому Єдиному Європейському Акті 17.02.1986 р. [18] (далі - ЄЄА) держави дійшли згоди лише в економічній сфері. Домінантне завдання Договору зводилося до встановлення правових механізмів, необхідних для запровадження більш високої форми економічної інтеграції - спільного ринку, в рамках якого забезпечувалася свобода руху товарів, послуг, капіталів і робочої сили. У зв'язку з цим окремим напрямком правових реформ стало забезпеченням свободи пересування і проживання в межах територій держав-членів. Крім того, за межами Співтовариств з 1985 р. почав розвиватися так званий Шенгенський процес, що був спрямований на створення єдиного міграційного простору держав без внутрішніх кордонів.

Решта рекомендацій, висловлених у проектах А. Спінеллі та П. Адонніно, не отримали закріплення, оскільки не були безпосередньо пов'язаними із запровадженням спільного ринку. Тому у тексті договору не було жодної згадки про громадянство ЄС та права, які надаються таким статусом. У преамбулі лише згадувалося про демократію, свободу, рівність та соціальну справедливість як фундаментальні засади співробітництва держав в рамках Співтовариств, а в основній частині мітилися положення щодо розширення законодавчих повноважень Європейського парламенту. Однак, не зважаючи на недостатню увагу ЄЄА до концепції громадянства ЄС, яка на момент його прийняття була ретельно опрацьованою, вказаний договір став міцним правовим підґрунтям поглиблення інтеграційних зв'язків держав та подальших розробок щодо правового становища громадян у межах об'єднанім.

Література

1. Закон України «Про засади внутрішньої і зовнішньої політики» : від 01.07.2010 р. // ВВР України. - 2010. - № 40. - Ст. 527.

2. Treaty on European Union of 07.02.1992 [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://europa.eu/eu-law/decision- making/treaties/pdf/treaty_on_european_union/tr eaty_on_european_union_en.pdf.

3. Історія європейської інтеграції від Римської імперії до Європейського Союзу : монографія / за ред. І. В. Яковюка ; Нац. акад. прав, наук України, НДІ держ. буд-ва та місц. самоврядування. - К. : Ред. журн. «Право України», 2012. -208 с.

4. Максимов С. І. Кантівський Проект правового світового порядку і сучасність / С. І. Максимов // Актуальні проблеми сучасного міжнародного права : зб. наук. ст. за матеріалами І Харк. міжнар.-прав. читань, прис- вяч. пам'яті проф. М. В. Яновського і В. С. Семенова ( м. Харків, 27 листоп. 2015 р.): у 2 ч. - Харків, 2015.-Ч. 1.-С. 109-114.

5. Марченко М. Н. Идеи паньевопеизма в первой половине XX в. / М. Н. Марченко // Вестник Московск. ун-та. Серия 11. Право. - 2008.-№ 4.-С. ЗМ.

6. Гражданство и гражданское общество / Гос. ун-т - Высшая школа экономики ; ввод, ст. В. С. Малахова; прил. Т. X. Маршалла / пер. с англ. Ю. Дергунова ; под науч. ред. А. Смирнова. - М. : Изд. дом Гос. ун-та - Высшей школы экономики, 2011. - 224 с.

7. Яковюк І. В. Правові основи інтеграції до ЄС: загальнотеоретичний аналіз: монографія / І. В. Яковюк. - X. : Право, 2013. - 760 с.

8. Everson М. The Eegacy of the Market Citizen // New Eegal Dynamics of European Union / Eds. J. Shaw, G. More. - N.Y. Clarendon Press, 1995. - 355 p.

9. Report of the Working Party examining the problem of the extension of the powers of the European Parliament of 25.03.1972 [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www. cvce. eu/obj/vedel_report_2 5_march_1972-en- a4f5b 134-99b9-4 lb3 -9715-41769dfeal 2a.html.

10. Final communique of the Paris Summit of 09-10.12.1974 [Електронний ресурс]. - Режим доступу:http://www.cvce.eu/content/publication/1999/l/l/2acd8532-b271-49ed-bf63- bd8131180d6b/publishable_en.pdf.

11. Canil A. Leo Tindemans: The European Citizenship Father / Andrea Canil [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www. andreacanil.eu/europa/leo-tindemans-the- european-citizenship-father/

12. European Union. Report by Mr. Leo Tindemans, Prime Minister of Belgium, to the European Council. Bulletin of the European Communities, Supplement 1/76 [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://aei.pitt.edu/ 942/1/ politicaltindemansreport .pdf.

13. Act concerning the election of the representatives of the Assembly by direct universal suffrage [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ. do?uri=CELEX:41976X1008(01):EN:HTML.

14. Declaration on Democracy, Copenhagen, 08.04.1978 [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://аеі.pitt.edu/33761/1/АЗ 19.pdf.

15. Resolution of the Representatives of the Governments of the Member States of the European Communities, meeting within the Council of 23.06.1981 [Електронний ресурс]. - Режим доступу:http://eur-lex.europa.eu/ LexUri S erv/LexUri S erv. do?uri=CELEX: 419 81X 0919:EN:HTML.

16. Draft Treaty establishing the European Union of 14.02.1984 [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.cvce.eu/en/obj/ draft_treaty_establishing_the_european_union_l 4_february_l 984-en-0c 1 f92e8-db44-4408-b 5 69- c464ccle73c9.html.

17. Adonnino P. A People's Europe. Reports from the ad hoc Committee 1985 [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://aei.pitt.edu/ 992/1/ andonnino_report_people seurope .pdf.

18. Single European Act of 17.02.1986 [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://europa.eu/eu-law/decision- making/treaties/pdf/treaties_establishing_the_europeancommunitiessingleeuropeanact/treatiesestablishingtheeuropeancommunitiessingle_european_act_en.pdf.

Кулабухова А. В. Еволюція ідеї загальноєвропейського громадянства до Маастрихтського договору / А. В. Кулабухова // Форум права. -- 2016. -- № 1. -- С. 128--134 [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://nbuv.gov.ua/j-pdf/FP_index.htm_2016_l_23.pdf Здійснено історико-правове дослідження становлення та розвитку концепції загальноєвропейського громадянства до укладення Маастрихтського договору 07.02.1992 р. Аналізується зміст нормативних актів та інших документів, пов'язаних з інститутом громадянства в межах Співтовариств. Виявлено особливості дії об'єктивних факторів, що вплинули на формування переліку прав громадян.

Кулабухова А.В. Эволюция идеи общеевропейского гражданства до Маастрихтского договора

Проводится историко-правовое исследование становления и развития концепции общеевропейского гражданства до заключения Маастрихтского договора 07.02.1992 г. Анализируется содержание нормативных актов и иных документов, связанных с институтом гражданства в пределах Сообществ. Выявлены особенности действия объективных факторов, повлиявших на формирование перечня прав граждан.

Kulabukhova А. V. Evolution of the Common European Citizenship Idea till the Maastricht Treaty

The article provides historical and legal investigation of genesis and development of the common European citizenship concept till the Maastricht Treaty of 07.02.1992. The content of legal acts and other documents dealing with the citizenship within the Community is analyzed. The particularities of influence of some objective factors which affected on the list of citizen's rights are determined herein.

Размещено на Allbest.ru