У статті досліджено одну із форм децентралізації влади, а саме територіальну автономію. Розкрито зміст інституту територіальної автономії та проведено порівняльний аналіз територіальної автономії з місцевим самоврядуванням.

Ключові слова: децентралізація влади, автономія, територіальна автономія, місцеве самоврядування.

В статье исследована одна из форм децентрализации власти, а именно территориальная автономия. Раскрыто содержание института территориальной автономии, и проведен сравнительный анализ территориальной автономии с местным самоуправлением.

Ключевые слова: децентрализация власти, автономия, территориальная автономия, местное самоуправление.

У сучасних умовах децентралізації влади привертає увагу така її особлива форма як територіальна автономія. Інститут автономії в процесі державного будівництва визначає напрям розвитку місцевого управління та впливає на оптимізацію територіальної організації влади.

Проблемі правового статусу територіальної автономії присвячені наукові праці багатьох вчених, зокрема, С. Авак'яна, О. Автономова, Р. Єнгібаряна, О. Копиленка, О. Кутафіна, Н. Мяловицької, Н. Оніщенко, В. Погорілка, В. Чиркіна, В. Шаповала, Ю. Шемшученка та ін.

У працях науковців розкрито поняття територіальної автономії, принципи її утворення, визначено класифікацію. В умовах розвитку місцевого управління інститут територіальної автономії набуває окремого значення, у зв'язку з чим потребує подальшого дослідження як форма децентралізації влади.

Децентралізація влади є одним з ключових принципів розвитку демократичної держави. Її сутність полягає у передачі повноважень з питань соціального управління від державних органів місцевим.А. Матвієнко розглядає децентралізацію влади як процес передачі частини функцій та повноважень центральних органів влади органам місцевого самоврядування, розширення та зміцнення прав і повноважень територіальних громад з одночасним звуженням прав і повноважень відповідного центру [1].М. Харитончук визначає її як поступове делегування постійно зростаючої частини повноважень регіональним, міським і сільським владним інститутам [2].

Децентралізація влади покликана зміцнити демократію, підвищити авторитет місцевої влади та кредит довіри населення до її роботи, покращити умови для розвитку громадянського суспільства, підвищити рівень громадянської свідомості.

Децентралізація влади здійснюється у формі федералізації, автономізації або регіоналізації. Автономізація є характерною для унітарної держави, територія якої складається з адміністративних одиниць. У науці під автономією розуміють самоврядування певної території в державі, тобто право національно-територіального утворення здійснювати внутрішнє управління на засадах самостійності.

Поняття автономії відображає особливий статус території чи організації в державі, що передбачає відносно самостійне розв'язання внутрішніх проблем поза межами прав і повноважень держави чи організації, до складу яких входить дана самоврядна одиниця" [3, с.10].

Прикладами унітарних держав, що мають у своєму складі автономії різної форми, є Великобританія (Північна Ірландія (Ольстер)), Данія (Гренландія і Фарерські острови), Фінляндія (Аландські острови), Франція (Корсика), Італія (автономні області), Іспанія (автономні співтовариства (Каталонія, Галісія і Країна Басків)), Португалія (Азорські острови і Мадейра), Молдова (Гагаузія), Грузія (Аджарія), Ірак (Курдистан), Азербайджан (Нахічевань), Узбекистан (Каракалпакія), Таджикистан (Гірський Бадахшан), Китай (Тибет, Сіньцзян, Внутрішня Монголія та ін.). Україна також має у своєму складі Автономну Республіку Крим, територія якої станом на сьогодні є тимчасово окупованою Російською Федерацією.

У теорії конституційного права одним із видів автономії виокремлюють територіальну. Політичні засади територіальної автономізації в Європі закладені Декларацією щодо регіоналізму в Європі, прийнятою 1996 р. в м. Базелі [4]. Нормативний акт передбачає наділення регіону атрибутами територіальної автономії в сучасному розумінні. Відповідно до ст.1 Декларації регіон - це територіальне утворення, сформоване в законодавчому порядку на рівні, що є безпосередньо нижчим після загальнодержавного, та наділене політичним самоврядуванням. З прийняттям Декларації Європою був обраний шлях децентралізації.

Територіальна автономія утворюється за принципом надання певній території самоврядних повноважень, які є ширшими за повноваження інших територіальних одиниць. В. Погорілко стверджує, що суть комплексно-територіального підходу полягає в тому, що згідно з ним суб'єктом автономії може бути територія, яка відрізняється своїми історичними, географічними, економічними, мовно-культурними, релігійними, національно-етнічними та іншими особливостями [5, с.153].

К. Оніщенко виокремлює декілька чинників утворення територіальної автономії. На думку вченої, територіальна автономія, інколи її називають регіональною, формуються здебільшого за національно-територіальною або етнотериторіальною ознакою, тобто у випадку компактного проживання національних меншин на певній території. Однак етнотериторіальний принцип у випадку створення територіальної автономії не є обов'язковим. На автономію можуть претендувати не лише етнічні групи. Це можуть бути інші групи, які відрізняться певними особливостями від решти населення, наприклад, культурними, історичними. Але трапляється й так, що територіальна автономія не має жодного відношення до етнічного складу, культурних або історичних особливостей населення території.

Територіальна автономія може бути результатом процесу регіоналізації, який зараз дуже поширений у світі. В такому випадку територіальна автономія є проявом децентралізації функцій повноважень як виконавчої, так і законодавчої влади. Територіальні автономії можуть утворюватися внаслідок певних історичних подій або традицій. Як правило, на історичний фактор накладаються ще й певні економічні особливості. За таких обставин історія розвитку та фактичний стан окремих територій не дозволяють застосувати до них загальні правила місцевого самоврядування [6].

Територіальна автономія як форма децентралізації державної влади в унітарній державі має ряд особливостей свого розвитку, а саме:

- суб'єктом є певна територія.

- не має ознак державного утворення;

- не порушує принцип єдності держави;

- компетенція визначається Конституцією, спеціальними законами або статутом;

- правотворча діяльність має певні обмеження;

- має самостійну систему органів влади, які здійснюють повноваження з питань та в межах, встановлених національним законодавством;

- наявність власної символіки.

М.І. Корнієнко виділяє такі істотні риси й особливості територіальної автономії з огляду на практику її застосування у світі.

По-перше, територіальна автономія - це форма децентралізації державної влади в унітарній державі на рівні регіону, який має деякі особливості свого розвитку. Звичайно статус автономії надається частинам унітарної держави, які відрізняються від інших територіальних одиниць за своїм національним складом, історичними традиціями, географічним розташуванням (наприклад, острівний статус, відносна віддаленість). При цьому національно-етнічний фактор хоча і є істотним, але не завжди визначальний.

По-друге, автономія виникає не внаслідок акта самовизначення її населення, а має октройований характер, надається державою зверху. Воля ж населення того чи іншого регіону до автономії, виражена на місцевому референдумі, при цьому враховується, але ніяких правових наслідків не породжує.

По-третє, автономізація областей та інших регіонів не порушує унітарної суті держави та її єдності як цілісного утворення, не перетворює її на федерацію, хоча іноді й забезпечує реалізацію практично тих самих функцій, що й федерація.

По-четверте, на відміну від суб'єктів федерації, автономні утворення хоча й мають власні органи влади, статут та деякі інші формальні ознаки державності (наприклад, власну символіку), - проте державними утвореннями вважатися не можуть [7, с.614-615].

Територіальні автономії класифікують на певні групи за такими критеріями:

За підставами, що спонукали до їх утворення, вони поділяються на:

а) автономії, що утворені за національно-мовними ознаками (національно - територіальні чи етнотериторіальні). Вони утворюються в регіонах з компактним проживанням груп населення з певними відмінностями, які можуть визначатися як народи, народності, нації, національності залежно від політичних традицій;

б) автономії, підставою для утворення яких є не національні чи етнічні ознаки, а врахування особливостей історичних традицій, звичаїв побуту, релігійних вірувань населення, що проживає на території автономії;

в) автономії, що були утворені в результаті певних історичних обставин на територіях, що характеризуються особливостями політичних або економічних відносин;

г) автономії, що утворилися внаслідок реалізації загального принципу територіальної організації влади [8, с.233].

За обсягом повноважень усі територіальні автономії поділяються на два види:

а) політична автономія, що може бути у випадках, коли у складі держави перебуває те чи інше державне утворення, якому і надається ця автономія [9]. Органи автономії мають повноваження щодо прийняття деяких законодавчих актів з місцевих питань;

б) адміністративна автономія, що передбачає надання певній території самоврядних повноважень в адміністративній сфері. Органи автономії не мають законодавчих прав, їхні акти завжди мають підзаконний характер [8, c.233].

Територіальна автономія як складна форма децентралізації відображує не тільки рівень демократії в державі в цілому, але й має значення у формуванні регіональної політики щодо соціально-економічного розвитку. Автономізація сприяє поєднанню загальнодержавних і місцевих інтересів, активній участі регіону у здійсненні внутрішньої політики держави, проведенні реформ, прояву місцевої ініціативи.

Розвиток територіальної автономії обумовлений рівнем політико-правової культури, взаємної поваги інтересів держави та автономного утворення, громадянської свідомості.

Наявність у складі держави територіальної автономії передбачає забезпечення взаємних гарантій.

З боку територіальної автономії - це відсутність ознак держави, непорушність унітарної природи, обмеженість правотворчої діяльності, здійснення повноважень місцевими органами в межах національного законодавства.

Держава, своєю чергою, надає територіальній автономії такі гарантії:

- наявність нормативного акта про автономію, який визначає її правовий статус;

- закріплення положень про особливий статус автономної одиниці в Конституції або в конституційних законах держави;

- наявність механізму вирішення спорів між центром і автономною одиницею;

- наявність представництва автономної одиниці в органах центральної влади [10];

- конституційне гарантування розподілу повноважень між центром і автономною одиницею;

- надання фінансової самостійності автономії;

- забезпечення участі в міжнародній діяльності.

Окремою гарантією з боку держави є забезпечення взаємодії територіальної автономії з місцевим самоврядуванням як обох форм децентралізації влади. У зв'язку з чим важливо виокремити їх відмінні риси.

Місцеве самоврядування характеризується перенесенням частини виконавчої влади державних органів на рівень місцевої влади, яка представляє інтереси територіальної громади Територіальна автономія є формою децентралізації як виконавчої, так і законодавчої влади унітарної держави. Тобто територіальна автономія наділена правом приймати місцеві закони чи інші нормативно-правові акти в межах тих повноважень, які віднесені до її власної компетенції. Одночасно з цим, здійснення такого повноваження можливе тільки відповідно до національного законодавства. Обумовлено це тим, що територіальна автономія не може порушувати єдність у системі законодавства та застосування законів держави в цілому.

У зв'язку з чим, простежується розширення самостійності територіальної автономії у сфері здійснення її органами функцій виконавчої влади, що, природно, зближує їх з місцевим самоврядуванням, перетворює в регіональне самоврядування, передбачене проектом Європейської хартії регіональної демократії, підготовленим Конгресом місцевих і регіональних органів влад.

Відповідно до проекту Європейської хартії регіональної демократії регіональне самоврядування - це право і здатність територіальних/регіональних органів влади кожної держави мати виборчі органи, що в адміністративному відношенні опинилися між центральною і місцевою владою, та здійснювати повноваження, делеговані їм центральною владою, здійснювати власне керівництво регіоном, забезпечуючи і гарантуючи інтереси населення, та діяти відповідно до принципу субсидіарності [11].

Також варто відзначити, що територіальна автономія, на відміну від місцевого самоврядування, функціонує у відносно не багатьох державах. У таких країнах статусом територіальної автономії наділяються не всі, а лише одна або кілька адміністративно - територіальних одиниць

Територіальна автономія та місцеве самоврядування не тільки мають спільні та відмінні риси, але й можуть взаємодіяти, існуючи одна в одній. Автономізація території не виключає розвиток на ній місцевого самоврядування на рівні територіальних громад, що гарантоване конституцією держави. Однак у цьому випадку з'являється ризик дублювання повноважень, у зв'язку з чим виникає необхідність їх розмежування.

Таким чином, у період розвитку демократичної держави одним із найголовніших чинників цього процесу є децентралізація влади, яка проявляється в одній з форм - автономізації. Під автономією розуміється особливий статус території у державі, який передбачає широкі можливості вирішувати внутрішні проблеми на засадах відносної самостійності від держави, до складу якої входить дана самоврядна одиниця.

Певним ступенем самостійності територій у межах єдиної держави є територіальна автономія. Її сутність полягає в наданні будь-якій частині держави внутрішнього самоврядування, самостійності у вирішенні власних місцевих питань.

Як важливий засіб децентралізації влади та елемент адміністративно-територіального поділу, територіальна автономія, користуючись самостійністю у багатьох сферах діяльності, здійснює повноваження з питань економічного, соціального і культурного розвитку. Територіальна автономія покликана ефективно сприяти становленню регіонів.

територіальна автономія децентралізація влада

Список використаних джерел

1. Матвієнко А. Місцеве самоврядування як ключовий суб'єкт децентралізації влади [Електронний ресурс] / А. Матвієнко. - Режим доступу: http://www.viche. info/journal/959/

2. Харитончук М.В. Зарубіжні концепції і практика децентралізації державного управління: автореф. дис. канд. політ. наук: 23.00.04/М.В. Харитончук; Ін-т світ. економіки і міжнар. відносин НАН України. - К., 2000. - C.14.

3. Великий енциклопедичний юридичний словник / [за ред. акад. НАН України Ю.С. Шемшученка]. - К.: ТОВ "Вид-во "Юридична думка", 2007. - 992 с.

4. Декларація щодо регіоналізму в Європі, прийнята Асамблеєю Європейських регіонів (Базель, 4 грудня 1996 р.) // Управління сучасним містом. - 2001. - № 7-9 (3). - С.162-170.

5. Муніципальне право України: Підручник / Кол. авт.; За ред. В.Ф. Погорілка, О.Ф. Фрицького. - К.: Юрінком Інтер, 2006. - 592 с.

6. Оніщенко К.О. Класифікація та особливості політико-правового статусу територіальних автономій / К.О. Оніщенко // Держава і право. - 2009. - Вип.45. - С.755-763.

7. Конституційне право України / За ред. В.Ф. Погорілка. - К.: Наукова думка, 2000. - 723 с.

8. Автономов А.С. Конституционное (государственное) право зарубежных стран: [учебник] / А.С. Автономов. - М.: ТК Велби; Проспект, 2007. - 548 с.

9. Чушенко В.І. Конституційне право України: підруч. / В.І. Чушенко, І.Я. Заяць. - Вид.2-ге, допов. і переробл. - К.: Ін Юре, 2009. - 548 с.

10. Лялюк О. Конституційно-правовий статус автономних утворень в зарубіжних країнах / О. Лялюк // Право України. - 2013. - № 6. - С.242-250.

11. Досвід децентралізації у країнах Європи: зб. док.; Пер. з іноз. мов / Заг. ред. В.Б. Гройсмана. - К.: Інститут законодавства Верховної Ради України, 2015. - С.54-75.

12. Гафурова Євгенія Русланівна - аспірантка Інституту законодавства Верховної Ради України.

Размещено на Allbest.ru