Поняття компетенції і повноважень суб’єктів землекористування

Summary

The article is devoted research of correlation of jurisdiction and plenary powers of different subjects of land-tenure, above all things imperious subjects. A concept and maintenance of jurisdiction of imperious subjects of land-tenure is described in the article, differentiating of plenary powers of these subjects is conducted, difference of jurisdiction and plenary powers of general subjects of land-tenure is conducted - public and organs of local self-government authorities as representatives of the landed interests of the state in certain administrative-territorial unit, how accordingly territorial communities.

Перелік суб'єктів землекористування є достатньо широкий, так ними можуть бути громадяни України, особи без громадянства, іноземні громадяни, юридичні особи України, іноземні юридичні особи, органи державної влади на місцях, зокрема районні, обласні державні адміністрації в межах повноважень, визначених законом, органи місцевого самоврядування - сільські, селищні, міські, районні та обласні ради у межах повноважень, визначених законом, міжнародні об'єднання та організації, а також іноземні організації та держави. Тобто одні й ті ж самі суб'єкти можуть бути носіями управлінських повноважень у сфері земельних відноси та мати земельну правосуб'єктність, іншими словами,бути носіями прав та обов'язків у відносинах землекористування, мати певні повноваження щодо володіння та користування земельними ділянками в процесі землекористування. Правомочності різних державних органів та органів місцевого самоврядування щодо розпорядження, управління землею, регулювання земельних відносин випливають з компетенції цих органів, якою вони наділені державою, разом з тим не виключається ситуація, коли в одній особі уособлюються і органи, які здійснюють управління землею, і постійні землекористувачі [1].

Таким чином, постає нагальне питання про розмежування компетенції і повноважень різних суб'єктів землекористування.

Для правового регулювання компетенції та повноважень різних суб'єктів землекористування доцільно з'ясувати зміст категорій «повноваження» та «компетенція». Так, при визначенні поняття компетенції органів місцевого самоврядування компетенція визначається як «правова категорія, яка включає в себе визначені Конституцією і законами України, іншими правовими актами предмет відання, основне завдання, функції та повноваження сільських, селищних, міських рад та їх виконавчих органів, а також районних у містах, районних, обласних рад» [2, с.9]. Компетенція розглядається також як певний обсяг державної діяльності, покладений на конкретний орган, або коло питань, передбачених законодавством, іншими нормативно-правовими актами, які він має право вирішувати в процесі практичної діяльності [3, с.105]. На думку Н.О. Армаш, компетенція - це елемент правового статусу, який встановлює сукупність юридично встановлених прав та обов'язків органу виконавчої влади або його керівника, реалізація яких забезпечує виконання їх основних функцій [4, с.97].

У навчальній літературі адміністративна правосуб'єктність органів державної влади, органів місцевого самоврядування виявляється у нормативно закріпленій за ними компетенції тобто у сукупності їх юридично-владних повноважень (прав і обов'язків), що надаються їм для виконання відповідних завдань і функцій. Це стосується й інших юридичних осіб -- підприємств, установ, організацій, хоча щодо них термін «компетенція», зазвичай поширюється тільки на органи управління (адміністрації) цих юридичних осіб. Що ж до самих юридичних осіб, то використовується термін не «компетенція», а «адміністративно-правовий статус» [5, с.263]. Слід зауважити те, що в юридичній літературі виділяють функціональну та територіальну компетенцію [6, с.107], предметну компетенцію [7, с.67], процесуальну компетенцію [8, с.16].

Характеризуючи компетенцію органів держави, О.Е. Кутафін і К.Ф. Шеремет зазначали, що вона є правовим засобом (формою) суспільного розподілу праці щодо управління державою і суспільством [9, с.26]. Наділення певного кола суб'єктів землекористування компетенцією в сфері управління земельними відносинами є проявом державно-владних можливостей керування певними суспільними процесами. Чим точніше та більш чітко визначена компетенція відповідних суб'єктів, тим ефективніше використовуються правові, організаційні й інші засоби для забезпечення земельного правопорядку і відповідно захисту прав суб'єктів землекористування.

У літературі висловлювалася думка, що компетенція органу включає в себе два елементи: по-перше, «предмети відання» (суспільні відносини), по-друге, «права та обов'язки» або «владні повноваження» органа [10, с.23]. Якісне функціонування державного апарату залежить від якості та чіткості визначення сфери дії кожного конкретного суб'єкта управління, у тому числі й у земельних правовідносинах, кожен суб'єкт владної компетенції має діяти спеціалізовано і диференційовано у відповідній сфері суспільного управління. компетенція землекористування місцевий самоврядування

Сфера діяльності органа повинна знайти відображення в його компетенції, бути юридично виправданою.

Неодмінним елементом компетенції є повноваження, які, з одного боку, є прямим вираженням наданого державою владування, а з іншого - специфічною ознакою носія відповідної компетенції. Компетенція державного органу -- це сукупність установлених законом владних повноважень для здійснення функцій і завдань, покладених на нього державою, а повноваження - це сукупність прав та обов'язків органу [11, с.11]. Повноваження як соціальне явище - це володіння правами і обов'язками членів (члена) суспільства, переданих суб'єкту відносин у порядку та у спосіб, визначений соціальними правилами і нормами з метою реалізації в особистих або спільних інтересах особи делегувальника і можуть включати в себе право розпорядження її цінностями, право на загальнообов'язковій основі залучати до виконання суспільних доручень, та застосовувати у випадках, передбачених правилами суспільного життя, заходи примусу [12]. У науковій літературі повноваження визначались як те, що можна зробити, які заходи може вжити орган [13, с.43], як єдність прав і обов'язків [14, с.5], засіб для виконання органом своїх завдань [15, с.14], юридичний засіб, за допомогою якого орган держави виконує свої функції [9, с.31]. Повноваження професор Б.М. Лазарєв визначає як комплекс конкретних прав і обов'язків, які надаються для реалізації покладених на орган функцій [16, с.102]. Як комплекс прав і обов'язків розглядають державно-владні повноваження і автори підручника “Адміністративне право України, академічний курс” [17, с.265]. Подібної думки дотримується й Є. Кулакова, яка вважає, що владні повноваження державного органу складаються з юридичних прав для здійснення державних функцій та юридичних обов'язків, які покладаються на цей орган державою. Права стають реальною можливістю відносно виконання покладених функцій та збігаються з обов'язками, тобто необхідністю стосовно держави, і зливаються в єдину правову категорію повноважень [18, с.12]. Поняття “повноваження” близькі за змістом із поняттям “компетенція”. Водночас вони різняться насамперед за повнотою елементів, що є складовими того чи іншого явища [19, с.26-27]. В.С. Нерсесянц вважає, що компетенція державного органу є встановлені правом повноваження у певній сфері державної діяльності з певних предметів відання [20, с.567]. Іншими словами, означені автори вважають, що компетенцією органу є одні й ті ж самі повноваження, однак відповідним чином встановлені для виконання завдань і обов'язків конкретному органу. Як визначає Ю.А.Тихомиров, встановлення компетенції - це нормативне закріплення предметів відання, прав і обов'язків [21, - с. 218]. Проте в поняття компетенції входить і юридичне закріплення цілей, завдань та функцій. Тому вбачається більш обґрунтованою думка В.Б. Авер'янова про те, що компетенція органів виконавчої влади - це юридичне відображення (опосередкування) покладених на них функцій у спеціальних (так званих компетенційних або статутних) нормативно-правових актах шляхом закріплення цілей, завдань і необхідного для їх реалізації комплексу прав і обов'язків, тобто державно-владних повноважень [17, с.265]. Тому компетенція органів виконавчої влади є явищем значно ширшим, ніж їх повноваження, адже воно включає не тільки права і обов'язки цих органів, але і предмет відання, юридичне закріплення призначення, завдань та функцій органу. Повноваження разом із компетенцією органів складають правовий статус органу влади [22, с.178].

Окремими вченими висловлювалась думка про те, що повноваження -- це забезпечена законом, орієнтуюча вимога уповноваженого суб'єкта конкретної поведінки та дій, звернена до фізичних та юридичних осіб [23, с.78]. З наведеного видно, що різні автори, характеризуючи повноваження як елемент компетенції, по-різному акцентують увагу на окремих аспектах повноваження.

Повноваження окремих суб'єктів землекористування в багатьох випадках відносяться до їх обов'язків щодо забезпечення земельного правопорядку, зокрема це стосується органів державного управління на місцях та органів місцевого самоврядування. Проте, більш глибоке вивчення проблеми співвідношення між повноваженнями та обов'язками в компетенції приводить до висновку про необхідність обов'язкового розмежування змісту повноважень та обов'язків. Як слушно зауважує Д.В. Мандичев, обов'язки повинні бути ширшими за повноваження [24, с.120].

Основні повноваження суб'єктів землекористування - окремих органів державної влади та органів місцевого самоврядування передбачені в різних законодавчих актах України. Зокрема, обласні ради відповідно до ст. 8 Земельного кодексу України [25] наділені в сфері земельних відносин такими повноваженнями:

а) розпорядження землями, що знаходяться у спільній власності територіальних громад;

в) забезпечення реалізації державної політики в галузі використання та охорони земель;

г) погодження загальнодержавних програм використання та охорони земель, участь у їх реалізації на відповідній території;

ґ) затвердження та участь у реалізації регіональних програм використання земель, підвищення родючості ґрунтів, охорони земель;

д) координація діяльності місцевих органів земельних ресурсів;

е) організація землеустрою;

є) внесення до Верховної Ради України пропозицій щодо встановлення та зміни меж районів, міст;

ж) встановлення та зміна меж сіл, селищ, що не входять до складу відповідного району, або у разі, якщо районна рада не утворена;

з) вирішення земельних спорів;

і) вирішення інших питань у галузі земельних відносин відповідно до закону.

Районні ради також мають низку повноважень, що відповідають інтересам територіальних громад у межах відповідного району:

- розпорядження землями на праві спільної власності відповідних територіальних громад;

- координація діяльності місцевих органів земельних ресурсів;

- забезпечення реалізації державної політики в галузі охорони та використання земель;

- організація землеустрою та затвердження землевпорядних проектів;

- внесення до Верховної Ради Автономної Республіки Крим, обласних рад пропозицій щодо встановлення і зміни меж районів, міст;

- вирішення земельних спорів;

- встановлення та зміна меж сіл, селищ, які входять до складу відповідного району;

- вирішення інших питань у галузі земельних відносин відповідно до закону.

Відповідно до статті 33 Закону України «Про місцеве самоврядування» [26] до повноважень у сфері регулювання земельних відносин виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать:

А) власні (самоврядні) повноваження:

1) підготовка і внесення на розгляд ради пропозицій щодо встановлення ставки земельного податку, розмірів плати за користування природними ресурсами, вилучення (викупу), а також надання під забудову та для інших потреб земель, що перебувають у власності територіальних громад; визначення в установленому порядку розмірів відшкодувань підприємствами, установами та організаціями незалежно від форм власності за забруднення довкілля та інші екологічні збитки; встановлення платежів за користування комунальними та санітарними мережами відповідних населених пунктів;

2) підготовка і подання на затвердження ради проектів місцевих програм охорони довкілля, участь у підготовці загальнодержавних і регіональних програм охорони довкілля;

3) підготовка і внесення на розгляд ради пропозицій щодо прийняття рішень про організацію територій і об'єктів природно- заповідного фонду місцевого значення та інших територій, що підлягають особливій охороні; внесення пропозицій до відповідних державних органів про оголошення природних та інших об'єктів, що мають екологічну, історичну, культурну або наукову цінність, пам'ятками природи, історії або культури, які охороняються законом;

4) справляння плати за землю;

Б) делеговані повноваження:

1) здійснення контролю за додержанням земельного та природоохоронного законодавства, використанням і охороною земель, природних ресурсів загальнодержавного та місцевого значення, відтворенням лісів;

3) координація діяльності місцевих органів земельних ресурсів;

4) погодження клопотань про надання дозволу на спеціальне використання природних ресурсів загальнодержавного значення;

5) вирішення земельних спорів у порядку, встановленому законом;

6) вжиття необхідних заходів щодо ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій відповідно до закону, інформування про них населення, залучення в установленому законом порядку до цих робіт підприємств, установ та організацій, а також населення;

7) визначення території для розміщення відходів відповідно до законодавства;

7-1) здійснення контролю за діяльністю суб'єктів підприємницької діяльності у сфері поводження з відходами;

8) підготовка висновків щодо надання або вилучення в установленому законом порядку земельних ділянок, що проводиться органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування;

9) організація і здійснення землеустрою, погодження проектів землеустрою;

10) здійснення контролю за впровадженням заходів, передбачених документацією із землеустрою;

11) створення та забезпечення функціонування місцевих екологічних автоматизованих інформаційно-аналітичних систем, які є складовою мережі загальнодержавної екологічної автоматизованої інформаційно-аналітичної системи забезпечення доступу до екологічної інформації;

12) здійснення контролю за додержанням юридичними та фізичними особами вимог у сфері поводження з побутовими та виробничими відходами та розгляд справ про адміністративні правопорушення або передача їх матеріалів на розгляд інших державних органів у разі порушення законодавства про відходи.

Повноваження місцевих державних адміністрацій визначені статтею 17 Земельного кодексу України, до них, зокрема, відносяться:

а) розпорядження землями державної власності в межах, визначених Земельним кодексом України;

б) участь у розробленні та забезпеченні виконання загальнодержавних і регіональних програм з питань використання та охорони земель;

в) координація здійснення землеустрою та державного контролю за використанням та охороною земель;

г) підготовка висновків щодо надання або вилучення (викупу) земельних ділянок;

ґ) викуп земельних ділянок для суспільних потреб у межах, визначених законом;

д) підготовка висновків щодо встановлення та зміни меж сіл, селищ, районів, районів у містах та міст;

е) здійснення контролю за використанням коштів, що надходять у порядку відшкодування втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, пов'язаних із вилученням (викупом) земельних ділянок;

є) координація діяльності державних органів земельних ресурсів;

ж) вирішення інших питань у галузі земельних відносин відповідно до закону.

Розглядаючи названі вище повноваження, можна зробити висновок про відсутність чіткого розмежування повноважень органів місцевого самоврядування та органів державної влади на місцях як суб'єктів управлінської діяльності у сфері земельних відносин та як безпосередніх суб'єктів землекористування. Так, наприклад, п. «г» названої вище статті 17 Земельного кодексу України до повноважень місцевих державних адміністрацій відносить підготовку висновків щодо надання або вилучення (викупу) земельних ділянок. Дійсно, слід погодитися з тим, що як представники інтересів державної влади на місцях саме місцеві державні адміністрації мають готувати висновки про вилучення (викуп) земельних ділянок з мотивів суспільної необхідності та для суспільних потреб, проте необхідно також визначити чіткі законодавчі межі таких висновків з метою недопущення зловживання відповідними повноваженнями та з метою забезпечення правового пріоритету органів державної влади як суб'єктів землекористування, застосовуючи повноваження цих органів у галузі управління земельними відносинами.

Мельник А.Г. зазначає, що управління у сфері земельних відносин, яке здійснюють органи місцевого самоврядування можна представити як організаційно-правову діяльність даних органів із забезпечення раціональної та ефективної експлуатації земель усіма суб'єктами земельних відносин на відповідній території. Управлінням можна назвати реалізацією повноважень виконавчих органів місцевих рад у сфері регулювання земельних відносин [27]. Повноваження владних суб'єктів, зокрема, органів державної влади та органів місцевого самоврядування як суб'єктів управління в сфері земельних відносин можна визначити як сукупність дій щодо реалізації їх прав та обов'язків, спрямованих на забезпечення раціонального та ефективного використання земель всіма суб'єктами земельних відносин на певній території. Тоді як їх правосуб'єктність як суб'єктів землекористування, не має відрізнятися від інших суб'єктів землекористування, заснованих на принципах рівності всіх суб'єктів незалежно від специфіки їх правового статусу (наприклад, публічного чи приватного).

Отже, компетенцію владних суб'єктів землекористування можна розуміти як закріплену нормативно-правовими актами систему дій, у яких реалізуються функції відповідних суб'єктів з забезпечення реалізації земельних інтересів територіальних громад чи, відповідно, держави щодо раціонального та ефективного землекористування. Повноваження ж - це, вочевидь, відображені в нормах права складові правового статусу суб'єктів землекористування, що визначають міру суспільно допустимої діяльності із забезпечення раціонального та ефективного використання земель.

Від компетенції та повноважень суб'єктів землекористування - органів державної влади та органів місцевого самоврядування як представників земельних інтересів держави у певній адміністративно-територіальній одиниці, чи відповідно територіальної громади доцільно відрізняти земельну правосуб'єктність цих суб'єктів як учасників відносин землекористування.

Що стосується земельної правосуб'єктності, то вона, на думку І.І.Каракаша, є здатністю бути учасником суспільних земельних відносин [28, с.15]. Відповідно до теорії права правосуб'єктність складається з правоздатності, дієздатності і деліктоздатності [29, с. 340]. При цьому земельна правоздатність означає здатність мати права та обов'язки стосовно землі. Земельна дієздатність - це здатність своїми діями набувати суб'єктивні права і виконувати юридичні обов'язки відносно конкретної земельної ділянки [28,с.15].

Висновки

По-перше, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, вочевидь, є специфічними суб'єктами землекористування, оскільки представляють інтереси, відповідно, держави чи окремих територіальних громад.

По-друге, земельна правосуб'єктність органів державної влади та органів місцевого самоврядування не є тотожною їх повноваженням по управлінню у сфері земельних відносин від імені держави чи територіальної громади.

По-третє, земельну правосуб'єктність цих суб'єктів землекористування можна визначити як здатність брати участь у відносинах землекористування за тих самих умов, що й інші суб'єкти земельних відносин.

Література