Конституційні моделі децентралізації державної влади: проблеми визначення та впровадження

The article investigates models of decentralization of state power in foreign countries for the purpose of drawing useful experience of constitutional reform the system of public authorities.

Keywords: decentralization, constitutional reform, European interstate integration, public authority, local self-government.

У сучасному конституціоналізмі децентралізація концептуально зазвичай виступає як прояв більшої демократизації суспільства, адже децентралізація публічної влади передбачає відносну самостійність управлінських структур, наділяє їх правом ухвалювати та виконувати рішення в межах своєї компетенції, а також нести за них юридичну і політичну відповідальність. При цьому децентралізація породжує не тільки права, але й певні обов'язки на кожному рівні організації публічно-владного апарату. публічний влада децентралізація конституційний

У вказаному контексті важливим науково-теоретичним та практично-прикладним завданням, що потребує належного розв'язання у конституційно-правовій та муніципально-правовій доктрині, є порівняльно-правове дослідження моделей децентралізації державної влади у різних національних правових системах задля виокремлення і запозичення позитивного досвіду конституційної модернізації відповідних інститутів державної влади.

Порівняльно-правовий аналіз моделей місцевого та регіонального самоврядування у різних державах світу проводився у наукових працях М. О. Баймуратова, Ю. Г Барабаша, Є. А. Василькової, Ю. О. Волошина, І. С. Демченко, Л. М. Карапетян, О. Л. Копиленка, М. П. Орзіха, В. Ф. Погорілка, Ю. М. Тодики та інших вітчизняних й зарубіжних вчених.

Водночас у наявних дослідженнях відсутній аналіз моделей впровадження принципів децентралізації до повсякденної управлінської практики органів та посадових осіб публічної влади саме у контексті здійснення конституційної реформи та широкої конституційної модернізації найважливіших суспільних відносин, що становить важливе науково-практичне завдання на сучасному етапі інтенсифікації процесів конституціоналізації універсальних та європейських стандартів місцевого та регіонального самоврядування в Україні.

Мета статті - порівняти моделі конституційної децентралізації в окремих національних державно-правових системах та подальше запозичення позитивного досвіду конституційного реформування публічно-владної системи у сучасних українських умовах суспільно-правової модернізації.

Аналізуючи існуючи публічно-управлінські моделі, слід зазначити, що у сучасному світі яскравим прикладом побудови ефективної системи децентралізованих владно-розпорядних відносин можуть виступати Великобританія та Франція. Англійська та французька державно-правові доктрини виходять із того, що децентралізовані органи і установи не повинні підпорядковуватися один іншому та центральній владі. Вони діють від свого імені і самі відповідають за свої дії у суді. У центральних органів влади складаються особливі відносини із децентралізованими установами. Отже, при децентралізації кожний орган діє незалежно і за законом має повноваження самостійно ухвалювати рішення і навіть має право на помилки в межах наданих йому повноважень. Центральний уряд контролює лише спосіб, яким децентралізовані органи здійснюють свою діяльність [1].

Основи сучасної децентралізованої владної системи Франції було закладено ще у часи Наполеона та Великої революції. З того часу цей процес тільки вдосконалювався. У законі від 1884 року було утворено дев'яноста п'ять континентальних департаментів на чолі з чиновниками - представниками центрального уряду. Департаменти згруповано у двадцять два адміністративні регіони, які були потрібні центральному урядові до 1982 року для його власних адміністративних цілей.

Утворюється двохступінчаста система виборів, що до середини ХХ століття досить кволо впливає на впорядкування системи управління.

При цьому необхідно відзначити, що у 1970-х роках Франція спробувала провести адміністративно-територіальну реформу, що зазнала невдачі. Сталося це через те, що до встановлена раніше система утворювала більшість комун, що складаються менше ніж з 2000 осіб. Тобто країна була поділена на досить малі території та мала роздрібнену систему децентралізації країни. Намагаючись зменшити кількість комун та збільшити кількість осіб, що проживають в одній комуні реформа загалом зазнала невдачі, і у підсумку до 1982 року устрій країни не змінювався досить помітним чином.

Натомість, подальші реформи 1980-х років у Франції призвели до появи того, що спочатку чиновники були наділені максимальними повноваженнями, але потім їх права урізали, і в результаті децентралізації публічної влади 1982 р. у префектів (представників центральної влади. - Авт.) залишилося лише право контрольно-наглядової функції за діяльністю місцевої влади. Згідно з чинним законодавством, ухваленим у 1982 р., місцеві громади мають подвійну функцію одночасно як децентралізована адміністративно-територіальна одиниця держави і децентралізований рівень державного управління. В них також обираються ради, які, у свою чергу, обирають своїх голів - керівників виконавчого органу ради. Це стало значним кроком у бік розширення місцевої автономії, тому що перед тим головою виконавчої влади був префект, якого призначала і уповноважувала держава. Втім, голова все ще повинен тісно взаємодіяти з префектом. На них покладено спільні обов'язки щодо координування багатьох державних функцій, а префект все ще зберігає численні найважливіші повноваження, включно з наглядом за застосуванням влади як департаментами, так і комунами. Тому Закон про децентралізацію 1982 року означає розширення місцевої автономії, але не скасування контрольно-наглядових функцій держави та, відповідно, її ефективного публічно-владного впливу на суспільні відносини [2].

При цьому потрібно зазначити, що саме після прийняття законів у вищевказаний період та активної децентралізаційної реформи 2003 р., Франція стала іменуватися децентралізованою республікою.

Схожим і в той же час протилежним прикладом до Франції виступає досвід Великобританії. Відмінність у створенні та побудові децентралізованої країни тут проявляться в першу чергу в наявності трьох великих досить самостійних територій - Уельсу, Англії та Шотландії. Довгий час ці території боролися за свої автономії, проте до ХІХ століття у Великобританії простежувався централізм у повному його розумінні. До того ж непрості відносини з Північної Ірландією також не впливали позитивно на проведення централізму та утворення міцної країни з розвиненим апаратом на місцях.

Лише в початком процесів революцій у Європі у ХХ столітті на зміну абсолютному управлінню держави приходить нове. Після закінчення Другої світової війни у країні починається побудова сучасної країни. Місцева влада втрачає важливі функції щодо охорони здоров'я, енергозабезпечення, постачання води, вся влада з цих питань переходить до центру. Проте автономію вказаних історично цілісних територій було цілком збережено.

Досить успішними при цьому були референдуми 1997 р., що дозволило в 1998 р. прийняти спеціальні акти, які досить детально визначили порядок самоврядування в Шотландії, Уельсі та Північній Ірландії.

Так, Акт про Шотландію дозволяє цій частині Сполученого королівства мати свій парламент і виконавчий орган на чолі з першим міністром (перший міністр призначається королевою з числа членів шотландського парламенту, причому парламент має право номінувати першого міністра, перший міністр призначає міністрів з числа депутатів).

Акт про Уельс передбачає створення національної асамблеї з виконавчим комітетом на чолі з першим секретарем асамблеї.

Північна Ірландія мала самоврядування з парламентом і урядом у 1922-1972 рр., але перманентний перебіг політичної кризи і масові хвилювання на конфесійному ґрунті (католики проти лояльних Лондону протестантів) призвело до їх розпуску і фактичної ліквідації автономії (парламент тимчасово відтворювався в 1973 р. і в 1982-1988 рр.). Новий акт 1998 р. припускав створення асамблеї, введення поста першого міністра та його заступника (проте створити стабільно функціонуючу структуру в Північній Ірландії знову не вдалося) [3].

Отже, питання децентралізації влади у Великобританії поставало досить гостро на тлі політичної кризи, що відбувалася У Північній Ірландії.

Крім того, окремо потрібно зазначити, що питання автономії та подальшої незалежності Шотландії також призводило досить часто до непорозумінь, тому у 2014 р. відбувся референдум щодо незалежності Шотландії. «За» вихід зі складу Сполученого королівства проголосували 44,7 % шотландців, «проти» - 55,3 %.

Всього незалежність Шотландії підтримав 1 млн. 617 тис. 989 осіб. «Проти» висловилися 2 млн. 926 тис. жителів. Явка на референдумі склала 84,51 % виборців.

Прем'єр-міністр Великобританії Девід Кемерон за підсумками проведеного референдуму пообіцяв надати Шотландії більш широкі повноваження у сфері податків, бюджетних витрат і соціального забезпечення. Такі повноваження будуть надані також Уельсу, Англії та Північній Ірландії [4].

У цілому, як вбачається, Великобританія на сучасному етапі її конституційного розвитку залишається унітарною державою, проте при цьому задля збереження такого положення центральна влада повинна поступатися деякими своїми повноваженнями, зокрема, у сфері податків та соціального забезпечення.

Ще одним варіантом розбудови децентралізованої держави є федералістська модель, в якості прикладу функціонування якої можна назвати ФРН. Це пов'язано у тому числі з тією обставиною, що історично на території Німеччини існувала Германська імперія, до складу якої входило декілька сучасних незалежних держав. Проте після поразки у Першій та Другій світовій війні Німеччина була поділена на дві частини, а окремі країни отримали незалежність.

До падіння Берлінської стіни у 1989 р., Німеччина існувала як дві окремі країни. Після цього відбуваються процеси справжньої федералізації. До федерації, що утворилась у 1949 р. (ФРН у її «вузькому» тлумаченні. - Авт.) було додано ще одну велику територію (колишню НДР. - Авт.), що відрізнялась від інших і думками, і розвитком.

Сучасна Німеччина побудована на основі територіального принципу, причому при обособленні земель в першу чергу враховувались історичні традиції, існуючі економічні зв'язки. Територіальних утворень, окрім земель, що виступають суб'єктами федерації, немає. Адміністративно-територіальний поділ відбувається лише у рамках земель, що утворюють федерацію. Німецька федерація загалом виступає досить симетричною, проте деякі специфічні юридичні особливості у німецькій децентралізаційній моделі існують.

Акцент в законодавчій області зміщений у бік Федерації, проте пріоритет в області виконання законів належить суб'єктам. Землі правомочні приймати закони в тій мірі, в якій конституційні положення не відводять дане право Федерації. У зв'язку з цим, в Основному законі ФРН проведено чітке розмежування між федеральним і земельним законодавством, між виключною компетенцією Федерації, конкуруючим законодавством Федерації і земель (предмети спільного ведення), загальнонімецьким законодавством, яке деталізується в землях, а також питаннями, що знаходяться в компетенції місцевої влади [5].

Для Німецької федерації характерне переплетіння інтересів федерації та інтересів земель, таким чином, аби не порушувати досягнутого політико-правового балансу. Тому прийняття будь-якого рішення потребує взаємної домовленості. Загалом таке положення речей є майже ідеальним для значно децентралізованої держави. Окремо потрібно виділити той факт, що до компетенції суб'єктів федерації передано функції виконавчої влади, звичайно, за виключенням, тих, що повинні залишатися у компетенції центру. Тому землі федерації видають федеральні закони як свої власні, а в цей час федеральні органи лише тільки слідкують, аби закони не порушувались. Федерація втручається в процес виконання законів, лише у випадку, коли вона є ініціатором введення у дію того чи іншого закону.

Для досягнення єдиного економічного розвитку, що закріплено у Конституції ФРН, федерація повинна вживати заходів для економічного вирівнювання земель шляхом надання допомоги, спрямуванням інвестицій. Положення земель у Конституції закріплено досить чітко - вони мають однакові права та обов'язки, їх економічний розвиток та благополуччя повинні бути однакові. У разі неможливості досягнення такого положення самостійно, допомога надається федерацією.

Водночас однією з юридичних нерівностей виступає пропорційній розміру території земель кількість представництва у Бундесраті. Також всі землі повинні надавати свою допомогу з економічних питань. Проте, незважаючи на це, можна говорити про досить вдалий приклад впровадження федералістської моделі у децентралізованій Німецькій державі.

Одним з позитивних прикладів федералізму можна також виділити Швейцарію. На досвіді Швейцарії можна простежити, що, наприклад, оподаткування у швейцарському муніципалітеті (рівень місцевого самоврядування. - Авт.) та кантоні (рівень регіонального самоврядування. - Авт.) відрізняється і вони створюють своєрідне «змагання» для утворення кращих умов для громадян та компаній.

При цьому виключна компетенція федерації зберігається у низці питань, так, у Швейцарії до такої компетенції належить військова сфера, захист громадян та майна у разі війни, певні види податків, митна справа і доходи від митниць, будівництво та експлуатація залізниць, монетна монополія і право карбувати монету, емісія банківських квитків, законодавство про права і свободи, передбачені федеральною конституцією, і деякі інші сфери суспільних відносин [6].

Загалом, як здається, приклад Швейцарії та її децентралізаційної моделі переконливо показує, що навіть розрізненість на мовній ознаці народу країни не може та не повинна призводити до будь-якого порушення цілісності держави. У разі виникнення якихось суперечок, або відчуття недостатньої задоволеності потреб тієї чи іншої частини населення, вони мають право вийти з кантону та утворити новий, при цьому це відбувається мирним шляхом без посягань на цілісність країни загалом, а виключно в межах єдиної де-факто федеративної (де-юре - конфедеративної. - Авт.) держави.

Висновки

Отже, на підставі проаналізованого зарубіжного досвіду проведення конституційних реформ у сфері децентралізації можна цілком підтримати пропозиції щодо ліквідації державних адміністрацій і створення натомість державних представництв з виключно контрольно-наглядовими і координаційними, а не виконавчими функціями (інститут префектури та префектів), причому у компетенції таких державних представництв має бути зосереджено лише нагляд та контроль за виконанням положень Конституції та законів України.

Впровадження подібного підходу, за нашим глибоким переконанням, поступово призведе до справжньої децентралізації публічної влади, оскільки сучасний стан речей показує, що наявність декількох рівнів управління державою, які виражені у наявності дублюючих один одного державних виконавчих органів управління та органів місцевого самоврядування є неефективним у сучасних умовах суспільно-правового розвитку.

Список використаних джерел

1. Велігодський Д. Правовий статус децентралізованих установ у зарубіжних державах [Електронний ресурс ] / Д. Велігодський. - Режим доступу : http://www.readera.org/article/ pravovyi-status- detsentralizovanyekh-ustanov-u- zarubizhnyekh- derzhavakh-10186084.html

2. Огляд місцевого самоврядування у Франції [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http ://pdp.org.ua/analytics/local- government/975-31-5

3. Матюхина Т. В. Деволюция в Великобритании на рубеже ХХ-ХХІ вв. [Електронний ресурс] / Т. В. Матюхина. - Режим доступу: http://law.institute.sfu-kras.ru/data/kaff/ iogp/2008matuhina.doc

4. Децентрализация в унитарных государствах [Електронний ресурс ]. - Режим доступу: http://uchebnik-online.com/133/263.html

5. Децентрализация власти в Великобритании. Процесс пошел [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://news24ua.com/decentralizaciya-vlasti-v-velikobritanii-process-poshel

6. Івлєєва Л. І. Деконцентрація і децентралізація публічної влади: розуміння категорії [Електронний ресурс] / Л. І. Івлєєва. - Режим доступу: http://dspace.univer.kharkov.ua/ bitstream/123456789/8435/2/Ievleva.pdf

Размещено на Allbest.ru