Захист виборчих прав на місцевих виборах 2015 р.: загальна характеристика виборчих спорів

Постановка проблеми. Сьогодні ні в кого не викликає сумнівів важливість реалізації виборчих прав громадян як конституційної можливості кожного випивати на перебіг політичних процесів, механізмами демократії здійснювати контроль за діяльністю державних інституцій. Разом з тим, для забезпечення його безперешкодної реалізації Конституцією України та законодавством установлено низку інституційних та процедурних гарантій, без яких це конституційне право може перетворитися на фікцію. Ідеться, зокрема, про можливість судового захисту виборчих прав.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Структуру, динаміку та окремі категорії виборчих спорів, їх предмет та суб'єкти, національні та європейські стандарти оскарження порушень виборчого законодавства досліджували представники різних галузей права та юристи-практики. Серед них Ю. Барабаш, Ф. Веніславський, В. Гапайчук, С. Кальченко, В. Колісник, П. Любченко, М. Смокович та інші.

Формування цілей. Не можна не погодитися з думкою вчених про те, тцо судова практика щодо виборчих спорів є своєрідним відображенням багатьох якісних ознак процесів демократизації українського суспільства, які стосуються і розвитку відповідного законодавства, і формування виборчих практик політичних сил, і трансформацій електоральної активності населення [1, с. 10]. Фактично, ці три показники зазнають суттєвих змін з кожною виборчою кампанією, а значить погребують дослідження, осмислення та виявлення закономірностей їх формування. Саме на таку специфічну, «фірмову» українську ознаку й звертає увагу М. Смокович через абсолютну нестабільність виборчого законодавства [2, с. 15].

Виклад основного матеріалу. За предметом виборчі спори, як правило, з незначною різницею в позиціях учених, поділяють на спори, пов'язані з унесенням даних до списку виборців; спори, пов'язані з порядком утворення виборчих комісій відповідних рівнів; спори, пов'язані з порушеннями під час проведення передвиборної агітації; спори, пов'язані з порушеннями при проведенні процедури голосування по виборах депутатів до органів місцевого самоврядування та Верховної Ради Автонономної Республіки Крим, виборів народних депутатів України, виборів Президента України; спори, пов'язані зі встановленням результатів виборів та референдуму [2, с. 15,17].

Місцеві вибори в Україні 2015 р. не стали виключенням у питанні судового захисту виборчих прав. Ці вибори створили свою тріаду якісних характеристик та вплинули таким чином на структуру виборчих спорів. Метою цієї статті є визначення характеру та структури виборчих спорів на місцевих виборах 2015 р., їх новели та специфічні ознаки, що їм притаманні, а також основні причини виникнення виборчих конфліктів шляхом аналізу практики адміністративних судів у період проведення місцевих виборів.

Спостерігачі ENEMO повідомили про більше ніж 600 справ, пов'язаних з виборами, які були на розгляді в адміністративних судах та судах загальної юрисдикції. У період після першого туру голосування більшість справ були пов'язані з отриманими скаргами на дії чи бездіяльність ТВК та ДВК, а також скаргами на порушення під час підрахунку голосів та реєстрації кандидатів. Низку апеляцій було відхилено через брак доказів, порушення термінів подання або неналежного оформлення. Незважаючи на те, що суди здебільшого дотримувалися передбачених законом досить обмежених строків розгляду справ, у деяких випадках положення закону інтерпретувалися неоднаково при розгляді справ щодо перерахунку голосів [3].

Закон України «Про місцеві вибори», прийнятий у липні 2015 р. продовжив традицію перманентної зміни виборчого законодавства. Значні складнощі в організації виборчого процесу, які він спровокував, пов'язані, щонайперше, з низкою новел, закріплених цим законом. Специфіка вперше запровадженої на місцевих виборах виборчої системи потребувала досить тривалого часу ознайомлення та підготовки членів виборчих комісій, місцевих організацій політичних партій, кандидатів та виборців до повноцінної реалізації такої законодавчо закріпленої системи.

Але брак часу став не єдиною перепоною на шляху до реалізації виборчих прав. Одразу після проведення виборів громадянська мережа «ОПОРА» висловила своє незадоволення новим Законом України «Про місцеві вибори», який містить низку недосконалих положень, неточностей та неузгодженостей, що пояснюється порушенням стандартів підготовки таких важливих для суспільства законодавчих актів. В умовах процедурної невизначеності та двозначності законодавчих положень «ОПОРА» зафіксувала чисельні випадки неоднакового застосування положень Закону України «Про місцеві вибори» у схожих ситуаціях, що не сприяло дотриманню належних стандартів виборчого процесу [4].

Це, відповідно, змушувало ЦВК давати роз'яснення. Ідеться про Роз'яснення ЦВК щодо застосування деяких положень Закону України «Про місцеві вибори» під час реєстрації кандидатів у депутати Верховної Ради Автономної Республіки Крим, кандидатів у депутати обласних, районних, міських, районних у містах, сільських, селищних рад, кандидатів на посаду сільського, селищного, міського голови та старости села, селища, висунутих місцевими організаціями політичних партій на чергових, позачергових та перших місцевих виборах від 23 вересня 2015 року №362. У ньому додатково роз'яснювалися положення, зокрема про так звану тендерну квоту. Згідно з ч. З ст. 4 Закону представництво осіб однієї статі у виборчих списках кандидатів у депутати місцевих рад у багатомандатних виборчих округах має становити не менше ЗО відсотків загальної кількості кандидатів у виборчому списку. Складність ситуації полягала в тому, що серед передбачених ч. 1 ст. 46 Закону підстав для відмови в реєстрації кандидата в депутати, кандидата на посаду сільського, селищного, міського голови, старости села, селища, висунутих на місцевих виборах, указане положення відсутнє. З огляду на це, слідуючи логіці ЦВК, відмова в реєстрації кандидатів у депутати в багатомандатному виборчому окрузі з виборів депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, обласних, районних, міських, районних у містах рад з підстав недотримання положення Закону щодо представництва осіб однієї статі у виборчих списках кандидатів у депутати місцевих рад у багатомандатних виборчих округах на підставі п. 1 ч. 1 ст. 46 Закону не допускається [5].

Але вищенаведений пункт роз'яснення було сприйнято неоднозначно в судовій практиці. Так, Київським апеляційним адміністративним судом в один день, а саме ЗО вересня 2015 року, майже таким самим складом суддів, було винесено два рішення у справах за номером 875/36/15 [6] та 875/37/15 [7], абсолютно протилежні за змістом, позивачами в яких були суб'єкти виборчого процессу: Київська міська організація політичної партії «Об'єднання «Самопоміч», а також кандидат на посаду міського голови міста Львів, кандидат у депутати Луцької міської ради, політична партія «Сила Людей» відповідно. Ішлося про визнання нечинними пунктів 3 та 4 Роз'яснення ЦВК від 23 вересня 2015 року. Позов від Київської міської організації політичної партії «Об'єднан-ня «Самопоміч» задовольнили повністю й визнали нечинним та скасували п. 4 Роз'яснення, а по другій справі - відмовили в повному обсязі. Уже 02 жовтня 2015 року Вищий адміністративний суд апеляційну скаргу політичної партії «Сипа Людей» залишив без задоволення, а постанову Київського апеляційного адміністративного суду від ЗО вересня 2015 року у справі №875/37/15 - без змін [8]. Натомість, уже 04 жовтня 2015 року Вищий адміністративний суд, спираючись на вказане вище рішення 02 жовтня 2015 року, колегія суддів вирішила, що спір між суб'єктами виборчого процесу і ЦВК щодо його нормативно-правового акту вже вирішено судом, тому це є підставою для закриття провадження у справі [9]. Тож фактично, пункти Роз'яснення ЦВК на сьогодні є чинними, хоча Й були визнані в судовому порядку такими, що мають бути скасовані.

Ще одна категорія справ, що стосувалася включення до списку виборців громадян України, які є внутрішньо переміщеними особами, характеризувалася своєю неоднозначністю та явними порушеннями виборчих прав. Наприклад, 22 жовтня 2015 року Київський апеляційний адміністративний суд (справа №761/30241/15-а) ухвалив рішення за позовом громадянина України, внутрішньо переміщеної особи щодо включення її до списку виборців на виборчій дільниці за місцем реєстрації позивача (згідно з адресою, зазначеною в довідці про взяття на облік внутрішньо переміщеної особи). До цього, а саме 20 жовтня 2015 року, Шевченківський районний суд м. Києва відмовив переселенцеві в задоволенні позову про включення до списку виборців для голосування на чергових виборах депутатів місцевих, сільських, селищних рад та міських голів. Позивач звернувся до суду, оскільки орган ведення Держреєстру виборців відмовив включити його до списку виборців на місцевих виборах (про зміну виборчої адреси), посилаючись на те, що довідка про реєстрацію не передбачена в переліку документів відповідно до Закону України «Про свободу пересування і вільний вибір місця проживання», що підтверджують належність позивача до місцевої територіальної громади. Київський апеляційний адміністративний суд апеляційну скаргу не задовольнив, постанову Шевченківського районного суду м. Києва від 20 жовтня 2015 року залишив без змін [10]. Аналогічні рішення про невключення до списків виборців внутрішньо переміщених осіб було прийнято й іншими судами першої інстанції, зокрема Печерським районним судом м. Києва (справа №757/38747/15-а), Краснолиманським міським судом Донецької області (справа №236/3200/15 а), Голосіївським районним судом м. Києва (справа №752/17237/15-а).

Парадоксальність ситуації полягає в тому, що Київський апеляційний адміністративний суд колегією суддів при розгляді апеляційної скарги (справа №761/ 30242/ 15-а) ще однієї особи-переселенця встановила, що керівні принципи ООН з питань переміщення осіб у межах країни, Рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи «Щодо внутрішньо переміщених осіб» (2006) та Рекомендації Парламентської Асамблеї Ради Європи (2009) чітко вказують на необхідність належного забезпечення як на законодавчому рівні, так і на рівні адміністративної практики виборчих прав внутрішньо перемішеної особи, зокрема й на місцевих виборах. При цьому в документах указується, що ці права, як і всі інші, мають бути забезпечені на основі повної рівності з іншими громадянами країни. Цікавим є й абсолютно протилежний висновок колегії суддів на противагу позиції, висловленій по аналогічній справі Він полягав у тому, що довідка про взяття на облік внутрішньо переміщеної особи є документом, який засвідчує місце проживання особи. А оскільки позивач підтвердив реєстрацію в Шевченківському районі, то, відповідно до вимог законодавства, він набуває прав виборця на чергових виборах депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів [11]. Цілком зрозуміло з наведених фактів, що це рішення є унікальним у сфері забезпечення реалізації політичних прав і свобод громадян, а статистика відмов у задоволенні позовних вимог подібного роду свідчить лише про необхідність щонайшвидшого законодавчого регулювання й напрацювання єдиного підходу до вирішення цих питань.

Експерт із питань внутрішньо переміщених осіб Інституту суспільно - економічних досліджень Т. Дурнєва відзначає, що основою цієї проблеми є відсутність чіткого розуміння статусу внутрішньо переміщених осіб у територіальних громад, які їх приймають, сприйняття таких осіб як тимчасових жителів, незацікавлених брати участь у справах місцевої громади. Частково цьому сприяла сама процедура їх реєстрації, яка передбачає видачу довідки про реєстрацію внутрішньо переміщених осіб із обмеженим терміном дії на півроку. Однак, більшість з тих, хто отримав такі довідки, прожили в територіальній громаді вже більше року [12]. Станом на 15 лютого 2016 року, за даними структурних підрозділів соціального захисту населення обласних та Київської міської державних адміністрацій, узято на облік 1 725 893 переселенців або 1 364 027 сімей із Донбасу й Криму [13].

Крім того, за спостереженнями громадянської мережі «ОПОРА» процес реєстрації кандидатів супроводжувався численними конфліктами та спорами, що було пов'язано з неоднаковим застосуванням територіальними виборчими комісіями положень Закону України «Про місцеві вибори» і наявністю в окремих виборчих комісій політичних мотивів. У поодиноких випадках відмови в реєстрації кандидатів мали ознаки перешкоджання здійсненню громадянами пасивного виборчого права, що потребувало не тільки судового захисту, а й утручання ЦВК. У той же час виборці отримали конкурентний перелік кандидатів, який не обмежувався з боку держави необґрунтованими рішеннями чи заборонами. У зв'язку з масовими випадками оскаржень рішень ТВК щодо відмови в реєстрації кандидатів у значній частині територіальних громад та регіонів було порушення строків проведення реєстрації кандидатів, що негативно вплинуло на реалізацію інших етапів виборчого процесу [4].

Наостанок слід указати, що вищенаведені факти підтверджують тезу про те, що суттєвий вплив на предмет виборчих спорів, їх характер та динаміку здійснюють не тільки зовнішні фактори (як-от поява внутрішньо переміщених осіб), але й традиційність, звичність чи навпаки часта змінюваність виборчих процедур. Безсумнівними новелами цієї виборчої кампанії стали виборчі спори щодо так званої тендерної квоти, реєстрація кандидатів за виборчими списками місцевих організацій політичних партій, унесення до списку виборців внутрішньо переміщених осіб. Зокрема виборчі спори, безпосередньо пов'язані зі змінами у способі формування депутатського корпусу місцевих рад, обрання сільських, селищних, міських голів, старост. Паралельно з формуванням нових предметів розгляду справ, суди традиційно розглядали спори, пов'язані з порушеннями під час проведення передвиборної агітації; спори, пов'язані з порушеннями при проведенні процедури голосування по виборах депутатів; спори, пов'язані зі встановленням результатів виборів тощо.

Висновки. Отже, проведений загальний аналіз виборчих спорів на місцевих виборах 2015 року однозначно доводить, що з часом відбувається зменшення кількості судових позовів щодо виборчих справ, але разом з тим помічається ускладнення предметів судового розгляду, підвищення значимості професійності та неупередженості судів при розгляді таких справ [1, с. 10]. Окрім цього, спід визнати негативний вплив трансформаційних процесів в українському виборчому законодавстві та недостатню продуманість і неточність деяких норм. Це спричиняє неоднозначне їх розуміння і, як наслідок, можливе порушення прав і свобод людини й громадянина. Недосконала нормо! ворча техніка законодавця в результаті вимагає керуватися принципом верховенства права та міжнародною практикою при винесенні рішень у виборчих спорах. Натомість, судці при вирішенні складних, безпрецедентних справ дуже рідко звертаються до норм міжнародного законодавства, рішень Європейського суду з прав людини та тим самим порушують невід'ємні права громадян.