Поняття та зміст адміністративно-правового статусу державного виконавця

Поняття та зміст адміністративно-правового статусу державного виконавця

Постановка проблеми. Реальні умови для реалізації власних повноважень конкретним органом, а відповідно, і його посадовими особами створюються способом надання конкретним суб'єктам відповідного правового статусу. При цьому, у більшості випадків науковці приділяють підвищену увагу проблемам визначення та постійного вдосконалення правового статусу громадянина держави, іноземця, особи без громадянства, унаслідок чого питання професійного правового статусу окремих категорій працівників та службовців постійно потребують додаткових зусиль. А у випадках, коли йдеться про представників державної влади, особливого значення набуває проблема врегулювання їх адміністративно-правового статусу [1, с. 62; 2, с. 71; 3, с. 78; 4, с. 73; 5, с. 81].

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Саме від вирішення цього питання значною мірою залежить ефективність державного управління в різних галузях суспільного життя та підвищення його стандартів. Повного мірою це стосується й адміністративно-правового статусу державних виконавців. При цьому, слід зауважити, що питанням адміністративно - правового статусу працівників державної виконавчої служби України присвятили наукові праці А.М. Авторгов, Л.В. Крупнова, А.О. Купріянова, М.В. Прилуцька, О.О. Чумак та інші дослідники. Проте наявність прогалин у діяльності державних виконавців змушує знов повернутися до питання їх адміністративно-правового статусу як визначального фактору забезпечення якості діяльності Державної виконавчої служби України.

Формування цілей. Метою статті є визначення поняття та елементів адміністративно-правового статусу державного виконавця, сутності та змісту цього статусу, а також надання пропозицій щодо вдосконалення адміністративно-правового статусу державного виконавця.

Виклад основного матеріалу. Встановлення конкретного переліку елементів адміністративно-правового статусу взагалі та державного виконавця зокрема, нормативне їх закріплення, максимальна конкретизація кожного з цих елементів мають визначити місце суб'єкта в суспільстві та забезпечити, з одного боку, захист кожного суб'єкта - носія конкретного правового статусу, а з другого - запобігти зловживанням, порушенням ви-мог чинного законодавства з його боку. Дослідження ж окремих елементів адміністративно-правового статусу державного виконавця дало змогу дійти висновку про необхідність удосконалення їх нормативного закріплення. Зокрема, законодавець має більш конкретизувати та вдосконалити перелік повноважень державної виконавчої служби України, відокремити їх від функцій та уникати словосполучення «інші повноваження» при їх регламентації. Доцільно розмежувати повноваження щодо управлінської діяльності від повноважень щодо безпосереднього примусового виконання рішень юрисдикційних органів, що сприятиме конкретизації правового статусу кожної категорії працівників державної виконавчої служби України. Окрім того, доцільно доповнити перелік гарантій діяльності працівників державної виконавчої служби такими видами: встановити додаткову оплачувану відпустку за вислугу років саме у виконавчій службі, тривалість якої буде збільшуватися залежно від кількості відпрацьованих років; за результатами роботи протягом року доцільно виплачувати річну премію, сума якої буде залежати від загальних показників у роботі, її результативності; надбавку за вислугу років саме в системі органів примусового виконання рішень юрисдикційних органів. Також пропонуємо зробити акценти на соціально-побутовому та матеріальному гарантуванні діяльності державних виконавців та збільшенні їх обсягу(гарантій) залежно від вислуги років саме в органах примусового виконання рішень юрисдикційних органів.

Важливе значення для характеристики адміністративно-правового статусу державного виконавця має відповідальність за дотримання законності та забезпечення дисципліни в процесі виконання ним службових повноважень. Ця відповідальність має дві сторони: по-перше, відповідальність державного виконавця за правопорушення, вчинені ним особисто; по-друге, відповідальність за дії підлеглих по службі осіб (якщо функціональними обов'язками передбачено наявність підлеглих, наприклад, начальник, заступник начальника районного, міського, районного у місті відділу державної виконавчої служби є державним виконавцем, сг. 4 закону України «Про державну виконавчу службу»). Наявність владних повноважень та правомочність на вчинення організаційно-розпорядчих функцій зумовлюють специфіку юридичної відповідальності державних виконавців. Державний виконавець як посадова особа відіграє основну роль у створенні та забезпеченні механізму реалізації прав і законних інтересів фізичних і юридичних осіб. З метою попередження проявів зловживання наданою їм владою та їх усунення законодавцем були закріплені підвищені вимоги до службової поведінки державних службовців і встановлені підвищенні санкції за правопорушення, які пов'язані з виконанням службових завдань [6, с. 589].

Юридична відповідальність державного виконавця як складова його адміністративно-правового статусу має подвійну природу. З одного боку, вона виступає формою захисту прав, свобод і законних інтересів тих фізичних і юридичних осіб у державі, які можуть постраждати від неправомірних дій зазначеної категорії державних службовців. Невиконання законних вимог державного виконавця тягне за собою адміністративну та кримінальну відповідальність згідно з законодавством [7, с. 72]. За невиконання законних вимог державного виконавця щодо усунення порушень законодавства про виконавче провадження, несвоєчасне подання або неподання відповідних звітів, недостовірних відомостей, неповідомлення, а також за неявку без поважних причин за викликом державного виконавця, винна особа несе відповідальність за статтею 188-13 Кодексу України про адміністративні правопорушення. Орган або службова особа, яким направлений запит державного виконавця про надання необхідних для здійснення виконавчих дій документів або їх копій, зобов'язані безоплатно надати у встановлений державним виконавцем строк інформацію, документи або копії, необхідні для здійснення його повноважень. При цьому організація роботи щодо інформаційної взаємодії державних виконавців з іншими центральними органами виконавчої впади регламентована, зокрема, спільним наказом Міністерства юстиції України та Міністерства внутрішніх справ № 1480/5/868 від 08 жовтня 2012 р. «Про організацію роботи щодо інформаційної взаємодії Міністерства юстиції України, Міністерства внутрішніх справ України та Державної виконавчої служби України, спільним наказом Міністерства юстиції України та Міністерства фінансів України № 1701/3578/5 від 23 грудня 2011 р. «Про затвердження Порядку надання інформації Державною податковою службою України на запити органів державної виконавчої служби», наказом Міністерства юстиції України № 3544/5 від 19 грудня 2011 р. «Про затвердження порядку надання інформації Пенсійним фондом України на запит органів державної виконавчої служби».

Водночас, державний виконавець при реалізації прав, передбачених сг. 11 Закону України «Про виконавче провадження», зобов'язаний використовувати надані йому права й не допускати у своїй діяльності порушення прав та законних інтересів фізичних і юридичних осіб. При оскарженні рішення, дії або бездіяльності державного виконавця застосовується порядок оскарження, встановлений законодавством, а також судова практика, зокрема, Постанова Пленуму Верховного суду України № 14 від 26 грудня 2003 р. «Про практику розгляду судами скарг на рішення, дії або бездіяльність органів і посадових осіб державної виконавчої служби та звернень учасників виконавчого провадження», Постанова Пленуму Вищого адміністративного суду України № 3 від 13 грудня 2010 р. «Про практику застосування адміністративними судами законодавства у справах із приводу оскарження рішень, дій чи бездіяльності державної виконавчої служби», Постанова Пленуму Вищого господарського суду України № 10 від 24 жовтня 2011 р. «Про деякі питання підвідомчості і підсудності справ господарським судам», Інформаційний лист Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ № 24-152/0/4-13 від 28 січня 2013 р. «Про практику розгляду судами скарг на рішення, дії або бездіяльність державного виконавця чи іншої посадової особи державної виконавчої служби під час виконання судового рішення у цивільній справі».

З іншого ж боку, юридична відповідальність державного виконавця є засобом впливу на його неправомірну поведінку. І він як спеціальний суб'єкт (посадова особа) юридичної відповідальності наділений такими ознаками: правові норми про відповідальність державних виконавців як посадових осіб за порушення по службі враховують особливості служби як виду трудової діяльності; для них встановлюється підвищена відповідальність, оскільки наслідки правопорушень, пов'язаних з невиконанням службових обов'язків, негативно проявляються за межами посади; існують спеціальні заходи відповідальності за службові правопорушення (пониження в посаді, пониження в спеціальному званні, позбавлення рангу державного службовця); притягнення державного виконавця до відповідальності за правопорушення не виключає того, що ці ж його дії можуть бути кваліфіковані і як інший вид правопорушення (наприклад, адміністративна відповідальність державних виконавців за корупційні дії може наступати після застосування заходів дисциплінарної відповідальності за це правопорушення.

До державного виконавця можуть бути застосовані всі традиційні види юридичної відповідальності: дисциплінарна, адміністративна, цивільно-правова та кримінальна. За порушення законодавства державні виконавці несуть дисциплінарну відповідальність у порядку, встановленому законом. На практиці можна виділити два види дисциплінарної відповідальності державних виконавців: дисциплінарна відповідальність за правилами внутрішнього розпорядку; дисциплінарна відповідальність у порядку підлеглості [8, с. 144]. Так, державні виконавці є державними службовцями й на них поширюються положення Закону України № 3723_ХІІ від 16 грудня 1993 р. «Про державну службу» про застосування заходів дисциплінарного впливу (з 01 січня 2014 р. Закон № 3723_ХІІ втратив чинність на підставі Закону України № 4050_VI від 17 листопада 2011 р. «Про державну службу»). Відповідно до Закону України № 3723_ХІІ дисциплінарні стягнення застосовуються до державного службовця за невиконання чи неналежне виконання службових обов'язків, перевищення своїх повноважень, порушення обмежень, пов'язаних з проходженням державної служби, а також за вчинок, який заплямовує його як державного службовця або дискредитує державний орган, у якому він працює.

У разі вчинення державним виконавцем під час виконання службових обов'язків діяння, що має ознаки злочину чи адміністративного правопорушення, він підлягає кримінальній чи адміністративній відповідальності в порядку, установленому законом. Для практичної реалізації адміністративної відповідальності необхідні підстави застосування, що розкривають умови і момент виникнення відповідальності конкретної особи. Аналіз ознак адміністративної відповідальності дозволяє виділити три її підстави: нормативну, тобто систему норм, що описують протиправне діяння й адміністративні стягнення, встановлені за його вчинення; фактичну, тобто діяння конкретного суб'єкта, які порушують правові приписи, що охороняються адміністративно-правовими санкціями (адміністративні проступки); процесуальну, тобто процедуру накладення конкретного стягнення за конкретне адміністративне правопорушення. Перші дві підстави адміністративної відповідальності зумовлюють її соціальну важливість. Для настання відповідальності необхідна наявність усіх трьох підстав і саме в такій послідовності [9, с. 111]. Насамперед повинна бути норма, що встановлює обов'язок і санкцію за його невиконання. Потім може виникнути фактична підстава - протиправне діяння. За наявності норми Й діяння, що її порушує, уповноважений суб'єкт у встановленому законом порядку повинен вирішити справу про адміністративне правопорушення. Так, зокрема, відповідно до Кодексу України про адміністративні правопорушення, державний виконавець може бути притягнутий до адміністративної відповідальності за статтею 184-1 - за неправомірне використання державного майна, за статтею 186 - за самоуправство та за статтею 212-3 - за порушення права на інформацію.

Державний виконавець відповідно до свого правового статусу та виконуваних функцій є службовою особою, а тому може бути суб'єктом кримінальних правопорушень, передбачених главою XVII Кримінального кодексу України, зокрема, статтею 364 - зловживання владою або службовим становищем, статтею 365 - перевищення впади або службових повноважень, статтею 366 - службове підроблення та статтею 367 - службова недбалість.

Законодавець визначив, що шкода, заподіяна державним виконавцем фізичним чи юридичним особам під час виконання рішення, підлягає відшкодуванню в порядку, передбаченому законом, за рахунок держави. Відповідно до Закону України № 4901_VI від 05 червня 2012 р. «Про гарантії держави щодо виконання судових рішень» кошти, виплачені за рішенням суду про стягнення коштів, вважаються збитками державного бюджету. Державний виконавець, дії якого призвели до збитків державного бюджету, несе відповідальність згідно із законом [10, с. 47]. Таким чином, юридична відповідальність державного виконавця є органічною складовою адміністративно-правового статусу цього державного службовця.

Не менш важливе значення для характеристики адміністративно - правового статусу державного виконавця має аналіз його соціально - правового захисту. Соціально-правовий захист працівників виконавчої служби сттрияє залученню на цю службу найбільш здібних до цього виду діяльності фахівців. Однак практика досягнення цієї мети стикається з низкою ттроблем, серед яких центральною виявляється проблема меж захисту [11, с. 49]. Стан соціально-правової захищеності працівників виконавчої служби сьогодні в цілому не забезпечує ні залучення на службу достойних громадян, ні прагнення вже працюючих до розвитку власних службових здібностей. За цих умов працювати в підрозділах виконавчої служби йдуть особи, які не знаходять себе у цивільних структурах і задовольняються мінімумом стабільності існуючого службового становища, або ті, хто давно зв'язав своє життя зі службою і не ризикує змінювати цю прив'язаність, або ті, хто прагне використовувати службовий стан з корисливою метою. Це є кризовою межею соціально-правового захисту особового складу виконавчої служби. Рух від неї в бік підвищення соціальної захищеності працівників сьогодні необхідний і актуальний, що безпосередньо пов'язано з відбором громадян на роботу в органи виконавчої служби. Важливо, щоб на службу до цієї складової виконавчої впади держави залучалися особи, для яких важливими є не заходи соціально-правового захисту самі по собі, але й усвідомлення соціальної плідності та важливості діяльності. Позитивно впливає й адекватна досліджуваній державній службі мотивація праці - прагнення реалізувати себе в управлінні. Поєднання цих двох базових факторів у формуванні ставлення до служби сприяє переборенню залежності державних службовців в оцінці своєї соціальної захищеності від концентрації уваги переважно на матеріальній складовій.

Обов'язковою умовою професійної діяльності державних службовців виконавчої служби є їх правова захищеність. Однак сьогодні захищеність органів державної виконавчої служби перебуває на низькому рівні: не реалізується право громадян на рівні умови прийняття на службу й не завжди службове просування залежить від знань, досвіду та здібностей; існує недосконала практика регламентації посадових обов'язків; спостерігається низька активність і недооцінюється атестаційна робота; відсутня довіра службовців до офіційних структур, покликаних захищати їх права; не спрацьовують у повній мірі механізми захисту працівників та членів їх сімей від насилля, погроз, кривди у зв'язку з виконанням ними службових обов'язків та рішень судів.

Одним із факторів, що забезпечують ефективність та безпеку такої діяльності, є кримінально-правовий та адміністративно-правовий захист здоров'я, честі, гідності працівників виконавчої служби. У цілому, в Кримінальному кодексі України і Кодексі України про адміністративні правопорушення досить широко й детально регламентуються зміст кримінальних і адміністративних правопорушень проти працівників виконавчої служби, але через різні причини останні можливостями кримінально-правового та адміністративно-правового захисту користуються не повністю. Такими причинами є незнання законодавчих актів, що захищають працівників виконавчої служби від злочинних посягань, неуважність до цієї проблеми керівників, їх невимогливість до документального, юридично грамотного оформлення правопорушень щодо працівників [12, с. 131]. Звідси випливає, що хоча державні службовці органів виконавчої служби законодавством України й наділені достатньо широким правовим захистом, на практиці ним користується лише незначна кількість працівників. У частини з них виявляється такий стереотип поведінки, коли самому працівникові добиватися справедливості незручно та й ніколи. Інші ж працівники свідомо не бажають втягуватись у тривалу боротьбу за відновлення справедливості, знаючи наперед, з якими труднощами вони будуть стикатись і в прокуратурі, і в суді, і скільки це забере у них моральних і фізичних сип. Тому обов'язки щодо захисту працівника державної виконавчої служби спід покласти на відповідні підрозділи внутрішньої безпеки або на підрозділи з виховної та соціально-психологічної роботи виконавчої служби.

Послідовне та систематичне підвищення рівня соціально-правової захищеності державних службовців виконавчої служби передбачає постійне вдосконалення їх професійно-психологічної підготовки. Для цього необхідно в процесі професійного навчання працівників служб та органів державної виконавчої служби постійно звертати увагу на професійно-ділові якості співробітників, їх професійно-психологічну стійкість.