Система центральних органів виконавчої влади у механізмі державного управління: нормопроектні та організаційно-правові аспекти

Размещено на http://www.allbest.ru/

Система центральних органів виконавчої влади у механізмі державного управління: нормопроектні та організаційно-правові аспекти

В. Л. Федоренко, старший науковий співробітник Інституту проблем державного управління та місцевого самоврядування НАДУ при Президентові України, директор Департаменту конституційного та адміністративного права Міністерства юстиції України, кандидат юридичних наук, доцент

Анотації

Стаття присвячена питанням оптимізації системи центральних органів виконавчої влади (ЦОВВ) у механізмі державного управління на сучасному етапі державно-правового розвитку України. Аналізується стан організації та діяльності центральних органів виконавчої влади (ЦОВВ) і їх система після прийняття Закону України «Про Кабінет Міністрів України», а також перспективи удосконалення цього важливого елементу в механізмі державного управління в майбутньому, після прийняття закону про міністерства та інші центральні органи виконавчої влади в Україні. Обгрунтовуються нормопроектні новації щодо системи ЦОВВ у відповідному законопроекті.

Ключові слова: центральний орган виконавчої влади (ЦОВВ), система ЦОВВ, міністерство, державний комітет.

The article dedicated to the optimization of the central executive bodies (CEB) system in the mechanism of public administration at the present stage of state-legal development in Ukraine. Analyzes the status and activities of central executive bodies (CEB) and their system after the adoption of the Law of Ukraine «On the Cabinet of Ministers of Ukraine», and prospects for improvement of this important element in the mechanism of governance in the future, after the adoption of the Law on Ministries and other central executive bodies in Ukraine. Clause drafting innovation in the area of central executive bodies system in the appropriate bill has been substantiated.

Keywords: central executive bodies (CEB), system of CEB, ministry, State Committee

Вступ

Постановка проблеми. Національне державотворення, пройшовши складний і часто неоднозначний етап свого утвердження та розвитку в період незалежності України (1991-2009 роки) донині залишається заручником цілої низки проблем, які вимагають свого конструктивного розв'язання з метою оптимізації існуючої моделі державної управління в Україні. Масштабна політико-правова, управлінська та соціально-економічна криза 2007-2009 років [8], доволі яскраво проілюструвала вразливість основних інститутів державної влади в Україні й нині усталеної моделі механізму державного управління загалом. При цьому, чи не найбільш гостро на сьогодні постає питання про необхідність реформування системи і механізмів виконавчої влади в Україні.

Важливість проведення адміністративно-правової реформи в Україні та, у першу чергу, удосконалення системи центральних органів виконавчої влади (ЦОВВ), є очевидними та не викликає заперечень. Водночас, відповідні правотворчі та організаційно-правові заходи щодо удосконалення системи ЦОВВ вимагають свого належного теоретико-методологічного обґрунтування.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Дослідження проблем адміністративно-правової реформи, запровадження публічної адміністрації та удосконалення системи органів виконавчої влади нині активно здійснюються як у юридичній науці, так і в науці державного управління. Зокрема, серед правознавців слід відзначити наукові здобутки таких вчених, як В. Б. Авер'янов, О. Ф. Андрійко, І. Б. Коліушка, В. Ф. Погорілка, В. М. Шаповала і інших, а серед фахівців з державного управління - Н. Р. Нижник, Н. Т. Гончарук, В. М. Олуйко, В. Д. Бакуменко і ін.

Разом із тим, проблема пошуку та унормування оптимальної моделі системи центрального органу виконавчої влади (ЦОВВ) зберігає свою актуальність для державного управління. Ця проблема досліджувалася автором, як керівником Робочої групи з підготовки законопроекту «Про міністерства та інші центральні органи виконавчої влади» (2008-2009 рр.), разом із іншими членами робочої групи і експертами під час зазначених нормопроектних робіт у очолюваному ним Департаменті Мін'юсту.

Виділення невирішених раніше частин загальної проблеми. Нині в науці державного управління, а так само в правовій науці не існує усталених і беззаперечних поглядів щодо оптимальної моделі системи центральних органів виконавчої влади (ЦОВВ) та її структури і елементарного складу. Натомість, зарубіжний досвід організації системи ЦОВВ, навіть самий досконалий, не може бути безоглядно інстальованим у вітчизняну теорію та практику державного управління. Зазначене зумовлює необхідність постановки і теоретико-методологічного обґрунтування нової концепції системи ЦОВВ в Україні. закон адміністративний правовий

Метою статті є постановка та теоретичне обґрунтування найбільш прийнятної для України системи центральних органів виконавчої влади (ЦОВВ), як важливого елементу механізму державного управління, та виявлення її нормопроектних і управлінських перспектив.

Ефективність механізму державного управління, з поміж іншого, залежить від його інституційних складників, не останнім з яких є система органів виконавчої влади. Не буде помилкою припустити, що саме ця система є стрижнем інституційної системи механізму державного управління. Принаймні, недосконалість цієї системи заперечує можливість ефективного державного управління.

Процес реформування системи органів виконавчої влади загалом і системи центральних органів виконавчої влади зокрема має давню історію і хронологічно збігається з генезисом незалежної України. Як відомо, у “спадщину” від колишнього СРСР Україні, після проголошення її незалежності в 1991 р., дісталась застаріла та громіздка система органів виконавчої влади, до якої входили всі органи, що не відносились до “системи рад усіх рівнів”. Тривалий час, навіть після запровадження в Україні посади Президента України (1991 р.) та прийняття Конституції України (1996 р.), система органів виконавчої влади, особливо на рівні її центральних органів, зберігала інерцію попереднього розвитку й примножувалась значною кількістю комітетів, служб, агенцій тощо. Такий стан речей, по-суті, зберігається й донині, але не можна не помічати й серйозних позитивних зрушень у цій сфері.

Чинний Закон України «Про Кабінет Міністрів України» від 16 травня 2008 року [4] визначив основні принципи формування та дієвості системи центральних органів виконавчої влади. Натомість, комплексне вирішення проблеми інституціоналізації та законодавчого закріплення відповідної системи має забезпечити Закон України «Про міністерства та інші центральні органи виконавчої влади», проект якого на сьогодні розроблено Мін'юстом у розвиток положень частини другої статті 120 Конституції України і положень Закону України “Про Кабінет Міністрів України”, погоджено з усіма заінтересованими суб'єктами і передано на розгляд до Кабінету Міністрів України [2, 4].

Основні новели цього Законопроекту, стали результатом ретельної роботи відповідної Робочої групи щодо ідентифікації категорії «центральний орган виконавчої влади», визначення основних видів ЦОВВ і їх системи, найбільш прийнятних для забезпечення належного функціонування механізму державного управління в Україні. Обсяг однієї статті не дозволяє повністю передати все розмаїття теоретичних і експертних дискусій щодо цих питань з боку членів робочо групи-представників зацікавлених органів виконавчої влади та представників інститутів громадянського суспільства. Тому, зупинимося на окремих із питань щодо яких існує єдність поглядів в Робочій групі.

При визначенні поняття “центрального органу виконавчої влади” (ЦОВВ), на наш погляд, слід враховувати наступні теоретико-методлологічні позицій. Органи виконавчої влади називаються “центральними”, оскільки їх компетенція є загальнодержавною, поширюється на всю територію України. Ці органи у своїй діяльності покликані представляти інтереси всієї держави, а не окремих її регіонів. Разом з тим, має чітко визначатись різниця між центральними органами виконавчої влади та Урядом, компетенція якого також є загальнодержавною. І така різниця полягає в тому, що Уряд є органом загальної компетенції, відповідальним за реалізацію державної політики в усіх сферах державної політики, а центральні органи виконавчої влади мають компетенцію у конкретних (спеціальних) сферах державної політики [1, с. 39].

Також для визначення поняття “центрального органу виконавчої влади”, з точки зору правового регулювання, слід виходити з норм Конституції України та Закону України “Про Кабінет Міністрів України”, які визначають порядок утворення, реорганізації та ліквідації центральних органів виконавчої влади, призначення та звільнення їх керівників, основу взаємовідносин з вищим органом виконавчої влади - Урядом.

Так, Кабінет Міністрів України як вищий в системі орган виконавчої влади спрямовує та координує діяльність центральних органів виконавчої влади (пункт 9 статті 116 Конституції та частина перша статті 22 Закону), а останні, в свою чергу, відповідальні перед Кабінетом Міністрів України, підзвітні та підконтрольні йому (частина друга статті 22 Закону) [4].

При цьому важливо визнати, що окремі органи, які мають загальнодержавну компетенцію, не можуть ототожнюватися з центральними органами виконавчої влади. Оскільки їх правовий статус безпосередньо зазначений у Конституції України, вони не можуть бути утворені, реорганізовані чи ліквідовані Кабінетом Міністрів України. Крім того, вони мають особливі процедури призначення та звільнення керівників. Це, передусім, Антимонопольний комітет України, Фонд державного майна України, Державний комітет телебачення і радіомовлення України, Служба безпеки України [7, с. 56-57].

З урахуванням наведеного, поняття “центрального органу виконавчої влади” визначити таким чином: центральний орган виконавчої влади - це утворене Кабінетом Міністрів України міністерство або інший центральний орган виконавчої влади, компетенція якого поширюється на всю територію України та керівник якого призначається на посаду та звільняється з посади в порядку, визначеному Конституцією України. Центральний орган виконавчої влади відповідальний перед Кабінетом Міністрів України, йому підзвітний і підконтрольний.

Конституція України не дає чіткої відповіді стосовно видового складу центральних органів виконавчої влади, використовуючи у кількох випадках загальну формулу “міністерства та інші центральні органи виконавчої влади” (стаття 116, частина третя статті 117 Конституції України). Разом з тим, Основний Закон однозначно виокремлюються із системи центральних органів виконавчої влади - міністерства, між якими «розподіляється весь спектр урядової політики» [5, с. 315].

Підставою для такого виокремлення є вищий статус міністерства порівняно з іншими центральними органами виконавчої влади, оскільки міністерство є логічним „продовженням Уряду” та основним центром вироблення державної політики у певному секторі державного управління. Міністр, який є членом Уряду, несе солідарну відповідальність за результати діяльності Кабінету Міністрів України як колегіального органу виконавчої влади та особисту політичну відповідальність за стан справ у дорученій йому сфері.

Практично в усіх державах-учасницях ЄС в основі публічної адміністрації знаходиться міністерська система, яка будується, як правило, з урахуванням галузевого і програмного принципів, з тим щоб охопити найважливіші сфери державного управління і основні напрями суспільного розвитку.

Галузевий принцип дозволяє створити професійний спеціалізований управлінський апарат у тих сферах суспільного життя, які уряд вважає постійним об'єктом правового регулювання; дає можливість згрупувати розрізнені інститути в єдину систему в рамках однієї управлінської сфери. Міністерства планують і організують роботу відповідної галузі управління, керують роботою підпорядкованих підприємств, установ, організацій, здійснюють контроль за діяльністю всіх суб'єктів права у підвідомчій галузі.

Західна теорія управління виходить з того, що завданням кожного міністерства є здійснення влади, управління та втручання (тобто зміна організації і напряму діяльності об'єктів управління). Для досягнення відповідних цілей міністерство повинно мати керівний центр в особі міністра, кваліфікований управлінський персонал і матеріальні можливості, що передбачаються у бюджеті. Сукупність трьох складових частин міністерської ланки - міністр, персонал і бюджет - приводить до руху, власне, сам орган державного управління, дозволяє йому ефективно функціонувати, реалізовувати закріплені за ним повноваження [3, с. 11].

Цілком підтримуючи провідну роль міністерств серед центральних органів виконавчої влади, у законопроекті, який підготовано Робочою групою Міністерства юстиції, пропонується виходити саме з такої класифікації центральних органів виконавчої влади: “міністерства” та “інші центральні органи виконавчої влади”, яка фактично відбивається у назві законопроекту та двох його розділах, окремо присвячених міністерствам та іншим центральним органам виконавчої влади.

Тому призначенням міністерства як основної ланки у системі центральних органів виконавчої влади має опосередковуватися в його наступних функціях: 1) вироблення пропозицій щодо формування державної політики у відповідній сфері та її реалізацію; 2) прогнозування розвитку державної політики у відповідній сфері; 3) участь у розробленні проекту Державного бюджету України на відповідний рік та загальнодержавних програм, розробляє та забезпечує виконання державних програм у відповідній сфері; 4) координація діяльність інших центральних органів виконавчої влади; 5) організація виконання актів законодавства; 6) узагальнення практики застосування законодавства з питань, що належать до його компетенції, розроблення пропозиції щодо його вдосконалення, участь у розробленні проектів нормативно-правових актів з питань, що належать до його компетенції; 7) забезпечення відповідно до законодавства надання державних послуг; 8) забезпечує виконання відповідно до законодавства контрольно-наглядових функцій, здійснює перевірки, інспектування, інші дії та приймає рішення, які є обов'язковими для виконання державними органами, підприємствами, установами і організаціями всіх форм власності та громадянами; 9) виступає державним замовником наукових досліджень комплексного характеру; 10) участь у підготовці міжнародних договорів України, укладає міжнародні договори міжвідомчого характеру; 11) забезпечення виконання зобов'язань, взятих за міжнародними договорами України; 12) забезпечення управління об'єктами державної власності, що належать до сфери його управління; 13) забезпечення виконання завдань у сфері національної безпеки та оборони; 14) забезпечення реалізацію державної кадрової політики; 15) забезпечення реалізації державної політики стосовно державної таємниці, контроль за її збереженням у центральному апараті міністерства, його територіальних органах, на підприємствах, в установах і організаціях, що належать до сфери його управління; 16) розгляд звернень громадян та юридичних осіб; 17) проводення інформаційно-роз'яснювальної роботи з питань, що належать до компетенції міністерств; 18) здійснення інших функцій.

Відповідно міністр наділений певним обсягом повноважень, відмінним від повноважень керівника іншого центрального органу виконавчої влади, зокрема щодо спрямування і координації діяльності інших центральних органів виконавчої влади у відповідній сфері державного управління.

Названі функції вимагають системного підходу до їх організації. У цьому сенсі, слід відзначати й таку новацію Законопроекту, як унормування категорії «система міністерства». До системи міністерства можуть входити територіальні органи, урядові органи, а також підприємства, установи, організації, що належать до сфери управління міністерства та забезпечують реалізацію його функцій та повноважень.

До того ж, у системі міністерства можуть утворюватися такі види урядових органів як служби, інспекції, агентства. Так, служба -- урядовий орган у системі міністерства, який утворюється для надання державних, у тому числі адміністративних послуг фізичним і юридичним особам (видача дозволів (ліцензій), сертифікатів, посвідчень та інших документів, реєстрація тощо); інспекція -- урядовий орган у системі міністерства, який утворюється для здійснення контрольно-наглядових функцій за дотриманням органами державної влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими особами, юридичними та фізичними особами встановлених Конституцією та законами України, іншими нормативно-правовими актами, виданими відповідно до Конституції та законів України, загальнообов'язкових правил поведінки у відповідній сфері державного управління; агентство -- урядовий орган у системі міністерства, який утворюється для управління об'єктами державної власності, що належать до сфери управління міністерства.

Класифікація інших центральних органів виконавчої влади (не міністерств) вимагає системного підходу.

До сьогодні центральні органи виконавчої влади, керівники яких не входять до складу Уряду, поділялись на державні комітети і прирівняні до них за статусом центральні органи виконавчої влади та центральні органи виконавчої влади зі спеціальним статусом. Однак ні Конституція України, ні Закон України “Про Кабінет Міністрів України” не вирізняють серед центральних органів виконавчої влади органи зі спеціальним статусом.

Як засвідчила практика, спеціальний статус значної кількості центральних органів виконавчої влади не наповнений реальним змістом, визначені законодавством повноваження Кабінету Міністрів щодо вирішення їх основних установчих і кадрових питань є такими ж, як і стосовно інших державних комітетів. Відтак, спеціальний статус більшості центральних органів виконавчої влади було переглянуто Урядом (згідно з постановою Кабінету Міністрів України від 23 липня 2008 р. № 664 “Про внесення змін до деяких постанов Кабінету Міністрів України” цього статусу позбавлено одинадцять органів). У зв'язку з цим, розробники законопроекту пропонують відмовитися від термінології “спеціальний статус” при класифікації центральних органів виконавчої влади.

Практична діяльність, пов'язана з утворенням міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, вказує на те, що сьогодні центральні органи виконавчої влади створюються та діють у різноманітних формах: адміністрації, комітету, управління, комісії, служби, агентства, департаменту, фонду, інституту. Проте, чіткого критерію утворення центрального органу виконавчої влади у тій чи іншій організаційно-правовій формі немає.

Аналіз виконуваних діючими центральними органами виконавчої влади завдань та функцій засвідчив, що органи з однаковою організаційно-правовою формою виконують різні за своєю природою функції.

Проте, з метою чіткого законодавчого врегулювання зазначеного питання в основу класифікації розробниками законопроекту пропонується покласти не відмінності у функціях, а відмінності в організації діяльності центральних органів виконавчої влади, у зв'язку з чим пропонується розрізняти два види “інших центральних органів виконавчої влади”: 1) “державні комітети” та 2) “колегіальні центральні органи виконавчої влади”.

Державний комітет, на відміну від міністерства, утворюватиметься для виконання окремих функцій з реалізації державної політики, його діяльність спрямовуватиметься і координуватиметься Кабінетом Міністрів України через відповідного міністра, що узгоджуватиметься з положеннями частини четвертої статті 22 Закону України “Про Кабінет Міністрів України”, за якою діяльність центральних органів виконавчої влади, керівники яких не входять до складу Кабінету Міністрів України, спрямовується і координується міністрами.

Колегіальні центральні органи виконавчої влади утворюватимуться у випадках, передбачених законом, для здійснення регулювання у сферах природних монополій та суміжних ринків. Вони керуватимуться у своїй діяльності принципами незалежності та колегіальності у прийнятті рішень. Усі питання, вирішення яких віднесене законом до сфери повноважень колегіального центрального органу виконавчої влади, вирішуватимуться шляхом колегіального розгляду питань.

У законопроекті наголошується на тому, що особливості правового статусу, функцій та повноважень, порядку видання нормативно-правових актів, взаємовідносин колегіальних центральних органів виконавчої влади з іншими державними органами визначатимуться Конституцією та законами України. При цьому, пропонується “полегшений” варіант спрямування і координації діяльності таких органів з боку міністрів, зокрема, шляхом представлення на засіданнях Кабінету Міністрів України, а також на пленарних засіданнях Верховної Ради України проектів нормативно-правових актів, розроблених колегіальним центральним органом виконавчої влади; проведення нарад, робочих зустрічей, консультацій з керівниками цих органів та надсилання їм листів; заслуховування та отримання інформації керівників колегіальних центральних органів виконавчої влади з особливо важливих питань та звітів про виконання покладених на них завдань.

Підсумовуючи вищевикладене, можна зробити Висновок, що законодавче унормування охарактеризованої моделі центральних органів виконавчої влади (ЦОВВ) у Законі України «Про міністерства та інші центральні органи виконавчої влади» сприятиме удосконаленню функціонування механізму державного управління.

Перспективи подальших наукових розвідок, на нашу думку, полягають в подальшому теоретико-методологічному обґрунтуванні комплексної та конкурентної концепції реформування публічної адміністрації в Україні. Це, у свою чергу, визначає необхідність подальших досліджень системи ЦОВВ, виявлення управлінської та юридичної природи колегіальних ЦООВ (ЦОВВ-«регуляторів» - НКРЗ, НКРЕ і т.д.), обґрунтування доцільності та наслідків повторного запровадження в системі ЦОВВ посад державних секретарів тощо.

Список використаних джерел

1. Коліушко І. Б. Виконавча влада та проблеми адміністративної реформи в Україні / Коліушко І.Б. - К.: Факт, 2002. - 260 с.

2. Конституція України, прийнята на V сесії Верховної Ради України 28 червня 1996 р. // Відомості Верховної Ради України. - 1996. - № 30. - Ст. 141.

3. Министерства и ведомства: Учебное пособие / Под ред. проф., д.ю.н. А. Н. Козырина, к.ю.н. Глушко Е. К. - М.: Норма, 2008. - 256 с.

4. Про Кабінет Міністрів України: Закон України від 16 травня 2008 р. // Відомості Верховної Ради України. - 2008. - № 25. - Ст. 241.

5. Погорілко В. Ф. Конституційне право України: підруч. / за заг. ред. В. Л. Федоренка. - 2-е вид., перероб. і доопр. / Погорілко В. Ф., Федоренко В. Л. - К.: Алерта ; КНТ ; Центр учбової літератури, 2010. - 432 с.

6. Федоренко В. Л. Конституційний процес у контексті утвердження верховенства права / Федоренко В. Л., Скрипнюк О. В., Рачинська М. П // Україна в 2005-2009 рр.: стратегічні оцінки суспільно-політичного та соціально-економічного розвитку: Монографія / За заг. ред. Ю. Г. Рубана. - К.: НІСД, 2009. - С. 81-99.

7. Федоренко В. Л. Проблеми визначення та класифікації центральних органів виконавчої влади: теоретико-методологічні та нормопроектні аспекти / Федоренко В. Л., Чипенко І. І., Рубан Т. П. // Бюлетень Міністерства юстиції України. - 2008. - № 11-12. - С. 47-62.

Размещено на Allbest.ru,