Муниципальная служба в Российской Федерации

Размещено на http://www.allbest.ru//

Размещено на http://www.allbest.ru//

ВВЕДЕНИЕ

В научной литературе представлено достаточно много точек зрения относительно вопроса о служебной деятельности как особом виде социальной деятельности, а также непосредственно о понятии служба. Одни авторы считают, что понятие служба может включать и обозначать и вид деятельности людей, и ведомственное подразделение, и самостоятельное ведомство, а другие определяют службу как вид социальной деятельности, которая в системе социальных отношений является необходимым условием нормальной жизнедеятельности общества. Исходя из ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а также ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» ее можно определить как профессиональную управленческую деятельность, как правовую и как социальную.

Местное самоуправление как форма публичной власти не только не исключает, но, наоборот, предполагает наличие и функционирование в системе организации различных видов оплачиваемых чиновников и служащих, обеспечивающих решение вопросов местного значения. Современное состояние экономики, социально-культурной и бытовой инфраструктуры всех видов поселений таково, что без подключения к их управлению специалистов профессионалов соответствующих органов муниципального управления руководить местным хозяйством невозможно.

Эта тема является довольно обширной. Правовая база муниципальной службы становится на собственный правовой путь.

Понятие «муниципальной службы» до недавнего времени отсутствовало в нашем законодательстве и в научной литературе. Конституция Российской Федерации не содержит такого понятия, в ней упоминается лишь о государственной службе. Таким образом, понятие «муниципальной службы» сравнительно новое для отечественного законодательства. Это обусловлено тем, что местное самоуправление как организационно-управленческий и правовой институт начал формироваться недавно. Формирование еще продолжается. В настоящий момент в стране разворачивается кардинальная реформа местного самоуправления, что повышает актуальность и практическую значимость выбранной темы дипломного исследования. Понятие, виды и содержание муниципальной службы напрямую связаны с тем, каким будет местное самоуправление в будущем.

Ранее в правовой науке рассматривались вопросы муниципальной службы исключительно в контексте «государственной службы», автоматически перенося понятия, классификацию и все другие аспекты с государственной службы на муниципальную. Понятие «муниципальная служба» появилось только с принятием Конституции РФ,до этого была единая государственная служба. Сейчас, нормативная база муниципальной службы становится на собственный правовой путь, приобретает отраслевую специфику.

Нормативно-правовая база состоит из действующего законодательства Российской Федерации. Теорию исследования составили три группы источников. К первой отнесены авторские издания по исследуемой проблематике. Ко второй отнесены учебная литература (учебники и учебные пособия, справочная и энциклопедическая литература, комментарии к законодательству). К третьей отнесены научные статьи в периодических журналах по исследуемой проблематике.

Органы местного самоуправления --это самостоятельная часть профес-сионального публично-властного аппарата страны. Это накладывает свой отпечаток на характер деятельности людей, работающих в них и реали-зующих их полномочия. Местное самоуправление осуществляет свою власть на местном уровне, в реализации этой власти ей помогает специальная служба, именуемая «муниципальной службой». Эффективная деятельность органов местного самоуправления немыслима без муниципальной службы. Возросшее значение местного самоуправления в обеспечении интересов населения диктует потребность в квалифицированных муниципальных служащих.

Цель данной работы состоит в изучении муниципальной службы в РФ, как самостоятельного правового института. Для достижения данной цели в работе будут изучены основные положения о муниципальной службе в РФ, основные понятия и принципы, права и обязанности муниципальных служащих. Далее будет рассмотрен порядок осуществления муниципальной службы, особенности ее осуществления, гарантии муниципальных служащих.

Задачи:

-- ознакомиться с понятием, функцииями, задачами и принципами муниципальной службы;

-- рассмотреть историю развития института муниципальной службы;

-- изучить правовые основы статуса муниципальных служащих.

Работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованных источников и литературы.Первая глава посвящена историко-теоретическим основам муниципальной службы в Российской Федерации. Вторая глава-понятию и принципам муниципальной службы, ее задачам и функциям, а также истории развития института муниципальной службы. Третья глава - правовому статусу муниципального служащего, в которой рассмотрены понятие должности муниципального служащего, обязанности, права и гарантии, а также ограничения и запреты, связанные с муниципальной службой. В заключении сформулированы выводы о значимости муниципальной службы и перспективах дальнейшего развития.

Глава 1. ИСТОРИКО-ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

1.1 Эволюция и становление института муниципальной службы в различные периоды развития России

В Российской Федерации, институты местного самоуправления имеют многовековую историю, обусловленную особенностями Российского государства, выраженными в специфике географических и демографических факторов.

Власть в Киевской Руси осуществлялась вождем-князем, должность которого первоначально, вероятнее всего, была выборной. Дошедшие до нас сведения о числе приглашенных князей или выборных лиц посадской администрации свидетельствуют, что из 50 князей, занимавших киевский престол в IX - X вв., почти треть были приглашены вечем; в Великом Новгороде с 1126 по 1400 г. было выбрано 275 посадников См. подробнее: Ерошкин Н.П. История государственных учреждений дореволюционной России.М., 1968.С. 25, 26. . Волость имела свой выборный крестьянский суд. Одна или несколько деревень составляли сельский мир, сельское общество (сообщество) со своими децентрализованными публичными органами непосредственной и представительной (выборной) демократии - сходом, старостой, десятским. На сельских сходах, повсеместно действовавших на Руси с древнейших времен, демократическим путем обсуждались среди прочих вопросы «отлучки» и «удаления» из общины. Подобная система местного самоуправления, по пути, в своем архаичном виде просуществовала на Руси не одно столетие. Даже во второй половине XIX в., констатирует Н.П. Павлов-Сильванский, действительная власть в деревне принадлежала «не представителям царской администрации, а волостным и сельским сходам и их уполномоченным старшинам и сельским старостам» См. Герасименко Г.А. Земское управление в России. М.,1990.С. 23. . См. подробнее: Ерошкин Н.П. История государственных учреждений дореволюционной России.М., 1968.С. 25, 26. .. Государство, идя по пути усиления централизации, в XVII в. вновь провело реформу местного управления, введя должность воеводы, которая замещалась посредством назначения, осуществляемого центральной властью. По отношению к органам местного самоуправления воеводы являлись высшей контролирующей инстанцией.Часто воевода даже возглавлял органы местного самоуправления, формально сохраняя при этом принцип сословной выборности.

В рамках воеводской системы управления произошло слияние функций органов государственной власти и органов местного самоуправления. Зато элемент сословной выборности был введен в порядок формирования нового властного органа - Земского собора. Как следует из соборных актов середины и конца XVII в., Земский собор, Земский совет, Вселенский собор Московского государства представлял собой совокупность двух начал: выборного и невыборного (должностного). Указы предписывали выбирать «лучших людей, добрых, умных и постоятельных», поэтому выборы на местах старались проводить из представителей лучших статей. Избиратели, как правило, считали себя вправе требовать отчета от своего выборного, почему на соборе «не о всех нуждах земских людей по их челобитью государев указ учинен» См. Буров А.Н. Местное самоуправление в России: исторические традиции и современная практика. Ростов-на-Дону,2000.С. 45. .. Оставлялись органы самоуправления посадской общины - сход и избираемый на нем посадский староста, который являлся исполнительным органом посадской общины. За свои действия староста нес ответственность перед сходом, который должен был его контролировать и наказывать за провинности (вплоть до битья батогами перед всем миром) .Новый этап развития институтов местного управления и самоуправления начинается в XVIII в. Следует отметить, что в XVIII в. термин «самоуправление» еще не употреблялся ни в русском законодательстве, ни в научной литературе. Он был введен в России лишь спустя столетие. Законодательные акты XVIII в., так называемые жалованные грамоты (1785 г.), содержат термины «управление» и «внутреннее государственное управление», под которым законодатель подразумевал особое местное управление, осуществляемое определенными сословиями и в интересах этих сословий. В условиях абсолютизма элементы самоуправления институционально лишь дополняли аппарат правительственного управления, выполняя вспомогательные функции, делегированные им центральной властью. Еремян В.В. Очерки муниципальной историографии. Древняя Русь (от общины-рода к общине-государству): Монография. М.: Академия права и управления, 2003.С. 316. . Петром I были осуществлены реформы в области местного самоуправления, направленные прежде всего на усиление централизации местного государственного аппарата в интересах укрепления абсолютной власти монарха. Под многовековой историей самобытного, чисто русского самоуправления, реформы подводили черту,способствуя не только ликвидации старого административно-территориального деления страны, но и приобщению к европейским институтам и традициям. Многовековой опыт древнерусского и российского самоуправления чаще всего не просто игнорировался, а выжигался каленым железом, подменяясь шведским или голландским образцом. См. Буров А.Н. Местное самоуправление в России: исторические традиции и современная практика. Ростов-на-Дону,2000.С. 47. .В XV в. впервые упомянуты понятия «государственный и муниципальный служащий» под общим названием «служилые люди». Служилые люди (дворяне) владели земельными наделами (поместьями) под условием выполнения поручений сюзерена (великого князя, царя) - «несение службы». Эта категория людей по степени приближенности к монарху и выполняемым функциям подразделялась на иерархические группы.

Высшую группу служилых людей составляли думные чины: думные бояре, думные дворяне и окольничие, думные дьяки. В привилегированном отношении находилась особая категория людей, обслуживающих монарха, - дворцовые чины («путные дворяне») .В следующую категорию входили чины московские - стольники, конюшенные, стряпчие, постельники, жильцы и дворяне московские. Далее шли служилые люди местного управления («чины уездные»), которые состояли из городовых дворян и детей боярских, образующих основной командный состав феодального дворянского ополчения (войска). Органом управления их службой был специальный приказ (ведомство) - Разрядный (от слова «разряд» - разделение общего на части по значению).

Прохождение службы служилых людей регламентировалось Уложением о службе 1556 г. С XVI в. появляется новая категория служилых людей, которых набирали «по прибору» (по набору) и за службу давали не поместье, а хлебное жалованье, одежду и обувь, «доспехи и снаряжение». К этой категории относились: воротники, стрельцы, пушкари, городовые, казаки.

Термин «служилые люди» вышел из обращения в связи с реформами Петра I: организацией регулярной армии, профессионального чиновничества. Вместо него стал употребляться термин «чиновник», т.е. «служащий государю и жалованный чином» (степенью служебного значения, достоинства, класса по Табели о рангах). Нормативным актом был Устав о службе гражданской по определению от правительства. Регламентировалось все, даже одежда (фасон, цвет, арматура мундира), «расписанием, в какие дни, в какой быть форме» См. Муниципальное право: учебное пособие/Под. Ред. С.Е. Чаннова. - 4-е изд. - М.: 2008.С. 30. ..

В советское время термин «служащий» стал употребляться наравне с термином «рабочий», а в семантическом значении низведен до «работающий по найму в различных учреждениях, в сфере обслуживания, но не на производстве» Ожегов С.И. Словарь русского языка.М., 1981.С. 651.. Это диктовалось существовавшей системой работы с кадрами партийного и государственного аппарата, входившими в номенклатуру должностей, назначение на которые осуществлялось высшей инстанцией в персональном порядке.

Номенклатура состояла из детально разработанного и действовавшего на протяжении длительного времени негласного перечня наиболее важных ключевых должностей, кандидатуры, на замещение которых предварительно рассматривались и утверждались партийными комитетами от районных (городских) до центрального включительно. Кроме основной деятельности велась учетно-контрольная при назначении на другие должности (второго уровня), остающиеся также в поле зрения партийных комитетов. Кадры постоянно пополнялись за счет выпускников Академии общественных наук, Высшей партийной и Заочной высшей партийной школ при ЦК КПСС, республиканских и межобластных высших партийных школ, советско-партийных школ. Комсомольские и профсоюзные работники из числа коммунистов для занятия номенклатурных должностей обучались в Высшей комсомольской школе при ЦК ВЛКСМ и Высшей школе профсоюзного движения.

Лица, окончившие указанные учебные заведения, распределялись на номенклатурные должности, включая выборные. Кроме того, руководящий управленческий персонал пополнялся за счет наиболее активной, политически подготовленной, обладающей организаторскими способностями части специалистов народного хозяйства и выпускников других государственных вузов и техникумов. Игнатюк Н.А., Павлушкин А.В. Муниципальное право: учебное пособие.М., 2007.С. 78.

В то время, Нормативной базой гражданской службы, были Основы законодательства о труде Союза ССР и союзных республик, КЗоТы союзных республик и даже Постановление Комиссии советского контроля при СНК Союза ССР от 4 июня 1936 г. N 988 «О рассмотрении жалоб трудящихся», в котором устанавливались требования к советским служащим: возрастной, образовательный ценз, стаж работы по специальности, порядок прохождения испытательного срока См. Муниципальное право: учебное пособие/Под. Ред. С.Е. Чаннова. - 4-е изд. - М.: 2008.С. 36. . В 1989 - 1992 гг. Союзная система работы с номенклатурными кадрами была упразднена. Формирование новой российской государственности и новой кадровой парадигмы на всех уровнях управления - федеральном, местном, отраслевом - проходило в сложных условиях и сталкивалось с рядом проблем. Самыми острыми проблемами были и являются следующие: организационная нестабильность государственных и муниципальных структур; недостатки нормативно-правового регулирования статуса и служебной деятельности государственных и муниципальных служащих; отсутствие единой государственной кадровой политики; снижение престижа государственной службы; слабая профессиональная подготовленность и некомпетентность значительной части государственных и муниципальных служащих, особенно в правовых, финансово-экономических и кадровых вопросах; коррумпированность государственного и муниципального аппарата. Мировой опыт показывает, что часть указанных недостатков может устранить хорошо налаженная гражданская служба - основная гарантия устойчивости и эффективности аппарата. Обеспечение единства системы гражданской и муниципальной службы на федеральном уровне и на уровне субъектов Российской Федерации невозможно и без соблюдения единства правовой терминологии, ключевым звеном которой являются понятия «гражданский служащий» и «муниципальный служащий» Российской Федерации как правопреемники и продолжатели дела российских служилых людей и чиновников Российской империи, служащих аппарата власти и управления советского периода.

1.2 Понятие муниципальной службы как вида публичной службы

Рассматривая сущность службы, обратим внимание на то, что сам этот термин многозначен. В современном словаре русского языка содержатся несколько его определений См.: Современный словарь русского языка: В 4-х т.М., 1988.Т. IV.С. 143 - 144..

Муниципальная служба - сложный, комплексный, социальный, правовой и организационный институт. Чтобы выявить аспекты муниципальной службы, подчёркивающие ее публичную направленность, обратимся к современным концепциям как муниципальной службы в частности, так и службы вообще. С одной стороны, службами именуются многие органы государственной исполнительной власти (Федеральная служба безопасности, Федеральная служба судебных приставов), с другой - под службой понимается деятельность отдельных категорий граждан.

Так, С.И. Ожегов определяет службу как работу, занятия служащего, а также место его работы. Вполне логично, что служащий тогда - «это лицо, работающее по найму в различных областях умственного труда, а служить - значит нести, исполнять службу; делать что-нибудь для кого-нибудь, выполнять чью-нибудь волю, приказания, направлять свою деятельность на чью-либо пользу». Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка.М., 1997.С. 732. .Служба, рассматривается как один из видов оплачиваемой профессиональной деятельности людей, в которой заинтересовано общество. С таким подходом согласен и Ю.Н. Старилов, который подчеркивает, что служба является одним из видов целенаправленной деятельности человека, общества и государства. См.: Старилов Ю.Н. Служебное право: Учебник. М.: БЕК, 1996.С. 128. .

Наконец, можно привести позицию Н.М. Конина, который считает, что процесс труда служащего регулируется не только профессионально-технологическими правилами, но и нормами социальных взаимоотношений, многие из которых есть правовые нормы. Наличие правовых отношений в самом процессе труда служащего является характерной особенностью и обязательным элементом всей его трудовой деятельности. Статус служащего обязывает его вступать в социальные, в т. ч. правовые, отношения с теми субъектами, которым он служит или которых. обслуживает См.: Конин Н.М. Административное право России: Учебник. М.: Юристъ, 2004.С. 142.

Можно предложить следующее определение службы как вида деятельности. Служба - это разновидность социальной трудовой деятельности, осуществляющаяся на постоянной основе, которая заключается в обработке информационных потоков и регулируется правовыми нормами непосредственно в процессе своего осуществления.

В этом определении мы соединили те признаки службы, которые характерны для всех ее видов. Служебная деятельность является достаточно неоднородной. В научных и учебных источниках встречаются разные подходы к классификации видов службы.

В специальной литературе выделяют разные виды служебной деятельности. Ю.Н. Старилов выделяет виды служащих в зависимости от того, в какой организации они исполняют обязанности (а значит, и виды организаций тоже):

служащие государственных органов;

служащие государственных учреждений, предприятий, организаций и объединений;

муниципальные служащие;

служащие негосударственных организаций;

служащие общественных объединений;

служащие органов управления международных, иностранных, смешанных организаций. См.: Старилов Ю.Н. Служебное право: Учебник. М.: БЕК, 1996.С. 129. .В то же время и с теоретических, и с практических позиций более важное значение имеет другая классификация служебной деятельности, предложенная Ю.Н. Стариловым в 1996 году. Все виды служебной деятельности он предложил подразделить на службу публичную и частную, при этом публичная служба, по его замыслу, должна включать профессиональную деятельность по исполнению полномочий различных субъектов публичного права федерального, субъектного и муниципального уровней, мотивируя это тем, что при известных различиях оба вида публичной службы (государственную и муниципальную) объединяют общие вопросы: понятие, задачи, функции, виды управления и правовые источники Там же.

Различие между публичной и частной службой проистекает из того, что публичная служба направлена на достижение общественного (публичного) блага, в то время как частная служба - на достижение частных целей конкретной организации.

По мнению Б.Н. Габричидзе и А.Г. Чернявского, «муниципальная служба в целом должна быть отнесена к публичной службе» См.: Габричидзе Б.Н., Чернявский А.Г. Служебное право: Учебник для юридических вузов. М.: Дашков и К, 2003.С. 16..В.А. Козбаненко также констатирует, что «понятие «публичная служба» является более емким, объединяющим не только государственную и муниципальную службы, но и другие виды служебной деятельности в публичных организациях, учреждениях. К таким служащим относятся лица, находящиеся на публичной службе или на службе у юридического лица публичного права. Публичная служба включает в себя профессиональную деятельность по исполнению полномочий различных субъектов права: федеральных органов и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и образуемых ими органов, а также публичных объединений, фондов, учреждений, организаций и т.п. Тогда в зависимости от природы и характера правового отношения в системе публичной гражданской служебной деятельности можно выделить государственно-служебное и муниципально-служебное отношения (публичное право, административное право), отличные от частноправового трудового отношения (частное право, трудовое право)» См.: Козбаненко В.А. Публично-правовая природа статуса гражданских и муниципальных служащих: общее и особенное // Конституционное и муниципальное право. 2003. N 3. ..С.Е. Чаннов предлагает в системе публичной службы выделять публичную службу в широком смысле (которая бы регулировалась как административным, так и трудовым правом) и публичную службу в узком смысле (регулируемую только нормами административного права).

Публичная служба - это профессиональная деятельность по исполнению полномочий федеральных органов власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления и образуемых ими публичных объединений, фондов, учреждений и организаций. Публичная служба - это профессиональная деятельность по исполнению полномочий федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления.

Разграничение между частной и публичной службой лежит прежде всего в области целеполагания. Для решения вопроса о правомерности отнесения муниципальной службы к публичной и о месте муниципальной службы в системе публичной службы необходимо определить цель и вытекающие из нее функции муниципальной службы.

1.3 Органы местного самоуправления в системе управления государством

Процесс децентрализации государственной власти и управления, создание института местного самоуправления происходят в нашем государстве сложно и противоречиво. С одной стороны, имеются попытки абсолютизировать самостоятельность местной власти, обособить местное самоуправление от государственного управления, что неизбежно приводит на практике к вседозволенности и нарушению нормального функционирования управленческой системы. С другой стороны, обоснованные действия федерального центра по укреплению законности и наведению порядка в системе управления порождают у некоторой части общества и государственного аппарата стремление существенно ограничить права и возможности органов местного самоуправления, фактически свести на нет их самостоятельность в решении определенной части публичных дел.

Для свободного демократического государства также необходимым является существование «полнокровного гражданского общества, уравновешивающего и контролирующего власть» Игнатюк Н.А., Павлушкин А.В. Муниципальное право: учебное пособие.М., 2007.С. 58.. .

Вышеперечисленные крайности в подходах к местному самоуправлению были бы просто невозможны в условиях истинного гражданского общества, в котором демократические ценности и институты, эффективно действующее местное самоуправление представляют самостоятельную ценность. Без них существование современного демократического государства и общества просто немыслимо. Все происходившие перестройки в истории государства российского всегда заканчивались неудачей именно из-за того, что не могли опереться на силу гражданского общества. Поэтому, главной задачей государственного строительства в настоящее время является параллельное, одновременное развитие институтов гражданского общества и местного самоуправления, которую возможно решить лишь при условии разработки теоретической концепции их соотношения, а также законодательного закрепления и практического воплощения основных ее постулатов.

Местное самоуправление в Российской Федерации - это один из важнейших демократических принципов организации и осуществления власти. Это также и право населения различных муниципальных образований управлять в рамках закона самостоятельно, а также в собственных интересах значительной частью общественных дел Муниципальное право: учебное пособие/Под. Ред. С.Е. Чаннова. - 4-е изд. - М.: 2008.С. 45. .

.

Местное самоуправление в Российской Федерации - это такой способ организации и осуществления власти на местах, обеспечивающий самостоятельное решение гражданами вопросов местной жизни. «Местное самоуправление в Российской Федерации, - указывается в ст.130 Конституции Российской Федерации, - обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владения, использования и распоряжения муниципальной собственностью».

Местное самоуправление обеспечивает не только самостоятельность решения населением всех вопросов местного значения, но и организационное обособление управления местными делами в системе управления обществом и государством.

К свойствам первого порядка местного самоуправления относятся такие черты, как: не вхождение его органов в систему органов государственной власти; управление местными делами не представителями властных структур государства, а местными сообществами, обособленными от государственного воздействия; самостоятельный уровень осуществления местным населением принадлежащей ему власти через территориальные формы непосредственной демократии и органы территориального общественного самоуправления; определение населением самостоятельно структуры органов самоуправления.

Свойства второго порядка сводятся к следующему. Прежде всего, органы местного самоуправления призваны принять на себя значительную часть общественных дел, имеющих государственную значимость. К ней относятся:

управление муниципальной собственностью,

формирование, управление и исполнение местного бюджета,

установление местных налогов и их сбор,

осуществление охраны общественного порядка и т.д.

Затем органы местного самоуправления при решении указанных вопросов должны обладать властными полномочиями, реализация которых должна обеспечиваться в необходимых случаях государственным принуждением. В противном случае вся выше обозначенная сфера деятельности местного самоуправления останется на бумаге. Стало быть, его органы должны обладать принудительной властью, а не опираться лишь на общественное мнение. Организация местного самоуправления регламентируется не общественным уставом или положением, а законом государства, придающим ему официальный статус.

С точки зрения соотношения местного самоуправления с общественными объединениями можно выделить следующие его особенности.

Во-первых, если общественные объединения возникают на основе инициативы тех или иных социальных слоев населения или определенных функционеров, то органы местного самоуправления формируются по императивному предписанию государства и действуют в строго определенных территориальных пределах См. Конституционные и законодательные основы местного самоуправления" /Под ред. А.В. Иванченко.М. 2006.С. 54. ..Во-вторых, в сферу деятельности общественных объединений не входит решение государственных дел. Наоборот, как уже указывалось выше, в компетенцию местного самоуправления входит решение и таких вопросов, которые имеют государственную значимость.

В-третьих, членство или принадлежность лица к тому или иному общественному объединению носит добровольный характер и, в соответствии с Конституцией, никто не может быть принужден к вступлению в какое-либо объединение или пребыванию в нем. Принадлежность же к местному сообществу определяется местом жительства индивида и в силу этого он не может реализовать свои интересы иначе как через органы местного самоуправления, действующее в территориальных пределах существования этого сообщества.

В-четвертых, деятельность общественного объединения не ограничивается обязательно определенной территорией. Напротив, органы местного самоуправления действуют в строго заданных территориальных границах. Это главные особенности местного самоуправления.

Местное самоуправление в силу статьи 3 Конституции РФ представляет собой разновидность организации публичной власти, поэтому его характеристики как формы осуществления публичной власти реализуются в единой системе российской государственности. Местное самоуправление, это одновременно и государственно-правовой институт политической власти. Отсюда и такие положения законодательства, как обязательное наличие выборных органов местного самоуправления в муниципальном образовании, обязательность решений органов местного самоуправления, принятых в пределах их полномочий, и ответственность за их неисполнение. См. Конституционные и законодательные основы местного самоуправления" /Под ред. А.В. Иванченко.М. 2006.С. 57. . Местное самоуправление как определенный социальный институт является особой, специфической частью в механизме государственного устройства и не входит полностью в систему государственного управления, поскольку обладает многими качествами, свойственными общественному управлению, институтам гражданского общества. Более справедлива характеристика местного самоуправления как социального института, имеющего государственно-общественный характер и выступающего своеобразным связующим звеном между государственной властью и гражданским обществом. Обобщение власти и свободы в местном самоуправлении делает его особым элементом государства и общества, существующим одновременно как в структуре государственного устройства, так и в структуре гражданского общества, «проникающим» в обе эти сферы, объединяющим их в определенное целое и существенно влияющим на развитие как одного, так и другого.

Всё вышеизложенное о ценности и значимости местного самоуправления для развития гражданского общества свидетельствует о необходимости совершенствования правового регулирования механизмов муниципальной демократии, повышения реального участия населения в различных формах самоорганизации, в осуществлении вопросов местного значения. Бабичев И.В. Местное самоуправление в современной России: некоторые итоги и перспективы//Муниципальная власть. № 1.2007.С. 2. . Одна из главных целей местного самоуправления - объединение людей, превращение их в общность с близкими для каждого целями. Поэтому местное самоуправление - один из важнейших институтов, настоящий орган народовластия, первичный властный орган, необходимый элемент демократической организации государственной и общественной жизни каждого государства.

Местное самоуправление как система организации представительных органов власти на местах, участия населения в решении социальных задач локального значения и распоряжения муниципальной собственностью, с учетом исторических, национально-этнических и иных особенностей региона, осуществляется на основе нормативных актов. Братановский С.Н., Линник В.В. Правовая организация управления библиотечным делом в России / Под ред. С.Н. Братановского. Саратов, 2007.С. 45. .Основной документ, устанавливающий правовой статус местного самоуправления в Российской Федерации,это Конституция РФ. Согласно ст.12 в России признается и гарантируется местное самоуправление. Глава 8 посвящена организации местного самоуправления (ст.130-133). Тем не менее, нигде в Конституции РФ не дается определение понятию местного самоуправления.

Законодательное определение указанного понятия дано в ч.2 ст.1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» Федеральным законом от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ (ред. от 28. 09.2010)»Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Российская газета», N 202, 08. 10.2003; 30. 09.2010. Далее - Закон о местном самоуправлении. , согласно которой местное самоуправление в Российской Федерации - это форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

Заметим, что данное определение местного самоуправления несколько отличается от определения данного понятия в Европейской хартии местного самоуправления Европейская хартия местного самоуправления//Собрание законодательства РФ. 07. 09.1998. № 36. Ст. 4466. (Ратифицирована Федеральным законом от 11. 04.1998 N 55-ФЗ).,в соответствии с п.1 ст.3 которой под местным самоуправлением понимается право и способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, в соответствии со своей компетенцией в интересах местного населения (т.е. деятельность органов местного самоуправления, в то время как российский закон подчеркивает участие населения).

К международно-правовым документам, регулирующим местное самоуправление, также относится Декларация о принципах местного самоуправления Декларация о принципах местного самоуправления, принятая Межпарламентской ассамблеей государств-участников СНГ в 1994г. //Правовая база Консультант-Плюс. , принятая Межпарламентской ассамблеей государств-участников СНГ в 1994г.

Глава 2. ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ О МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЕ

2.1 Понятие, задачи и принципы муниципальной службы

Муниципальная служба - профессиональная деятельность, осуществляющаяся на постоянной основе на муниципальной должности, не являющейся выборной. Поэтому, депутаты, члены выборного органа местного самоуправления, выборные должностные лица местного самоуправления муниципальными служащими не являются. В соответствии с ФЗ № 154 муниципальная служба понимается как профессиональная деятельность лиц на постоянной основе в органах местного самоуправления по исполнению их полномочий. Лица, которые осуществляют службу на должностях в ОМС, являются муниципальными служащими.На муниципальных служащих распространяется действие законодательства Российской Федерации о труде с особенностями, предусмотренными Федеральным законом «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации».В объективном смысле муниципальная служба-это совокупность правовых норм, которые регулируют общественные отношения, связанные с зачислением на должность, прохождением, поощрением, отставкой и т.д. В этом смысле муниципальная служба рассматривается как комплексный правовой институт. В субъективном смысле муниципальная служба -это осуществляемая в соответствии с законодательством профессиональная деятельность лиц, занимающих оплачиваемые невыборные должности в органах местного самоуправления и реализующих принадлежащие муниципальному образованию обязанности и права. Муниципальным служащим является гражданин Российской Федерации, исполняющий в порядке установленному уставом муниципального образования в соответствии Федерации, обязанности по муниципальной должности муниципальной службы за денежное вознаграждение,выплачиваемое засчёт средств местного бюджета. Лица,не замещающие муниципальные должности муниципальной службы и исполняющие обязанности по техническому обеспечению деятельности органов местного самоуправления, не являются муниципальными служащими.Выделяют два вида муниципальных должностей: выборные и невыборные .Выборные муниципальные должности, замещаемые в результате муниципальных выборов(депутаты, члены выборного органа местного самоуправления, выборные должностные лица местного самоуправления), а также замещаемые на основании решений представительного или иного выборного органа местного самоуправления в отношении лиц, избранных в состав указанных органов в результате муниципальных выборов. Невыборные муниципальные должности, замещаемые путём заключения трудового договора.Муниципальные должности муниципальной службы подразделяются на следующие категории:

-должности, утверждаемые в установленном уставом муниципального образования порядке для обеспечения деятельности лиц, замещающих выборные муниципальные должности категории «А», -должности категории «Б»;

-должности, учреждаемые органами местного самоуправления для исполнения их полномочий, включая должностных лиц местного самоуправления,- должности категории «В».

Принципы муниципальной службы - это основополагающие идеи, начала, закрепленные в нормах права (прежде всего таких отраслей права, как конституционное, муниципальное, административное, трудовое и др.), определяющие сущность и назначение муниципальной службы, составляющие фундаментальные основы функционирования и развития данного правового института.

К принципам муниципальной службы относятся: - приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосредственное действие, определяющее смысл и содержание деятельности ОМС и должностных лиц местного самоуправления;

- принцип законности;

- самостоятельность органов местного самоуправления в пределах своих полномочий;

- гласность в осуществлении муниципальной службы;

- равный доступ граждан РФ к муниципальной службе;

- профессионализм и компетентность;

- подконтрольность и ответственность муниципальных служащих перед населением и государством;

- единство основных требований, предъявляемых к муниципальной службе;

- экономическая, социальная и правовая защищенность муниципальных служащих;

- стабильность кадров муниципальной службы;

- принцип внепартийности муниципальной службы. Правовая регламентация муниципальной службы, включающая требования к должности, статус муниципального служащего, условия и порядок прохождения муниципальной службы, управление службой, определяется федеральными законами, законами и другими нормативно-правовыми актами. субъектов РФ, а также уставами муниципальных образований и локальными нормативно-правовыми актами ОМС и выборных должностных лиц местного самоуправления.

В настоящее время многие субъекты РФ уже приняли ряд своих законов, регулирующих отношения муниципальной службы.

Правовое регулирование муниципальной службы, включая требования к муниципальным должностям муниципальной службы, определение статуса муниципального служащего, условия и порядок прохождения муниципальной службы, осуществляется федеральным законом, а также принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов Российской Федерации и уставами муниципальных образований.

Федеральный закон от 2 марта 2007г. № 25-ФЗ О муниципальной службе в Российской Федерации установил общие принципы организации муниципальной службы и основы правового положения муниципальных служащих в Российской Федерации.

Принципы, на которых основана муниципальная служба:

верховенства Конституции Российской Федерации, федеральных и региональных законов над иными нормативными правовыми актами, должностными инструкциями при исполнении муниципальными служащими должностных обязанностей и обеспечении прав муниципальных служащих;

приоритета прав и свобод человека и гражданина, их непосредственного действия; самостоятельности органов местного самоуправления в пределах их полномочий; профессионализма и компетентности муниципальных служащих; ответственности муниципальных служащих за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей;

равного доступа граждан к муниципальной службе в соответствии с их способностями и профессиональной подготовкой;

единства основных требований, предъявляемых к муниципальной службе в Российской Федерации, а также учета исторических и иных местных традиций;

правовой и социальной защищенности муниципальных служащих;

внепартийности муниципальной службы.

Муниципальная служба финансируется за счет средств местного бюджета. Минимально необходимые расходы муниципальных образований на муниципальную службу учитываются федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Федерации при определении минимальных местных бюджетов.

Муниципальная служба и государственная гражданская служба тесно взаимосвязаны между собой. Согласно ст. 7 Федерального закона О государственной гражданской службе Российской Федерации эта взаимосвязь обеспечивается посредством:

единства основных квалификационных требований к должностям гражданской службы и должностям муниципальной службы;

единства ограничений и обязательств при прохождении гражданской службы и муниципальной службы;

единства требований к профессиональной подготовке, переподготовке и повышению квалификации гражданских служащих и муниципальных служащих;

учёта стажа муниципальной службы и исчислении стажа гражданской службы и стажа гражданской службы при исчислении стажа муниципальной службы;

соотносительности основных условий оплаты труда и социальных гарантий гражданских служащих и муниципальных служащих;

соотносительности основных условий государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших гражданскую службу, и граждан, проходивших муниципальную службу, и их семей в случае потери кормильца.

Муниципальная должность - это должность, которая предусмотрена уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта Федерации, с установленными полномочиями на решение вопросов местного значения и ответственностью за осуществление этих полномочий, а также должность в органах местного самоуправления, образуемых в соответствии с уставом муниципального образования, с установленными кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного органа и ответственностью за исполнение этих обязанностей.

Муниципальные должности подразделяются на два вида:

выборные муниципальные должности, замещаемые в результате муниципальных выборов (депутаты, члены выборного органа местного самоуправления, выборные должностные лица местного самоуправления), а также замещаемые на основании решений представительного или иного выборного органа местного самоуправления в отношении лиц, избранных в состав указанных органов в результате муниципальных выборов;

иные муниципальные должности, замещаемые путем заключения трудового договора.

Дискриминация граждан Российской Федерации в доступе к муниципальной службе запрещена. Граждане Российской Федерации имеют равный доступ к муниципальной службе независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям.

На муниципальных служащих распространяется действие законодательства Российской Федерации о труде с особенностями, установленными Федеральным законом О муниципальной службе в Российской Федерации.

Муниципальные должности муниципальной службы устанавливаются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с реестром муниципальных должностей муниципальной службы, утверждаемым законом субъекта Российской Федерации.

Реестр должностей муниципальной службы в субъекте Российской Федерации представляет собой перечень наименований должностей муниципальной службы, классифицированных по органам местного самоуправления, избирательным комиссиям муниципальных образований, группам и функциональным признакам должностей, определяемым с учетом исторических и иных местных традиций.

В реестре должностей муниципальной службы в субъекте Российской Федерации могут быть предусмотрены должности муниципальной службы, которые учреждаются для непосредственного обеспечения исполнения полномочий лица, замещающего муниципальную должность. Такие должности муниципальной службы замещаются муниципальными служащими путем заключения трудового договора на срок полномочий указанного лица.

В реестре муниципальных должностей муниципальной службы могут быть установлены муниципальные должности муниципальной службы для непосредственного обеспечения исполнения полномочий лица, замещающего выборную муниципальную должность, которые замещаются муниципальными служащими путем заключения трудового договора на срок полномочий указанного лица.

Законами субъекта Федерации устанавливается соотношение муниципальных должностей муниципальной службы и государственных должностей государственной службы Российской Федерации с учетом квалификационных требований, которые предъявляются к соответствующим должностям муниципальной и государственной службы.

Муниципальным служащим является гражданин Российской Федерации, достигший возраста 18 лет, который исполняет в порядке, определенном уставом муниципального образования в соответствии с федеральными и региональными законами, обязанности по муниципальной должности муниципальной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств местного бюджета. Лица, которые не замещают муниципальные должности муниципальной службы и исполняют обязанности по техническому обеспечению деятельности органов местного самоуправления, не являются муниципальными служащими.

Классные чины присваиваются муниципальным служащим по результатам квалификационного экзамена или аттестации и указывают на соответствие уровня профессиональной подготовки муниципальных служащих квалификационным требованиям, предъявляемым к муниципальным должностям муниципальной службы в соответствии с классификацией муниципальных должностей муниципальной службы.

Классные чины, порядок их присвоения и сохранения при переводе или поступлении муниципальных служащих на иные муниципальные должности муниципальной службы либо государственные должности государственной службы субъектов Федерации, а также при увольнении муниципальных служащих с муниципальной службы устанавливаются региональными законами в соответствии с федеральными законами.

Муниципальная служба как специфический вид деятельности обладает определенными чертами:

1) Она носит прикладной характер. Сама по себе она не имеет ценности, а предназначена для реализации целей и функций местного самоуправления. Поэтому её можно представить как совокупность выработанных людьми навыков, умений, способов, средств и действий человека в сфере управления.

2) Отличается интеллектуальным содержанием. Это качество двояко проявляется: с одной стороны - выработка решения и его реализация не возможно без интеллектуальной деятельности должностных лиц органов местного самоуправления, с другой стороны - требует того же от управляемого объекта - людей, осознания ими управленческого воздействия. Помимо этого, главный смысл управленческой деятельности заключается в получении нового качества управляемого процесса, что невозможно без умственных, творческих усилий.

3) Информационность. В своей основе управленческая деятельность во многом связана с поиском и обработкой огромного массива информации, на основе которого принимаются управленческие решения. В современных условиях поток информации возрос во много раз, поэтому приемы работы муниципальных служащих с информацией должны постоянно совершенствоваться, вырабатываться новые приемы и способы, новые технические средства программы и системы обработки информации. От качества информации, ее достоверности зависит эффективность принимаемых решений и в целом решение задач в интересах населения муниципального образования.

4) Социально-психологический характер с выраженным проявлением воли. Специфика муниципальной службы связана с постоянным выполнением обязательных определенных действий, подчинения и исполнения, работы в определенном коллективе, требует подчинения собственного «Я» исполнению должности, напряжения личных качеств и согласования своих действий с целями местного самоуправления.

5) Коллективность. Управленческая деятельность всегда осуществляется в коллективе, предполагает взаимодействие одних коллективов с другими, как внутри управляющего субъекта, так и с коллективами объектов управленческого воздействия, социальными группами и т.п. Формальное построение органа местного самоуправления по подразделениям и должностям создает только логическую схему для упорядочивания коллективного труда многих. Чем выше согласованность отдельных звеньев управленческой системы, отдельных должностных лиц между собой, тем эффективность местного самоуправления выше.

6) Комплексное явление. Управленческая деятельность органов местного самоуправления и его должностных лиц включает многие компоненты: люди, информация, технические средства и многое другое. Только сбалансированное введение в действие всех элементов управления придает ему рациональность и эффективность.

7)Юридическая заданность. Несмотря на влияние субъективного человеческого фактора на характер управленческой деятельности, многие её элементы закрепляются юридически, «привязываются» к компетенции, сфере деятельности, способам выполнения управленческих функций и т.д.

2.2 Особенности поступления на муниципальную службу

Порядок заключения, изменения и прекращения трудового договора регулируется разделом третьим ТК РФ.

Сторонами трудового договора о приёме на работу муниципального служащего являются: наёмный работник - муниципальный служащий, наниматель - муниципальное образование. Трудовой договор с муниципальным служащим - это соглашение между работодателем (муниципальным органом) и муниципальным служащим,по которому муниципальный служащий обязуется исполнять служебные обязанности по муниципальной должности муниципальной службы и подчиняться внутреннему трудовому распорядку, а работодатель (муниципальный орган) обязуется выплачивать денежное содержание муниципальному служащему и обеспечивать условия, предусмотренные законодательством о труде, муниципальной службе РФ и субъектов РФ и соглашением сторон .

Требования к порядку заключения трудового договора содержатся в главе 11 ТК РФ. Приём на работу производится по принципу подбора кадров по деловым качествам.