О правовом режиме водохранилищ энергетического назначения

Размещено на http://www.allbest.ru/

О ПРАВОВОМ РЕЖИМЕ ВОДОХРАНИЛИЩ ЭНЕРГЕТИЧЕСКОГО НАЗНАЧЕНИЯ

1. Водохранилища - конфликтные зоны

Во времена СССР немало водохранилищ энергетического назначения было создано тогдашним Министерством энергетики и электрификации на равнинных реках. Такие водохранилища затапливали большие площади сельскохозяйственных и иных земель. Они влияли и влияют, обычно в худшую сторону, на качество речной воды, нередко отрицательно воздействуют на рыбное хозяйство. После заполнения чаш водохранилищ, в их окрестностях наблюдается подъём (иногда выход на поверхность) грунтовых вод, волнобой разрушает сложенные мягкими породами берега. Иногда происходит переформирование русел рек, их заиливание, ухудшается ледовая обстановка; на мелководьях возможен выплод насекомых-кровососов.

В недавнем прошлом, ГЭС в составе гидроузлов, сами гидроузлы, а равно водохранилища при них имели одного собственника - государство. Ныне положение изменилось. Гидроэнергетика в основном «ушла» в частный сектор, водохранилища же остались собственностью государства. Это существенная перемена не нашла, однако, должного отражения в водном праве. Принятая недавно «Водная стратегия Российской Федерации на период до 2020 г.» обходит вопрос об управлении водохранилищами. В специальной литературе обсуждать его также «не принято». Авакян А.Б., Салтанкин В.П., Шарапов В. А. Водохранилища. М., 1987, с. 256.

2. Компенсационные отношения при создании водохранилищ

При создании водохранилищ нельзя избежать некоторого ущерба для природы и хозяйства. По общему правилу, этот ущерб подлежит компенсации. Компенсация затронутых земле- и водопользователей обычно производится в разовом порядке.

Если ущерб причиняется строениям, то компенсация возможна в форме их переноса на новое место. Непереносимые дома и другие строения полагается компенсировать деньгами или в натуре. В любом случае требуется переселение людей, прокладка новых дорог и некоторых других коммуникаций. Лифанов И.А. Организация чаши водохранилища. М., 1946. На основе сложившейся практики часть вопросов о возмещении ущерба отрегулировало постановление Совета Министров СССР от 5 апреля 1978 г. «О возмещении убытков, причинённых проведением водохозяйственных мероприятий, прекращением или изменением условий водопользования». Под «убытками» это Постановление понимало и некоторые ландшафтные нарушения. Компенсационные отношения регулировали также ведомственные акты Минэнерго СССР и его подразделений. Важнейшие из них «Правила приёмки ГЭС в эксплуатацию» 1967 г. (с последующими изменениями), Инструкция по определению на местности контура водохранилища 1971 г. и др. Ведущему учреждению в области создания водохранилищ - институту (ныне ассоциация) «Гидропроект» принадлежат Указания по проектированию водохранилищ. В то же время действующие правила не предусматривают денежной компенсации ущербов, которые наносятся государственному имуществу. Считается, что если водохранилище создаётся за счёт государства, то нет смысла «перекладывать деньги из кармана в карман». Но такой подход приводит к тому, что неосновательно занижается стоимость водохранилища. Этот недостаток проявляется также в том случае, когда затапливаются лесные площади. В данном случае точнее говорить не о компенсации лесного хозяйства, а о перечислении в пользу собственника земли - государства стоимости затапливаемой лесной площади. Эта цифра должна увеличивать стоимость вновь создаваемого водохранилища. Что касается потерь рыбного хозяйства, то они нередко компенсируются в натуре, например путём создания рыборазводных хозяйств. Однако компенсационные затраты в этом случае никак не отражаются на стоимости водохранилищ.

По идее, компенсации НЕ должны исключать исков получателей к инициатору проекта. Но в законе это прямо не предусмотрено.

Ландшафтные изменения, вызванные созданием водохранилища, нередко проявляют себя не сразу, а только спустя время. В подобных ситуациях следовало бы учитывать как отрицательные, так и положительные перемены. Ведь истец может не только проиграть, но и выиграть, от создания водохранилища. Например, повышение рыночной стоимости участка земли, прилегающего к вновь появившейся акватории, может перекрывать убыток собственника от того, что вода размыла часть береговой линии.

Не всегда ясно, кому должны адресовать свои претензии владельцы прибрежных земель, зданий и сооружений, если эти объекты со временем начинают испытывать подтопление, или же берег разрушается волнами. Если такие явления происходят в пределах первых 10 лет после наполнения водохранилища, то потерпевшие могут обращаться за компенсацией к местным властям, Последние получают от заказчика водохранилища определённые средства (предусмотренные в сводной финансовой смете к проекту водохранилища), расходование которых допускается в случае наступления указанных невзгод. Но если эти невзгоды наблюдаются за пределами первых 10 лет после наполнения водохранилища, то они рассматриваются как стихийные явления.

На практике наблюдается далеко не полный вынос из зоны затопления всех ценных предметов, попадающих в эту зону. Так, остаётся на корню часть не вырубленных лесных насаждений; нередко пропадают и спиленные с корня стволы деревьев. Не снимается и не вывозится огородная земля. Главная причина - закон не требует, чтобы заказчик строительства создал единую сеть дорог, которыми могли бы воспользоваться подрядчики и субподрядчики, готовящие ложе водохранилища к затоплению.

Действующий порядок выплаты компенсаций не полностью охватывает все ущербы, наносимые хозяйству и природе. Поэтому экономические результаты проекта нередко выглядят более привлекательными, чем это есть на самом деле. Нужно учесть, что исторически на подсчёт ущербов отрицательно влияли идеологические установки. Величина проектных ущербов заведомо недооценивалась вследствие того, что до 1969 г., когда вступили в силу «Основы земельного законодательства Союза ССР и союзных республик», существовал легальный запрет придавать земле какую-либо денежную оценку. Этот документ не употреблял термина «денежная оценка» земли; его заменяло выражение «экономическая оценка».

На р. Ангаре в своё время были построены глухие плотины ГЭС, которые прервали судоходное сообщение между плёсами реки. В таких случаях ущерб для судоходства только рассчитывался, но реально компенсация никому не перечислялась. Как представляется, отсутствие реальной компенсации не должно быть препятствием к тому, чтобы учитывать в стоимости водохранилищ и гидроузлов некомпенсируемые ущербы,

3. Расчеты за воду: водохранилища как объекты собственности

Закон установил платежи за воду, которые взимаются с промышленных водопользователей. Но из каких расчётов исходил законодатель, вводя эти платежи, в частности, для Дирекций ГЭС, остаётся не известным. Возможно, действовало негласное соображение: «Раз Дирекция ГЭС получает прибыль, то пусть делится ею с собственником воды» - государством. Но с такой идеологией нельзя согласиться. Энергетики должны платить за воду, исходя из её стоимости, а не из тех выгод, которые они получают от использования энергии падающей воды.

Правила использования водных ресурсов водохранилищ ГЭС требуют, чтобы использование накопленной в водохранилищах водой для выработки электроэнергии не подрывало законных интересов других участников водохозяйственного комплекса.Правила использования водных ресурсов крупных водохранилищ утверждаются Правительством РФ. Составлением таких правил обычно занимаются водные органы с учётом решений, заложенных в утверждённых проектах водохранилищ. В 2006 г. Правительство РФ поручило утверждение указанных правил агентству Росводресурсы, состоящему при МПР РФ. Но ответственность за выполнение Правил не подкреплена с хозяйственной стороны. Дирекция ГЭС, оперирующая щитами и затворами на плотине, не имеет материальных стимулов к такому регулированию водного режима водохранилищ, который приносил бы максимум выгод не только гидроэнергетике, но также населению и народному хозяйству. У Дирекции ГЭС нет права продавать воду, которой она распоряжается; такое право у неё может появиться только в том случае, если водохранилище будет принадлежать ей по закону.

В США принято, что государственные организации - владельцы водохранилищ получают плату от нижележащих частных ГЭС, поскольку верховые водохранилища обеспечивают владельцам низовых ГЭС выработку дополнительной электроэнергии. Сходные отношения наблюдаются на р. Колумбия, общей для Канады и США. В Канаде на этой реке созданы водохранилища, которые увеличивают выработку электроэнергии на нижележащих ГЭС, расположенных в США. За полезную работу верховых водохранилищ США обязаны делиться электроэнергией с Канадой (натура заменяется денежными платежами). Но в России расчётов между владельцами верховых и низовых ГЭС не наблюдается.

В России учёт водохранилищ по их физическим параметрам и хозяйственному назначению ведётся рядом заинтересованных ведомств; водохранилища должны фигурировать также в Государственном водном реестре, который агентство Росводресурсы составляет по типовому формуляру. Хуже обстоит дело с учётом стоимости водохранилищ.

В своё время Институт «Гидропроект», занимающий ведущее положение в гидростроительстве, стал включать в сводные сметно-финансовые расчеты, относящиеся к стоимости гидроузлов, особую Тринадцатую главу, которую он назвал «Стоимость водохранилищ». Правда, эта стоимость определялась далеко не полностью. В неё не включалась стоимость затопленных лесных земель, а стоимость затопленных сельскохозяйственных земель измерялась лишь по косвенному показателю - затратам на освоение равновеликих площадей «где-то в другом месте». В стоимость водохранилищ включались расходы по лесоводе, по санитарной подготовке ложа, по компенсации убытков от потери частных строений в зоне затопления, равно как и частных строений, попадавших в зоны переработки берегов. Учитывались потери тех объектов, которые принадлежали колхозам и потребительской кооперации. Шейнин Л., Котов А., Троценко С. Проблема совершенствования хозяйственного механизма в коммунальном хозяйстве (на примере Вазузской гидротехнической системы) - Сб. Перестройка ценообразования на услуги населению. М., НИИ цен, 1989, 96-112. Учтённая стоимость водохранилища нередко составляла до одной трети от стоимости гидроузла, к которому оно относилось, См. Гидроэнергетика и комплексное использование водных ресурсов СССР. Под ред. П.С. Непорожнего. М., 1982. Как ни парадоксально, в дальнейшем эта стоимость «терялась».

Дирекции ГЭС не желали отвечать за свои водохранилища: ни за качество их вод, ни за вред, причиняемый рыбному хозяйству, ни за помехи судоходству от всплывающей древесины и торфа, ни за ущерб, нанесённый окружающим землям и строениям (подмыв и обрушение крутых берегов, подтопление земель). Поэтому они старалась ликвидировать особую статью в балансах ГЭС, относящуюся к стоимости водохранилищ. Обычно Дирекция ГЭС достигала своей цели путём прибавления проставленной в этой статье цифры к стоимости сооружений гидроузла. В результате, стоимость гидроузла искусственно повышалась, а «водохранилище», как объект государственной собственности, из бухгалтерского учёта исчезало.

Этот результат был не особенно болезненным для народного хозяйства, так как и ГЭС, и водохранилища принадлежали одному хозяину - Правительству СССР. Но нынешнее положение совсем иное. Энергетическая отрасль в основном приватизирована, водохранилища же продолжают оставаться государственной собственностью. Правда, официально водохранилищ в списках объектов государственной собственности пока нет. На Росводресурсы возложено составление Государственного реестра водных объектов. Реестр облегчает задачу «экономического подхода» к водохранилищам, но он не способен выполнить её самостоятельно, Но залитые земли и притекающие в водохранилища воды признаются государственной собственностью. Отсюда вытекает важное экономическое следствие: частные ГЭС должны платить за пользование государственной водой. Действительно, государство взимает с Дирекций ГЭС некий «водный налог». Однако его размер имеет слабое отношение к действительной стоимости воды, которая крутит колёса гидротурбин. Взимание налога на воду неуместно хотя бы потому, что вода - материальное вещество. Если одна сторона предоставляет воду, а другая платит за неё, то налицо сделка в форме купли - продажи воды, но никак не налоговое отношение.

Закон предусматривает перевод налоговых платежей в русло хозяйственных отношений. Этот перевод является не простым мероприятием. Так, не ясно, какой государственный орган будет получать следуемые за воду платежи (ныне эти платежи взимает Налоговая служба). Другое существенное препятствие - отсутствие в официальных документах показателя стоимости водохранилищ.

К этому показателю нельзя придти одними законодательными мерами, ибо законодательные положения нуждаются в подкреплении со стороны правил бухгалтерского учёта. Однако в этой области не всё благополучно. Минфин РФ, который обладает монополией на разработку и утверждение правил бухгалтерского учёта, стремится прежде всего к тому, чтобы эти правила помогали правильному определению налоговой базы каждого предприятия. Организация же учёта в интересах самого предприятия оказывается для него на втором плане. Например, никакие правила не учитывают, что со временем водохранилища выходят из строя вследствие их заиления (отсюда вытекает, что на «ремонт» водохранилищ следует делать особые амортизационные отчисления). К началу 1970-х годов г. Санта Барбара в Калифорнии строил третье по счёту водохранилище, так как два предыдущих подверглись заилению. См. R.M. Hagen et al. Ecological impact of water projects in California. // Journal of irrigation and drainage division. Vol. 98. N JR 1. March 1972.

Но проблема оказывается ещё более глубокой. Если предположить, что стоимость водохранилища известна, и что стоимость воды, используемой каждым участником водохозяйственного комплекса, как-то определена, то остаётся вопрос, насколько вообще оправдано разделение двух объектов собственности между государством и - частной структурой. Мировой опыт показывает, что водохранилище энергетического (в основном) назначения и ГЭС должна эксплуатировать одна и та же организация; ей должны принадлежать оба объекта. Можно думать, что в ходе приватизации ГЭС государственные органы дали промашку. Они не учли, что вместе с ГЭС и гидроузлами надлежало передать в те же руки (за дополнительную плату) и соответствующие водохранилища. Если встать на эту точку зрения, то надо признать желательным (или даже необходимым) выкуп водохранилищ владельцами соответствующих частных ГЭС. Эта последняя операция предполагает отдельную от стоимости гидроузлов денежную оценку водохранилищ.

Водохранилища и пруды

Водохранилища надо отличать от прудов. Водохранилища являются объектами публичного права, тогда как прудам присущи черты объектов частного права. Шейнин Л. Б. Земельное право России. М., 2007, с. 305-306 Создание и эксплуатация каждого водохранилищ затрагивает интересы, права и обязанности гораздо более широкого круга лиц, чем единичного пруда.

Обводнение местности с помощью прудов обогащает местность, создает лучшие условия для жизни людей, повышает ценность прилегающих сельскохозяйственных и иных земель. Но при массовом создании прудов, перехватывающих местный сток, не хватает воды рекам. Например, создание множества прудов в бассейне Дона привело к заметному снижению водности этой реки. Обмелело Цимлянское водохранилище, самое крупное на Дону. Но есть и другой пример. В засушливый 1975 год производственное объединение «Укрпроводчермет» (ныне «Вода Донбасса»), отвечавшее за водоснабжение Украинского Донбасса, потребовало, чтобы некоторые колхозы и совхозы спустили воду из своих прудов, поскольку в водохранилищах Объединения оказалось мало воды. Хотя такое требование не было предусмотрено в водном законодательстве, оно было выполнено. Шейнин Л.Б. Опыт тарификации воды в оптовом звене водоснабжения (на примере объединения «Укрпромводчермет»). - Сб. Цены и экономическое стимулирование рационального использования водных ресурсов. М., НИИ цен, 1977. Этот урок не должен затеряться. В законе следовало бы записать предупреждение в адрес создателей прудов, что при чрезвычайных обстоятельствах от них могут потребовать отдать накопленную воду для питьевых и некоторых других нужд, признаваемых приоритетными.

В те же годы объединение «Донбассводоснабжение», обслуживавшее часть Ростовской области, добилось запрета на постройку колхозных прудов на балках, впадающих в р. Кундрючью в её верховьях (на территории Украины). Объединение опасалось, что пруды перехватят сток, за счёт которого наполняются принадлежащие ему водохранилища на этой реке. В своём стремлении контролировать бассейн р. Кундрючьей оно не было «первопроходцем». В бассейне Верхней Волги практически все проекты водохозяйственного строительства проходят согласование с «основным претендентом» на воду - Мосводоканалом, который отвечает за водоснабжение Москвы и ряда прилегающих к ней городов и посёлков. Понятно, что в законе подобный порядок должен быть отрегулирован.

Как известно, границы Москвы недавно были существенно раздвинуты в направлении на юг. Однако правовой режим водохранилищ, расположенных к западу и северу от Москвы и снабжающих Москву питьевой водой, остался незатронутым. Кто является их собственником - не ясно; в какой части на них распространяется юрисдикция Московской области, а в какой части - города Москвы - этот многолетний вопрос также не решён. водохранилище энергетический закон

Сказанное выше позволяет поставить вопрос о разработке федерального закона, регулирующего создание и эксплуатацию водохранилищ. В этом законе могли бы найти своё решение актуальные вопросы, связанные не только с административным, но и хозяйственным управлением водохранилищами и теми ГЭС, которые используют их воды.

Литература

1. Шейнин Леонид Борисович, канд. юрид. наук. Н.с. Института экономики РАН. Дом: 117186 Москва, Нагорный бульвар 3-42.

Размещено на Allbest.ru