Административно-правовое регулирование деятельности Органов внутренних дел Российской Федерации в сфере экономической безопасности и противодействия коррупции

Размещено на http://www.allbest.ru/

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени

Административно-правовое регулирование деятельности Органов внутренних дел Российской Федерации в сфере экономической безопасности и противодействия коррупции

Специальность: 12.00.14 - Административное право;

финансовое право; информационное право

кандидата юридических наук

Мусаев Сеймур Гусейнович

Москва, 2012

Работа выполнена на кафедре

Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор

___________________

Официальные оппоненты:

доктор юридических наук, профессор

______________________________,

кандидат юридических наук

_______________________________

Ведущая организация:

Общая характеристика диссертационной работы

Актуальность темы исследования. Обеспечение экономической безопасности - это гарантия независимости страны, условие стабильности и эффективной жизнедеятельности общества, основа для функционирования и устойчивого развития государства. Реальную угрозу для экономической и национальной безопасности представляют ускоренная криминализация отраслей экономики, а также резкий рост ее теневого сектора.

Криминальные структуры постоянно изобретают новые способы незаконного обогащения на природных ресурсах нашей Родины, её достижениях в промышленности и торговле. Нередко криминальные процессы поражают и управляющие звенья экономической системы страны, приводя к росту преступлений коррупционной направленности. К сожалению, там, где ведутся обороты крупных денежных сумм - желание нечестным путем обогатиться за счет общества иногда берёт вверх над авторитетом закона. Присвоения и растраты наносят колоссальный ущерб государственной казне, ставят под угрозу реализацию приоритетных национальных проектов. Они оказывают крайне негативное влияние как на темпы модернизации экономики в масштабах всего государства, так и на жизнь каждого отдельного гражданина Нургалиев Р.Г. Из выступления, посвященного 75-летию образования подразделений экономической безопасности и противодействия коррупции. 16 марта 2012 г..

Все это предъявляет высочайшие требования к профессиональной подготовке сотрудников органов внутренних дел, в чьи обязанности входит противостоять административным и уголовным правонарушениям, подрывающим экономическую основу Российской Федерации, оперативно реагируя на все подобные угрозы и своевременно пресекая деятельность мошенников. В последние годы в деятельности органов внутренних дел по борьбе с экономическими преступлениями наметились новые тенденции. В 2010-2011 гг. были существенно пересмотрены направления работы подразделений по борьбе с экономическими преступлениями, значительно сократились их полномочия по осуществлению проверок деятельности хозяйствующих субъектов и т.д. Сегодня органам внутренних дел приходится перестраивать свою деятельность на новые направления, в частности, на пресечение вывоза капитала за рубеж, системная борьба с коррупцией, мошенничество с электронными средствами платежей и пластиковыми картами, что требует совершенствования административных и уголовно-правовых норм. Возрастают и требования со стороны руководства страны, нацеливающего отделы по борьбе с экономическими преступлениями на выявление крупных хищений, в особенности коррупции.

Как было отмечено Президентом Российской Федерации Д.А.Медведевым на заседании рабочей группы по подготовке предложений по формированию в России системы «Открытое правительство» 22 марта 2012 года «…у нас впервые за всю тысячелетнюю российскую историю появилась определённая нормативная база для противодействия коррупции - не идеальная, потому что нормативная база не может быть идеальной, она должна всегда приспосабливаться под текущее состояние общественных отношений в стране, под набор бытовых привычек, под существующие общественные институты и, естественно, под развивающуюся экономику» Заседание рабочей группы по формированию системы «Открытое правительство» 22 марта 2012 г. // kremlin.ru.

За последние годы проведена масштабная работа по созданию правовых основ противодействия экономическим преступлениям и коррупции. На данный момент приняты Федеральные законы «О полиции», «О противодействии коррупции», есть Национальная стратегия, Национальный план противодействия коррупции, внедрена антикоррупционная экспертиза законодательства и подзаконных актов». В 2010 году в рамках реформы МВД на базе Департамента экономической безопасности было создано Главное управление экономической безопасности и противодействия коррупции МВД РФ. Но, несмотря на существование множества планов, программ, реорганизаций, серьёзные усилия правоохранительных органов и других соответствующих структур, несмотря на контроль со стороны высшего руководства страны, борьба с экономическими правонарушениями пока не приносит ожидаемых результатов.

Таким образом, рост преступлений в сфере экономической деятельность, значительная распространенность коррупции и теневой экономики как системных угроз национальной и экономической безопасности ставят задачи поиска более совершенных административно-правовых норм, методов регулирования деятельности органов внутренних дел как основного субъекта обеспечения экономической безопасности в Российской Федерации, что и обуславливают выбор темы настоящего исследования.

Степень разработанности темы исследования. Теоретическую основу диссертационного исследования составили работы отечественных правоведов по теории и истории государства и права, административному и конституционному праву. Это, в частности, работы И.Н.Барцица, В.Г.Вишнякова, Е.Ю.Грачевой, Ю.М.Козлова, С.С.Маиляна, Л.Л.Попова, Т.С.Румянцева, Г.П.Толстопятенко, Ю.Н.Старилова и др.

Правовые основы национальной и экономической безопасности, а также противодействия коррупции хорошо отражены в работах отечественных ученых: Л.И. Абалкина, А.В. Возженикова, М.Я.Корнилова, С.В. Максимова, А.А. Прохожева, В.Г. Сенчагова, С.С.Сулакшина, А.Н.Фролова и др.

Проблемам противодействия административным правонарушениям, правоприменительной деятельности органов внутренних дел посвящены работы В.Н. Амельчаковой, А.А. Варгузовой, Д.Н. Бахраха, А.С.Дугенца, М. Я. Масленникова, Л.И. Поспеловой, А.С.Прудникова, Ф.С. Разаренова и др.

К вопросам совершенствования деятельности органов внутренних дел по обеспечению экономической безопасности обращались Б.П.Кондратов, В. А. Пичугин, В.В. Хилюта, А.В. Шнитенков и др. Однако проблемам деятельности органов внутренних дел по обеспечению экономической безопасности и противодействия коррупции в современных условиях с учетом проходящей «полицейской» реформы, принятием Федерального закона «О полиции», Стратегии национальной безопасности на период до 2020 года, нового «антикоррупционного» законодательства уделено не достаточно внимания.

Объектом исследования является совокупность общественных отношений, возникающих в процессе деятельности органов внутренних дел при обеспечении экономической безопасности и противодействии коррупции.

Предмет исследования - правовые нормы, практика их реализации, положения, регулирующие деятельность органов внутренних дел в Российской Федерации.

Цель исследования - комплексный анализ проблем административно-правового регулирования органов внутренних дел при обеспечении экономической безопасности и противодействии коррупции; разработка предложений, направленных на совершенствование законодательства в данной сфере.

Достижение поставленной цели потребовало решения ряда взаимосвязанных исследовательских задач:

- исследование понятия, сущности и принципов экономической безопасности, анализ системы административно-правовых норм, регулирующих экономическую безопасность в Российской Федерации;

- выявление особенностей правонарушений в сфере экономической деятельности;

- анализ правовых основ противодействия коррупции и теневой экономики в Российской Федерации;

- систематизация зарубежного опыта совершенствования законодательства в сфере противодействия коррупции и теневой экономики;

- выявление роли и места органов внутренних дел при обеспечении экономической безопасности Российской Федерации;

- анализ функций и задач органов внутренних дел по борьбе с экономическими преступлениями в контексте обеспечения экономической безопасности и противодействия коррупции в Российской Федерации.

- выделение направлений по совершенствованию структуры правоохранительных органов в сфере обеспечения экономической безопасности и противодействия коррупции.

Методологическую основу исследования составили: исторический, системный и целевой подходы, формально-юридический анализ правовых актов различной юридической силы, судебной практики. Большое значение для формирования предложений по совершенствованию законодательства имел комплексный сравнительно-правовой анализ, позволяющий видеть исследуемое правовое поле в его единстве.

Нормативная база диссертационного исследования: Конституция Российской Федерации, федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, законодательство зарубежных стран.

Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что оно является комплексным и системным анализом проблем административно-правового регулирования органов внутренних дел в Российской Федерации с учетом особенностей реализации Федеральных законов «О полиции», «О противодействии коррупции», Стратегии национальной безопасности Российской Федерации на период до 2020 года, Стратегии противодействия коррупции, а также международной практики.

Автором диссертационного исследования:

- детально проанализированы элементы административно-правового регулирования экономической безопасности, такие как административные правоотношения, административно-правовой режим обеспечения экономической безопасности;

- систематизирован зарубежный опыт правового регулирования противодействия коррупции и теневой экономики; рассмотрена возможность ратификации ст. 20 Конвенции ООН против коррупции в законодательство Российской Федерации;

- рассмотрена оперативно-розыскная деятельность органов внутренних дел в свете задач по снятию административных барьеров для малого и среднего бизнеса, поставленных Президентом РФ Д.А.Медведевым;

- определены основные задачи, решение которых для государства является важной составляющей в повышении эффективности деятельности органов внутренних дел на современном этапе;

- предложены направления по совершенствованию структуры правоохранительных органов в сфере обеспечения экономической безопасности и противодействия коррупции.

Результатом проведенного исследования являются следующие новые, обладающие элементами научной новизны основные выводы и положения, выносимые на защиту:

1. Выдвинут и обоснован вывод о том, что совокупность правовых норм, регламентирующих деятельность по обеспечению экономической безопасности, образует самостоятельный институт административного права. Данный институт является комплексным, межотраслевым, его образуют нормы права, которые можно объединить в несколько групп, в частности, нормы административного права, устанавливающие статусы субъектов правоотношений в области обеспечения экономической безопасности, административно-правовые режимы обеспечения экономической безопасности; нормы административного и уголовного права, охраняющие порядок осуществления экономической деятельности и обеспечивающие экономическую безопасность.

2. Диссертантом установлено, что гарантия охраны прав участников экономических отношений, а также наличие постоянной угрозы правам и свободам личности, материальным ценностям общества и человека обуславливает необходимость существования специального предупредительного, непрерывно действующего административно-правового режима экономической безопасности, являющегося сложным комплексным образованием, состоящим из юридически оформленных специальных административно-правовых режимов, важнейшим из которых является режим противодействия коррупции.

3. Анализируя нормы КоАП РФ и УК РФ, диссертантом установлено, что подход законодателя к административному правонарушению, как к деянию, не представляющему угрозу экономической безопасности, позволяет относиться ко всему, что связано с правонарушением в сфере экономической деятельности, не настолько серьезно, как к преступности, что четко прослеживается в общей части КоАП РФ, в правовом регулировании административно-процессуальной деятельности. В целях устранения данного противоречия представляется, что в КоАП РФ необходимо предусмотреть основания признания ненаказуемости деяний, содержащих признаки административного правонарушения, так же полно и однозначно, как это сделано в УК РФ.

4. Диссертантом установлено, что при формировании антикоррупционной политики не в полной мере учтен, а, следовательно, и не использован весь арсенал имеющихся административных санкций, которые могут быть применены за административные правонарушения коррупционной направленности. В частности, речь идет об административном наказании, предусмотренном ст. 3.11 КоАП РФ («Дисквалификация»). В целях формирования дифференцированной системы правовых санкций, применяемых за коррупционные правонарушения, полагаем возможным ввести применение дисквалификации к лицам, замещающим должности федеральной государственной гражданской службы, должности государственной гражданской службы субъекта РФ, должности муниципальной службы, к лицам, осуществляющим организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в органе публичного юридического лица.

5. Проанализировав оперативно-розыскную деятельность органов МВД в сфере экономической деятельности, автором установлено, что в 2010-2011 гг. были существенно пересмотрены направления работы подразделений по борьбе с экономическими преступлениями, значительно сократились их полномочия по осуществлению проверок деятельности хозяйствующих субъектов, в частности, был разработан открытый и понятный порядок, в котором поэтапно расписываются действия сотрудников органов внутренних дел: от назначения обследования и перечня должностных лиц, уполномоченных издавать распоряжения о его проведении, до требований к протоколу, который составляется по его итогам.

В свете задач по снижению административных барьеров для малого и среднего бизнеса, изменению уголовной политики государства в области экономических преступлений, исключению внепроцессуальных функций органов внутренних дел представляется актуальным вопрос привлечения сотрудников правовых подразделений к участию в проведении отдельных оперативно-розыскных мероприятий. Представляется, что сотрудники правовых подразделений могут привлекаться и на стадии подготовки к проведению оперативно-розыскных мероприятий в сфере экономики для оценки обоснованности и законности их назначения, правильности оформления распоряжения о проведении обследования.

6. Автором определены основные задачи, решение которых государством является важной составляющей в повышении эффективности деятельности органов внутренних дел на современном этапе, в частности, создание законодательных, нормативных, правовых, организационных, финансовых условий для обеспечения эффективной деятельности по борьбе с экономическими преступлениями и обеспечению экономической безопасности; оптимизация организационно-штатной структуры системы органов по экономическим и налоговым преступлениям; развитие и совершенствование форм взаимодействия с законодательными, исполнительными и другими государственными органами Российской Федерации и ее субъектов в целях решения проблем обеспечения экономической безопасности страны; расширение организационных, экономических и правовых полномочий органов внутренних дел по взаимодействию с правоохранительными органами иностранных государств, правовое обеспечение прямых контактов с ними и т.д.

7. Диссертантом установлено, что важным направлением совершенствования административно-правовых мер по экономической безопасности является установление и реализация новых функций государственных органов, которые должны включаться в систему хозяйственных связей как равноправные субъекты правовых отношений.

Так, автором предлагается: реорганизовать Совет при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции, включив в него функции по обеспечению экономической безопасности, создать единый координационный центр по обеспечению экономической безопасности и противодействию коррупции; усовершенствовать функции Следственного комитета Российской Федерации в целях повышения эффективности уголовного преследования лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, совершивших правонарушения в сфере экономической безопасности, коррупции и т.д.

Теоретическая значимость настоящей работы обусловлена тем, что содержащиеся в ней положения и выводы могут служить материалом для дальнейших исследований правовых проблем административного регулирования органов внутренних дел. Выдвинутые теоретические положения и сформулированные на их основе практические предложения могут быть использованы в процессе подготовки и совершенствования нормативных правовых актов в рассматриваемой сфере общественных отношений. Основные положения диссертации могут также применяться в учебном процессе при изучении ряда юридических и экономических дисциплин, курсах повышения квалификации и т. д.

Практическая значимость исследования заключается в разработке предложений, направленных на совершенствование деятельности правоохранительных органов в Российской Федерации, а также на повышение эффективности административно-правового регулирования экономической безопасности и противодействия коррупции. Результаты исследования могут быть использованы в ведомственной, нормотворческой деятельности, при разработке административных регламентов, а также в учебно-методической работе различных подразделений органов внутренних дел в Российской Федерации и т. д.

Апробация результатов исследования происходила в форме обсуждения полученных результатов на кафедре ___________ Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации», научно-практических конференциях и семинарах, подготовки научных публикаций, внедрения соответствующих научных разработок в учебный процесс.

Научно-практические рекомендации автора неоднократно использовались на заседаниях ______________________

По результатам исследований автором опубликовано __ работ общим объемом ____. (в том числе, __ работы в журналах из перечня ведущих рецензируемых научных журналов и изданий, рекомендованных ВАК Минобрнауки РФ), отражающих основное содержание диссертации.

Структура диссертационной работы. Диссертация состоит из введения, семи параграфов, объединенных в три главы, заключения, списка использованных источников и литературы.

Основное содержание диссертационной работы

Во введении обоснованы актуальность и научная новизна исследования, рассмотрена степень научной разработанности темы, сформулированы цель и задачи, определена методологическая основа, обоснована теоретическая и практическая значимость работы и представлена ее апробация.

В первой главе - «Экономическая безопасность как объект административно-правового регулирования» - раскрыты сущность и принципы экономической безопасности, проанализирована система административно-правовых норм, регулирующих экономическую безопасность, выявлены особенности правонарушений в сфере экономической деятельности в Российской Федерации.

Диссертантом при анализе понятия «экономическая безопасность» в качестве исходного представления рассматривается определение безопасности, данное в Стратегии национальной безопасности Российской Федерации на период до 2020 года Указ Президента Российской Федерации от 12.05.2009 г. №537 «Об утверждении стратегии национальной безопасности до 2020 года» // Российская газета. - 2009. - 15 мая.. Национальная безопасность характеризуется в этом документе как «состояние защищенности личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз, которое позволяет обеспечить конституционные права, свободы, достойные качество и уровень жизни граждан, суверенитет, территориальную целостность и устойчивое развитие Российской Федерации, оборону и безопасность государства». Существует теснейшая взаимозависимость между экономической безопасностью и другими аспектами национальной безопасности: каждый из видов национальной безопасности может достаточно ярко проявляться в сфере действия другого. Так, невозможна высокая обороноспособность при слабой экономике и сильная экономика при нестабильной политической ситуации Владимир Путин: «Быть сильными: гарантии национальной безопасности для России» //Российская газета - Столичный выпуск №5708 (35) 20.02.2012.. Стабильность и устойчивость национальной экономики России предполагают защиту собственности во всех ее формах, создание условий и гарантий для предпринимательской активности и сдерживание факторов, способных дестабилизировать ситуацию (криминальные структуры в экономике, слишком большая дифференциация доходов и т.д.).

По мнению автора, обеспечение экономической безопасности, свободы и права собственности - одна из главных задач, стоящих перед любым государством, необходимость регламентации обеспечения национальной безопасности является одним из факторов, обусловивших появление и развитие отрасли административного права, фактором, сыгравшим основную роль в его становлении как отрасли и науки. Большинство ученых при исследовании механизма правового регулирования национальной безопасности выделяют четыре основных элемента: юридические нормы; индивидуальные предписания применения права (факультативный элемент); правоотношения; акты реализации прав и обязанностей Варгузова А.А. Административно-правовое регулирование деятельности органов внутренних дел в сфере обеспечения общественной безопасности в Российской Федерации. Дисс. канд. юрид. наук. М., 2005.. Каждый из основных элементов выполняет в процессе правового регулирования свои специфические функции.

По мнению автора, основной элемент механизма административно-правового регулирования в сфере обеспечения экономической безопасности - административные правоотношения характеризуются: а) многосубъектностью, обусловленной наличием, помимо властного субъекта, обязательного субъекта - общества и конкретной личности; б) специальным составом юридических фактов, среди которых выделяются противоправные действия; в) сложным объектом, включающим экономическую безопасность и поведение участников экономической деятельности.

Первой стадией, первым элементом механизма административно- правового регулирования, по общему мнению ученых-юристов, является формирование нормативной основы, которое происходит в результате правотворчества - формы государственной деятельности, направленной на создание, дальнейшее совершенствование, изменение или отмену правовых норм. Это процессуальная деятельность государства, его органов, от качества которой во многом зависит эффективность практической деятельности правоохранительных органов в сфере обеспечения экономической безопасности. Результатом этой стадии являются нормы административного права, которые представляют собой основу регулирования в сфере обеспечения экономической безопасности. При их помощи вводится специальный режим экономической безопасности, нормируется поведение участников общественных отношений в данной сфере.

Диссертантом отмечается, что административно-правовой институт экономической безопасности характеризуется большим количеством обязывающих, предписывающих и запрещающих норм. При анализе ответственности за противоправные деяния, посягающие на экономическую безопасность, автор приходит к выводу, что рассматриваемый институт обслуживается не только административным правом, но и нормами уголовного права. Однако, по мнению диссертанта, по масштабу регулируемых отношений особое место отведено административному праву.

Экономическая преступность лежит на грани административно-правового, гражданско-правового, уголовно-правового законодательства и тесно связана с профессиональными правами, обязанностями должностных лиц, поведением субъектов хозяйственной деятельности и представителей юридических лиц. При этом отношения собственности являются главенствующим объектом правовой охраны. Государство в первую очередь призвано защищать статическую составляющую экономической системы, а лишь затем поставить под правовую охрану динамику этих отношений.

Преступления, совершаемые в сфере экономической деятельности, направлены на извлечение имущественной выгоды и являются корыстными. В этом суть экономической мотивации преступлений данного рода. Присвоение экономических ресурсов происходит с нарушением принципа эквивалентности, причем такого рода преступления могут совершаться как в целях получения личной выгоды, так и в интересах третьих лиц или различных организаций. экономический безопасность коррупция теневой

Во второй главе - «Коррупция как системная угроза национальной безопасности Российской Федерации» - проанализированы основы правового регулирования противодействия коррупции в Российской Федерации, систематизирован зарубежный опыт совершенствования законодательства в данной сфере.

В Стратегии национальной безопасности на период до 2020 года отмечено, что «…сохранение условий для коррупции и криминализации хозяйственно-финансовых отношений является одним из главных стратегических рисков и угроз национальной безопасности в экономической сфере на долгосрочную перспективу…». Указ Президента Российской Федерации от 12.05.2009 г. №537 «Об утверждении стратегии национальной безопасности до 2020 года» // Российская газета. - 2009. - 15 мая. В Национальной стратегии по противодействию коррупции одним из основных принципов эффективной реализации государственной антикоррупционной политики является «…признание коррупции одной из системных угроз безопасности Российской Федерации».

Попытки создать концептуальные основы государственной политики в области противодействия коррупции в России предпринимались неоднократно. Однако, как отметил Президент Российской Федерации на заседании Совета по противодействию коррупции в январе 2011 года, «…антикоррупционное законодательство в нашей стране до момента создания соответствующего Совета Образован Указом Президента Российской Федерации от 19 мая 2008 г. № 815 «О мерах по противодействию коррупции» // Российская газета. - 2008. - 22 мая. и начала его работы просто отсутствовало. На данный момент у нас есть Национальная стратегия, Национальный план противодействия коррупции, внедрена антикоррупционная экспертиза законодательства и подзаконных актов» Стенографический отчет о заседании Совета по противодействию коррупции от 13 января 2011 // kremlin.ru. В Послании Д.А. Медведевым в декабре 2011 г. было отмечено, что «…масштабная и системная борьба с коррупцией только началась, и мы будем её вести решительно, системно и последовательно…» Послание Президента Российской Федерации Д.А. Медведева Федеральному Собранию Российской Федерации от 22 декабря 2011 года // Российская газета. - 2011. - 23 декабря.. 25 декабря 2008 г. был принят Федеральный закон № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», устанавливающий основные принципы противодействия коррупции, правовые и организационные основы предупреждения коррупции и борьбы с ней, минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений.

Диссертантом отмечается, что организационные основы противодействия коррупции в Федеральном законе «О противодействии коррупции» представлены достаточно слабо. Из статьи «Организационные основы противодействия коррупции» не следует, в какой иерархии должна выстраиваться система реализации политики противодействия коррупции; не прописаны механизмы взаимодействия органов, составляющих организационные основы противодействия коррупции, формирования и реализации политики противодействия коррупции. Нормы об ответственности уполномоченных органов за ненадлежащее исполнение политики противодействия коррупции Федеральным законом не предусмотрены.

В ходе исследования диссертант приходит к выводу, что при формировании антикоррупционной политики Российской Федерации на ближайший период не в полной мере использован весь арсенал имеющихся административных санкций, которые могут быть применены за административные правонарушения коррупционной направленности. В частности, речь идет об административном наказании, предусмотренном ст. 3.11 КоАП РФ («Дисквалификация»), согласно которой дисквалификация заключается в лишении физического лица права замещать должности: федеральной государственной гражданской службы, государственной гражданской службы субъекта РФ, муниципальной службы, занимать должности в исполнительном органе управления юридического лица, входить в совет директоров (наблюдательный совет), осуществлять предпринимательскую деятельность по управлению юридическим лицом, а также осуществлять управление юридическим лицом в иных случаях, предусмотренных законодательством РФ.

В целях формирования дифференцированной системы правовых санкций, применяемых за коррупционные правонарушения, полагаем возможным ввести применение дисквалификации к лицам, замещающим должности федеральной государственной гражданской службы, государственной гражданской службы субъекта РФ, муниципальной службы, к лицам, осуществляющим организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в органе публичного юридического лица.

Речь идет о том, чтобы, во-первых, расширить перечень коррупционных административных правонарушений (установить административную ответственность за незаконное участие в управлении коммерческими организациями, осуществление предпринимательской деятельности государственными и муниципальными служащими), а во-вторых, ввести новые правовые санкции за их совершение.

Анализ правоприменительной практики в сфере исполнения законодательства о государственной и муниципальной службе показывает необходимость распространения на некоторые случаи конфликта интересов у государственных и муниципальных служащих санкции в виде дисквалификации, которая по своей сути представляет ограничение конституционного права лица на осуществление не запрещенной законом деятельности (ч. 1 ст. 34 Конституции РФ) за грубое или неоднократное злоупотребление указанным правом Комментарий к Кодексу РФ об административных правонарушениях / Под общ. ред. Н.Г. Салищевой. М., 2009.. Функциональное назначение административной ответственности обусловлено задачами, которые решает законодательство об административных правонарушениях.

Диссертантом отмечено, что в настоящее время практика государственного противодействия коррупции в России сводится к следующему:

- совершенствование законодательства об административной и уголовной ответственности за коррупционные правонарушения;

- применение в весьма ограниченных масштабах законодательства об административной и уголовной ответственности за коррупционные правонарушения к должностным лицам и лицам, выполняющим управленческие функции в коммерческих и иных организациях (как правило, за малозначительные правонарушения);

- создание структур по противодействию коррупции (Совет при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции; Комиссия Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по законодательному обеспечению противодействия коррупции; службы собственной безопасности органов государственной власти и др.);

- проведение анализа действующего и проектируемого законодательства на предмет коррупциогенности в соответствии с Федеральным законом «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов».

Предлагаемые меры не являются исчерпывающими, поскольку для достижения серьёзных и устойчивых успехов в борьбе с коррупцией в России необходимо осуществить более кардинальные административные и правовые реформы. По мнению диссертанта необходимо:

- в срочном порядке разработать и принять комплекс мер по защите заявителей о фактах коррупции, распространив его как на физических лиц, так и на юридических лиц;

- ужесточить ответственность за сокрытие информации о коррупционных правонарушениях и за отсутствие соответствующего реагирования на сообщения граждан и предпринимателей;

- ввести норму «коллективного иска» по защите интересов неопределенной группы лиц по коррупционным делам, дав возможность общественным организациям и отдельным гражданам активно участвовать в противодействии коррупции в правовом поле;

- установить процедуру обязательного реагирования правоохранительных органов, органов следствия и иных контролирующих органов на сообщения о коррупции в средствах массовой информации, сети Интернет с установлением чётких сроков реагирования и обязательного публичного отчёта о принятых мерах;

- установить норму обязательной ответственности за коррупционные нарушения не только лица, непосредственно уличенного в таком нарушении, но и его непосредственного начальства, контролирующих органов соответствующего ведомства;

- в срочном порядке ратифицировать статью 20 Конвенции ООН против коррупции о введении уголовной ответственности за незаконное обогащение, внести соответствующие поправки в Уголовный кодекс Российской Федерации, ввести в законодательство норму о декларировании расходов публичных должностных лиц и установить чёткую публичную процедуру проверки деклараций о доходах, имуществе и расходах публичных должностных лиц;

- создать институт общественных слушаний на федеральном, региональном и местном уровнях по наиболее резонансным темам, связанным с коррупцией, с обязательным присутствием на таких слушаниях представителей органов власти.

Диссертантом неоднократно подчеркивается, что коррупция и теневая экономика представляют собой взаимосвязанные и воспроизводящие друг друга негативные социальные явления и поэтому рассматривать меры противодействия им вне единого комплекса непродуктивно. Данная методологическая ошибка допущена и в Федеральном законе от 25 декабря 2008 г. № 273 -ФЗ «О противодействии коррупции, и в Национальной Стратегии противодействия коррупции».

Рассмотрев международный опыт противодействия коррупции, диссертантом отмечается, что отечественное законодательство, лишенное статьи о незаконном обогащении чиновников (ст. 20 Конвенции «Незаконное обогащение» Российская Федерация до сих пор не ратифицировала), сильно ослабляет эффект возможного введения декларирования расходов. При имплементации Конвенции против коррупции в российское законодательство, в первую очередь, нуждается в корректировке существующее в российском административном и уголовном законе понятие «должностное лицо». Можно согласиться с позицией А. Шнитенкова Шнитенков А.В. Комментарий к главе 23 Уголовного кодекса Российской Федерации «Преступления против интересов службы в коммерческих и иных организациях» (постатейный). //Судебная практика. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юстицинформ, 2011. о целесообразности введения единого термина «должностное лицо» для коммерческих и иных организаций, государственных органов, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, Вооруженных Сил, других войск и воинских формирований Российской Федерации, а также представителей государства, его субъектов и местного самоуправления в органах управления коммерческих организаций.

Рассмотрев Конвенцию против коррупции, диссертант пришел к выводу о том, что в практике участия негосударственных организаций в осуществлении политики противодействия коррупции и теневой экономике накопился большой международный опыт. Инструменты, разработанные негосударственными организациями в развивающихся странах для реализации политики противодействия коррупции, наиболее широко используются в следующих направлениях: привлечение внимания общественности; текущий контроль коррупции; ограничения электоральной коррупции.

В рамках последнего направления диссертантом отмечается такой прогрессивный для практики Российской Федерации инструмент, как мониторинг расходов на средства массовой информации у политических партий (Аргентина). Проблемой, которой адресован инструмент, является сдвиг подотчетности политических партий от социальных групп к спонсорам медиакампаний, являющихся в современных условиях единственным залогом политического успеха. В рамках проекта вначале отслеживаются все средства массовой информации на предмет размещения информации о партии и дается оценка общей стоимости медиакампаний, затем эти данные соотносятся с официально заявленными расходами.

Следует признать, что мировая практика участия негосударственного сектора в борьбе с коррупцией за последние годы существенно продвинулась. Российская Федерация в этом вопросе отстает даже от многих развивающихся стран Африки, Азии и Латинской Америки.

В третьей главе - «Органы внутренних дел как субъект обеспечения экономической безопасности» - рассмотрена деятельность органов внутренних дел при обеспечении экономической безопасности Российской Федерации; выделены направления по совершенствованию структуры правоохранительных органов в сфере обеспечения экономической безопасности и противодействия коррупции.

Диссертантом подчеркивается, что задачи обеспечения экономической безопасности с точки зрения декриминализации экономики возложены на различные правоохранительные органы, однако основную нагрузку по обеспечению экономической безопасности несут на себе органы внутренних дел. Также нельзя не учесть, что МВД России является самым многочисленным субъектом обеспечения национальной безопасности.

В ходе исследования диссертант приходит к выводу, что осуществляемые подразделениями по борьбе с экономическими преступлениями полномочия следует разделять на три вида:

1) оперативно-розыскные:

- организация и проведение оперативно-розыскных мероприятий по защите экономики России от преступных посягательств;

- осуществление оперативно-розыскных мероприятий по пресечению преступной деятельности организованных групп и преступных сообществ, направленных на незаконное завладение объектами экономической деятельности и др.

2) профилактические, к которым относится проведение профилактических мероприятий по предупреждению совершения экономических преступлений;

3) организационно-методические:

- совершенствование организационно-методического, правового и кадрового обеспечения оперативно-служебной деятельности подразделений;

- разработка, исполнение и контроль комплексных планов, целевых операций и других мер, направленных на активизацию борьбы с экономической преступностью и др.

Что касается оперативно-розыскной деятельности, то Министр внутренних дел Российской Федерации Р. Нургалиев на расширенном заседании Коллегии МВД России 30 марта 2011 года отметил, что «…в 2010 году были существенно пересмотрены направления работы подразделений по борьбе с экономическими преступлениями... значительно сократились их полномочия по осуществлению проверок деятельности хозяйствующих субъектов». В свете задач по снятию административных барьеров для малого и среднего бизнеса, поставленных Президентом РФ Д.А. Медведевым, диссертант приходит к выводу, что вопрос привлечения сотрудников правовых подразделений к участию в проведении отдельных оперативно-розыскных мероприятий представляется актуальным. Сотрудники правовых подразделений могут привлекаться на стадии подготовки к проведению ОРМ в сфере экономики для оценки обоснованности и законности их назначения, правильности оформления распоряжения о проведении обследования.

В ходе исследования диссертантом отмечается, что постоянные изменения в законодательстве, масса подзаконных, в т.ч. и ведомственных актов создают пробелы, которыми спешат воспользоваться хозяйствующие субъекты. Используя сложившуюся ситуацию, работники юридических служб организаций зачастую оказывают весьма ощутимое противодействие, вводя в заблуждение сотрудников оперативных подразделений относительно их прав и обязанностей. Необходимость присутствия в данных ситуациях специалиста по правовому сопровождению оперативно-розыскной деятельности очевидна. Хорошо налаженное взаимодействие правовых и оперативных подразделений позволит в значительной степени минимизировать количество фактов незаконного или необоснованного вмешательства в предпринимательскую деятельность, повысить эффективность проводимых в соответствии с действующим законодательством оперативно-розыскных мероприятий и снизить вероятность последующего обжалования действий сотрудников полиции в судах.

Учитывая общественную опасность экономических преступлений, которые захлестнули практически все сферы хозяйствования, их предупреждение, нейтрализация криминогенной ситуации в сфере экономической деятельности должны стать стратегическим, приоритетным направлением государственной политики в области борьбы с экономической преступностью и обеспечению экономической безопасности.

Вместе с тем изучение эффективности системы предупреждения экономической преступности показывает, что, несмотря на достаточно большое количество ее субъектов, их деятельность существенного влияния на оздоровление дел в экономике пока не оказывает. Сказывается отсутствие целостного представления о способах государственного регулирования экономики, идеологии контроля за развитием экономических отношений в целом.

В ходе исследования диссертантом отмечается, что объективная тенденция к возложению на МВД России дополнительных обязанностей, выполнение которых связано с расширением их компетенции, задач и функций в экономической сфере, обуславливает необходимость повышения их роли в обеспечении экономической безопасности государства с последующим созданием на их базе единой структуры, призванной вести борьбу с экономической преступностью, используя опыт аналогичных правоохранительных органов иностранных государств.

Автором определяются основные задачи, решение которых государством является важной составляющей в повышении эффективности деятельности органов внутренних дел на современном этапе:

- повышение роли органов внутренних дел в предупреждении, выявлении, пресечении и расследовании экономических и налоговых преступлений;

- обеспечение этих органов квалифицированными специалистами посредством развития и совершенствования ведомственной системы профессиональной подготовки кадров;

- оснащение этих органов современными техническими и информационными средствами, реализующими достижения в области высоких технологий, в целях обеспечения интенсификации и повышения эффективности их деятельности и адекватного противодействия хорошо оснащенным и подготовленным преступным элементам и организованной преступности;

- создание законодательных, нормативно-правовых, организационных и финансовых условий для обеспечения эффективной деятельности по борьбе с экономическими преступлениями;

- оптимизация организационно-штатной структуры системы органов по экономическим и налоговым преступлениям;

- развитие и совершенствование форм взаимодействия с законодательными, исполнительными и другими государственными органами Российской Федерации, ее субъектов в целях решения проблем обеспечения экономической безопасности страны;

- расширение организационных, экономических и правовых полномочий органов внутренних дел по взаимодействию с правоохранительными органами иностранных государств, правовое обеспечение прямых контактов с ними;

- развитие и совершенствование форм взаимодействия с общественностью и средствами массовой информации в целях проведения активной разъяснительной работы, повышения правовой культуры населения в сфере экономической деятельности;

- разработка научно обоснованных методов анализа и прогнозирования оперативной обстановки в сфере оперативной заинтересованности, в сфере деятельности органов по борьбе с экономическими и налоговыми преступлениями, организации их оперативно-служебной деятельности.

Диссертантом отмечается, что задачи и функции подразделений по борьбе с экономическими преступлениями существенно дополнились противокоррупционными мероприятиями. Коррупция признается не только как угроза экономической безопасности страны, но и национальной. Борьба с коррупцией является одним из основных направлений деятельности Министерства внутренних дел. Эта работа проводится Министерством внутренних дел в тесном взаимодействии с Генеральной прокуратурой, Федеральной службой безопасности, Росфинмониторингом, Счётной палатой и рядом других заинтересованных министерств и ведомств.

По мнению диссертанта, необходимо реализовать комплекс организационных и правоохранительных мер по выявлению и пресечению коррупционных преступлений, связанных с воспрепятствованием должностными лицами законной предпринимательской деятельности и вымогательством взяток. Необходимо реорганизовать Совет при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции. Коррупция и теневая экономика - явления взаимосвязанные, соответственно, меры противодействия должны разрабатываться и применяться комплексно. В рамках существующей структуры - Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции - это невозможно. Необходимо создать единый координационный центр по обеспечению экономической безопасности и противодействию коррупции. В связи с этим целесообразно учредить самостоятельный федеральный орган исполнительной власти, основными функциями которого будет предупреждение коррупции и теневой экономики, мониторинг коррупции и теневой экономики, координация функций по противодействию коррупции и теневой экономики, которыми наделены иные органы государственной власти.

Необходимо усовершенствовать функции Следственного комитета Российской Федерации в целях повышения эффективности уголовного преследования лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, совершивших правонарушения в сфере экономической безопасности, коррупции; выявления причин и условий, способствовавших совершению таких преступлений.

Автором отмечается, что МВД России в 2012-2013 гг. должно будет активизировать мероприятия по противодействию коррупционным проявлениям, в том числе связанным с воспрепятствованием законной предпринимательской деятельности со стороны органов исполнительной власти при осуществлении ими разрешительных, контрольных и надзорных функций, а также проведении ревизий и проверок. МВД Российской Федерации должны быть разработаны меры, направленные на внедрение стандартов антикоррупционного поведения в системе МВД России и усиление контроля за правоприменением, правомерностью действий сотрудников органов внутренних дел. Наряду с мерами правоохранительного характера одним из ключевых направлений деятельности органов внутренних дел является информационно-пропагандистская работа по формированию в обществе нетерпимости к коррупционному поведению и коррупционерам.

Для противодействия легализации денежных средств, полученных преступным путем, необходимо совершенствование механизма информационного взаимодействия Федеральной налоговой службы и Банка России в сфере банковского контроля за обналичиванием неучтенных доходов коммерческих и иных организаций. Необходимо произвести ряд структурных изменений в отдельных потенциально наиболее коррупциогенных сферах государственного управления. В связи с этим необходимо:

- придать независимость Федеральной службе по надзору в сфере образования и науки, переподчинив ее Правительству Российской Федерации;

- изменить систему назначения прокуроров субъектов Российской Федерации, прокуроров городов и районов, а также прокуроров специализированных прокуратур посредством ограничения срока их полномочий до пяти лет;

- завершить процесс преобразования федеральных государственных учреждений в автономные учреждения с целью прекращения практики осуществления первыми псевдопредпринимательских функций.

Необходимо нормативно закрепить статус подразделений собственной безопасности в органах прокуратуры, которые должны:

- осуществлять выявление, предупреждение и пресечение правонарушений со стороны сотрудников прокуратуры, а также иных лиц, склоняющих их к совершению преступлений против интересов государственной власти и государственной службы;

- осуществлять выявление, предупреждение и пресечение попыток поступления на службу или трудоустройства в органы прокуратуры лиц, связанных с преступными сообществами, имеющих преступные намерения и т. п.;

- проводить профилактические мероприятия в целях устранения причин и условий, отрицательно влияющих на деятельность органов прокуратуры;

- осуществлять совместно с другими правоохранительными органами мероприятия по предупреждению и пресечению преступлений, относящихся к компетенции подразделения.

Для повышения открытости и прозрачности деятельности правоохранительных органов необходимо усовершенствовать порядок проверки поступающей в правоохранительные органы информации о наличии признаков экономических преступлении, предусматривающий осязательное участие в таких проверках специалистов негосударственных (в том числе потребительских и общественных) организаций.

Для противодействия явлениям теневой экономики, в том числе противоправным захватам чужой собственности, необходимо стимулировать создание и развитие крупных специализированных компаний, обладающих достаточными интеллектуальными, административно-организационными и финансовыми ресурсами для эффективного, ответственного внешнего управления предприятиями-банкротами. При этом необходимо создать правовые предпосылки для повышения прозрачности и ускорения процесса смены собственника в конфликтных ситуациях в рамках судебных процедур.