Охрана культурного наследия Республики Башкортостан

Размещено на http://allbest.ru

ГОУ ВПО «БАШКИРСКАЯ АКАДЕМИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ И УПРАВЛЕНИЯ ПРИ ПРЕЗИДЕНТЕ РЕСПУБЛИКИ БАШКОРТОСТАН»

Факультет государственного и муниципального управления

Кафедра государственного и муниципального управления

ОТЧЕТ ПО ИССЛЕДОВАТЕЛЬСКО-УПРАВЛЕНЧЕСКОЙ ПРАКТИКИ

Охрана культурного наследия Республики Башкортостан

Выполнил студент 3 курса

А.М. Хамидуллина

Проверил : к.ф.н., профессор

М.И. Халиков

Уфа-2012

Содержание

1. Роль и место Отдела по охране культурного наследия Министерства культуры РБ в сфере управления культурой

2. Основные проблемы в сфере сохранения объектов культурного наследия

1. Роль и место Отдела по охране культурного наследия Министерства культуры Республики Башкортостан в сфере управления культурой

Башкирская земля славится своей историей и самобытной многонациональной культурой. Здесь жили выдающиеся люди, оставившие яркий след в науке, образовании, политике и искусстве.

На территории республики расположены памятники архитектуры, истории и археологии, представляющие интерес не только для истории нашего края, но и для всей России. И то, насколько бережно мы относимся к сохранению этого культурного наследия, становится определяющим фактором не только духовного уровня нашей современной жизни, но и нашей способности помнить прошлое и созидать будущее.

Задача Министерства культуры Республики Башкортостан в лице отдела по охране культурного наследия - обеспечивать соблюдение законодательства в области охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры).

В соответствии с Указом Президента Республики Башкортостан от 13.10.2010 г. № УП-611 республиканским органом исполнительной власти, осуществляющим на территории республики государственную политику и управление в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия, является Министерство культуры Республики Башкортостан.

В соответствии с Положением о Министерстве культуры Республики Башкортостан, утвержденным Указом Президента Республики Башкортостан от 13.10.2010 г. № УП-611, одними из основных задач министерства являются:

- осуществление мер по реализации государственной политики в сфере культуры,

- сотрудничество с органами местного самоуправления в сфере культуры,

- осуществление государственного управления и контроля в области сохранения, использования, популяризации объектов, культурного наследия, а также государственной охраны объектов культурного наследия.

В структуре министерства утвержден отдел по охране культурного наследия. До 2011 г. количественный состав отдела составлял от четырех до шести человек.

Для осуществления полномочий по охране объектов культурного наследия федерального значения Министерству культуры Республики Башкортостан на 2011-2013 гг. выделены субвенции на увеличение штатной численности и укрепление материально-технического состояния отдела в размере более 3 млн. рублей ежегодно.

Благодаря этому кадровая проблема на сегодняшний день в отделе практически решена. В соответствии со структурой Министерства культуры Республики Башкортостан, утвержденной в апреле 2011 г., в составе отдела по охране культурного наследия Министерства культуры Республики Башкортостан образованы сектор историко-культурной экспертизы и сектор учета и контроля; общая численность отдела составила 11 человек. В отделе четыре сотрудника имеют юридическое образование, четыре - историческое, в т.ч. один сотрудник - кандидат исторических наук.

Важное значение имеет профессионализм сотрудников. Пять сотрудников отдела прошли 72-часовые курсы повышения квалификации в ГОУ ВПО «Башкирская Академия государственной службы и управления при Президенте Республики Башкортостан», в течение 2011-2013 гг. запланировано прохождение обучения всех сотрудников по программам государственной охраны объектов культурного наследия.

Кроме этого, одним из подведомственных учреждений министерства является государственное учреждение культуры Научно-производственный центр по охране и использованию недвижимых объектов культурного наследия при Министерстве культуры Республики Башкортостан является некоммерческой организацией, созданной для выполнения работ, оказания услуг в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий Министерства культуры Республики Башкортостан в области государственной охраны, сохранения, использования, популяризации объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Республики Башкортостан.

Также, в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ:

- к вопросам местного значения поселения относятся сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности поселения, охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения, расположенных на территории поселения (статья 13);

- к вопросам местного значения городского округа относятся сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности городского округа, охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения, расположенных на территории городского округа (статья 16).

При этом необходимо отметить, что памятники истории и культуры в Республике Башкортостан поставлены на государственную охрану союзными/республиканскими документами в период с 1940 г. (Постановление Совета Народных Комиссаров Башкирской АССР от 07.10.1940 г. № 1045) по 1998 г. (постановление Кабинета Министров Республики Башкортостан от 23.01.1998 г. № 10.

Итак, в настоящее время на территории Республики Башкортостан поставлено на государственную охрану 1324 памятников истории и культуры, из них:

- 705 памятников археологии (1),

- 453 памятников архитектуры и истории (2),

- 28 памятников искусства (3),

- 124 могилы (4),

- 9 парков (5),

- 5 памятных мест (6).

На территории Республики Башкортостан поставлено на государственную охрану 1324 памятников истории и культуры, в том числе памятников федерального значения - 44 (пообъектно - 326), из них: 12 памятников архитектуры (в городе Уфе - 6), 2 памятника истории (в городе Уфе - 2), 2 памятника искусства (в городе Уфе - 3), 28 памятников археологии.

На территории республики расположены 4089 выявленных памятников, из них: 2766 памятников археологии, 1247 памятников архитектуры и истории, 14 памятников искусства, 38 могил, 3 парка, 21 памятных мест.

Общее число объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) Республики Башкортостан - 5413, из них: 1700 памятников архитектуры и истории, 42 памятника искусства, 162 могилы, 12 парков, 26 памятных мест, 3471 памятников археологии.

Эффективность реализации мероприятий по государственной охране объектов культурного наследия в конкретный исторический период зависит от организации системы государственной охраны как в Российской Федерации, так и в субъектах Российской Федерации, в частности - в Республике Башкортостан. При этом, необходимо отметить, что данная система не является идеальной и постоянно действующей.

Итак, в связи с этим, в настоящее время происходит совершенствование, изменение в структуре государственных органов охраны объектов культурного наследия, а именно - в 2011 г. ликвидирована Росохранкультура, её функции переданы Министерству культуры Российской Федерации.

В субъектах Российской Федерации существуют различные формы органов исполнительной власти, осуществляющие государственную политику и управление в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия.

В Республике Башкортостан вопрос о выделении отдела по охране культурного наследия из структуры Министерства культуры Республики Башкортостан в самостоятельный орган исполнительный власти также рассматривался неоднократно.

2. Основные проблемы в сфере сохранения объектов культурного наследия

Проблемы в сфере сохранения объектов культурного наследия неразрывно связаны с проблемами всей отрасли культуры. Так, в настоящее время отрасль культуры, а именно совокупность организаций и учреждений, деятельность которых направлена на реализацию государственной политики в области культуры, и удовлетворение соответствующих потребностей жителей региона, сталкивается с двумя группами проблем - внешними, связанными с местом и ролью отрасли в социальном пространстве субъекта Российской Федерации, и внутренними, обусловленными содержательными и структурными аспектами функционирования самой отрасли.

Внешние проблемы:

- недостаточные объемы бюджетного финансирования, привязка финансов не с фактом существования учреждения культуры, а с результатами деятельности;

- конкуренция общественного и коммерческого сегментов культуры с государственным и муниципальным сегментами;

- образование новых правовых и бюджетных форм существования и деятельности учреждений культуры (государственных и муниципальных учреждений культуры);

- недостаточное внимание со стороны бизнес-сообщества и благотворительных фондов,

- наличие пробелов в нормативно-правовой базе (на уровне Российской Федерации).

Внутренние проблемы:

- устаревание имеющейся материально-технической базы в сочетании с необходимостью ввода в строй новых объектов инфраструктуры;

- недостаток квалифицированных кадров, способных к работе в новых экономических, правовых, информационных условиях;

- отсутствие комплексной стратегии развития отрасли на средне- и долгосрочную перспективу, ориентация на решение текущих проблем;

- наличие пробелов в нормативно-правовой базе (на уровне субъектов Российской Федерации);

- низкая степень взаимодействия между отдельными учреждениями культуры (горизонтальные связи), а также между ними и органами управления культуры (вертикальные связи), что тормозит масштабные культурные проекты;

- отсутствие/слабость аналитических структурных подразделений и т.д.

Ситуация усугубляется противоположными подходами к решению вышеуказанных проблем у распорядителей бюджета и работниками сферы культуры: первые ориентированы на «видимый результат» как условие последующих инвестиций в отрасль, вторым необходимы инвестиции для достижения результатов.

В течение многих лет термин «культура» воспринимался исключительно как сфера досуга, а не инструмент формирования и развития личности. Поэтому на первый план выходили культурно-досуговые и театрально-зрелищные учреждения, а область культурного наследия (музеи, библиотеки, памятники истории и культуры) вышли на второй план.

Для изменения ситуации было необходимо четко осознать цели дальнейшего движения и максимально реалистично оценить сложившееся положение дел. Стратегические документы общероссийского и республиканского масштаба делают ставку на формирование динамично развивающейся инновационной экономики. Один из главных факторов таких преобразований - человеческий ресурс, к которому с каждым годом предъявляются всё более высокие и жесткие требования. В современных условиях важно понимать, что культура как сфера общественной жизни и отрасль является одним из эффективных механизмов поступательного социально-экономического развития региона и обеспечение его политической стабильности.

Добиться этого можно с помощью:

- позиционирования культуры как элемента системы туристической индустрии, на основе сотрудничества с различными организациями сферы услуг (туристические фирмы, гостиничные комплексы, сеть общественного питания и т.д.) и органами государственной и муниципальной власти;

- интеграции природных и историко-культурных достопримечательностей;

- тесное взаимодействие системы культуры, образования и средств массовой информации с целью воспитания профессиональных людей с высоконравственной культурой и активной гражданской позицией.

Всё вышеуказанное автор относит как к сфере культуры, так и к разделу охраны объектов культурного наследия, как её составляющей части.

Далее, в следующем разделе работы автор остановится на конкретных задачах, путях решения вышеуказанных проблем отделом по охране культурного наследия Министерства культуры Республики Башкортостан, непосредственно осуществляющего полномочия по государственной охране объектов культурного наследия на территории Республики Башкортостан.

Во-первых, для качественного, оперативного, законодательно грамотного исполнения своих полномочий главнейшим условием является кадровое обеспечение. С момента создания отдела по охране культурного наследия в 2005 г. этот вопрос оставался наиболее острым. В настоящее время вопрос количественного состава отдела практически решен, сейчас требуется улучшение качественного состава.

Вторая проблема связана с недостатком информации об объектах. Как было указано выше, на государственную охрану в Республике Башкортостан в период с 1940-1998 г. поставлено 1324 памятника. При этой постановке требования к объектам - точные адреса, координаты, фото, другие документы, характеризующие причины постановки на охрану, не предъявлялись. В период до 2000 г. в республике уничтожены более десятка объектов культурного наследия, множество объектов утратили свою историческую и художественную ценность вследствие несогласованных реконструкций без наличия проектной документации, проведения работ неквалифицированными работниками. Поэтому, в 2009 г. остро встал вопрос о проведении инвентаризации объектов культурного наследия, которая и была начата Министерством культуры Республики Башкортостан в 2010 г., проводится в 2011 г, будет продолжена в 2012-2013 гг.

Из второй проблемы вытекает следующая. Федеральный закон № 73-ФЗ заменил понятие «государственные списки памятников истории и культуры» на понятие Единого государственного реестра объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации.

Для регистрации в данном реестре необходимо предоставление значительного количества информации об объекте культурного наследия по сравнению со сведениями, содержавшимися в Государственных списках памятников истории и культуры. Поэтому, информация, собранная по итогам инвентаризации, прежде всего необходима для регистрации объектов культурного наследия в Едином государственном реестре объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации. Отсутствие регистрации объектов в Едином государственном реестре объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации - одна из главнейших проблем, устранение которой - первоочередная задача отдела по охране культурного наследия Министерства культуры Республики Башкортостан.

Одной из проблем в области охраны объектов культурного наследия являются нарушения требований Федерального закона № 73-ФЗ.

Требования статей Федерального закона № 73-ФЗ о необходимости проведения по объектам культурного наследия ремонтно-реставрационных работ и привлечения для их выполнения специалистов-реставраторов зачастую игнорируются заказчиками работ по зданиям-памятникам, что приводит к подмене ремонтно-реставрационных работ работами по реконструкции объектов культурного наследия.

Серьезной проблемой в настоящее время является прочно утвердившаяся в строительной практике тенденция к уничтожению подлинных памятников и созданию вместо них более или менее точных копий из современных строительных материалов. Это, прежде всего, противоречит статье 47 Федерального закона № 73-ФЗ, в которой воссоздание объектов культурного наследия осуществляется в исключительных случаях при особой значимости объекта, а работы по воссозданию утраченных объектов культурного наследия осуществляются с использованием технологий сохранения объектов культурного наследия, не предусматривающие снос существующих объектов культурного наследия.

Сведения о состоянии значительной части объектов культурного наследия в Российской Федерации позволяют оценить сложившуюся ситуацию в этой области как критическую. В таких условиях существует реальная опасность, что в ближайшее время могут быть безвозвратно утрачены многие историко-культурные ценности России.

Однако, при некотором росте финансирования во многих случаях инвесторы привлекают к выполнению работ неквалифицированные кадры, реставрация ведется с грубейшими нарушениями методических и технологических норм, зачастую без согласованной в установленном порядке проектной документации и в отсутствие аттестованных реставраторов-профессионалов, без надлежащего авторского надзора. Такие незаконные действия должны пресекаться всеми возможными законными способами.

Особого внимания заслуживает состояние сметно-нормативной базы в области реставрационно-восстановительных работ. Но это - тема отдельной работы.

Множество проблем в данной отрасли принесло позднее принятие подзаконных актов. Так, в Федеральном законе № 73-ФЗ, принятом в 2002 г., глава V, включающая статьи 28-32, посвящена государственной историко-культурной экспертизе. Однако, как было сказано выше, нормативная правовая база по данному направлению принята в 2009 г. (Положение о государственной историко-культурной экспертизе) и в 2010 г. (Положение о порядке аттестации экспертов по проведению государственной историко-культурной экспертизы).

Это касается и некоторых других документов (Положение о едином государственном реестре объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации; Инструкция о порядке установки информационных надписей и обозначений на объекты культурного наследия федерального значения; Положение о зонах охраны объектов культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации и т.д.).

Также необходимо отметить, что объекты культурного наследия являются особым видом имущества, обращение с которыми накладывает определенные обязательства на их владельцев и пользователей.

Особенности владения, пользования и распоряжения объектами культурного наследия отражены не только в базовом Федеральном законе № 73-ФЗ, но и в Земельном кодексе Российской Федерации, Гражданском кодексе Российской Федерации, Кодексе Российской Федерации «Об административных правонарушениях, в федеральных законах "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним", "О лицензировании отдельных видов деятельности", "О приватизации государственной и муниципальной собственности", других федеральных законах.

Среди мероприятий по совершенствованию системы государственной охраны объектов культурного наследия стоит вопрос проведения проверок. В 2011 г. отделом по охране культурного наследия Министерства культуры Республики Башкортостан, по согласованию с Прокуратурой Республики Башкортостан, проводятся плановые проверки состояния объектов культурного наследия федерального значения, расположенные на территории республики. На 2011 г. запланировано проведение 42 проверок, по состоянию на 25.10.2011 г. проведены 39 проверок. При проведении проверок очень важное значение имеет точное выполнение всех процедур проведения проверки. В республике такая работа проводится впервые, сотрудники отдела ранее проверками не занимались, вследствие чего возникает много спорных вопросов и проблем. При этом, Прокуратурой республики регулярно проводятся проверки правомочности и соответствия законодательству проведенных проверок.

Особую роль с точки зрения сохранения культурного наследия играют исторические поселения. Список исторических поселений был утвержден в 1990 г. постановлением коллегии Министерства культуры РСФСР, коллегии Госстроя РСФСР и Президиума Центрального Совета Всероссийского общества охраны памятников природы и культуры (ВООПиК). Тогда в Российской Федерации к историческим отнесли 539 поселений, разделенных на четыре категории, сообразно ценности архитектурно-градостроительного наследия, в том числе, 427 исторических городов и 51 поселок городского типа, остальные - сельские поселения. На территории Республики Башкортостан к историческим поселениям относятся города Уфа, Стерлитамак, Бирск, Белебей, Белорецк, с. Николо-Березовка Краснокамского района Республики Башкортостан.

В исторических поселениях охраняются не только отдельные памятники истории и культуры, но и памятники градостроительства, архитектурные ансамбли, образцы исторической застройки и исторические ландшафты.

Своеобразие облика исторических городов определяется наличием в каждом из них таких характерных черт, как выразительность общего силуэта и панорамы города, необычная топография, особая живописность городских улиц и ландшафта, самобытность памятников древнего зодчества, местные художественные и строительные традиции. Утрата значительной части исторических градоформирующих доминант и вторжение резко диссонирующих объектов в историческую городскую среду является сложной проблемой многих исторических городов. Имеются случаи строительства новых объектов недвижимости без согласования Министерства культуры (отдела по охране культурного наследия), что является нарушением действующего законодательства. К сожалению, не прекращается практика реставрации/реконструкции памятников без соответствующих разрешений и согласований с государственным органом - Министерством культуры Республики Башкортостан.

Одной из важнейших проблем сохранения комплекса культурного и природного наследия исторических поселений является неопределенность самого статуса «исторический город» в нашей стране. В настоящий момент согласно действующему законодательству Российской Федерации данный статус не дает никаких особых прав и не налагает специфических обязанностей по сравнению с другими административно-территориальными образованиями.

Компетенция органов государственной власти субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в отношении объектов культурного наследия Российской Федерации установлена в федеральных законах "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" от 06.10.1999 г. № 184-ФЗ и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ.

Однако, несмотря на такую серьезную правовую базу, обеспечивающую охрану, сохранение и использование объектов культурного наследия, далеко не все вопросы решены.

Так, в период с 2002-2009 гг. была затруднена деятельность по охране и сохранению объектов культурного наследия в отсутствие положений о едином государственном реестре объектов культурного наследия и государственной историко-культурной экспертизе. Кроме того, отсутствие указанных выше подзаконных актов препятствовало обеспечению сохранности объекта культурного наследия при его продаже или передаче в пользование, поскольку без определения предмета охраны и границ территории объекта культурного наследия было сложно установить обременения на данный объект, на землю в границах его территории и зарегистрировать объект в земельном кадастре.

До настоящего времени отсутствует положение об оценочной стоимости объекта культурного наследия, на основании которого можно определить стоимость объекта при приватизации и установить страховую стоимость объекта наследия.

Особую остроту приобрел вопрос регулирования градостроительной деятельности в исторических городах.

К проблемным вопросам относятся также:

- отсутствие/недостаточное количество специалистов-реставраторов, проектировщиков;

- отсутствие/недостаточное количество учебных заведений для их подготовки и т.д. культура охрана памятник история

Особую озабоченность вызывает сохранение памятников археологии. Большая часть обследованных в ходе мониторинга объектов имеет неудовлетворительное или аварийное состояние. Причинами этого являются не только внешние природные факторы, но и отсутствие для большинства памятников археологии определения границ их территории и, соответственно, отнесения занятых ими земель к землям историко-культурного назначения.

Проблемой сохранения объектов археологического наследия является и постоянно увеличивающееся количество раскопок «черных археологов», охвативших практически все регионы страны. Одной из основных причин процветания «черной археологии» можно считать недостаточно жесткие меры пресечения нарушений и наказания нарушителей законодательства об охране объектов культурного наследия. В целях исправления сложившейся ситуации Правительством Российской Федерации разрабатываются дополнения и изменения в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в части ужесточения ответственности за причинение ущерба памятникам археологии, а также повышению эффективности механизма его реализации.

Необходимо подчеркнуть, что вышеописанные негативные процессы в сфере культурного наследия в значительной степени явились следствием межведомственной разобщенности, несогласованностью действий некоторых федеральных и региональных органов власти и местного самоуправления и, что не менее важно, фактического отстранения общественности от участия в принятии решений в данной сфере.

За ухудшение состояния многих памятников истории и культуры ответственна транспортная вибрация и вибрация, вызываемая различным производством: выветривание швов кирпичной кладки и деструкция кирпича.

Насыщение исторических центров населенных пунктов административными учреждениями и предприятиями торговли также приводит к увеличению автотранспортных и людских потоков, к накоплению отрицательных воздействий, к визуальному нарушению памятников садово-паркового искусства. Отмеченная ситуация зачастую обусловлена дефицитом средств на разработку проектов зон охраны памятников.

До сегодняшнего дня не решены вопросы определения собственников различных объектов культурного наследия, в т.ч. федерального значения (Кугарчинский район, с. Максютово, Мавзолей Бэндэ-Бикэ; Мелеузовский район, комплекс зданий Воскресенского металлургического завода и т.д.).

Разрабатывая республиканскую стратегию политики в области сохранения памятников истории и культуры, с учетом основных проблем в деле сохранения памятников истории и культуры, в качестве приоритетных направлений охраны культурного наследия от негативных последствий проявления факторов риска, в том числе - экологического риска, кроме вышеуказанного отмечаются:

- согласование всех видов работ на землях историко-культурного назначения;

- разработка и утверждение проектов охранных зон;

- контроль за ведением нового строительства;

- страхование памятников;

- вывод экологически вредных производств с территорий памятников и земель историко-культурного назначения;

- противоаварийные работы, консервация памятников;

- проведение инженерно-экологических мероприятий и т.д.

Как видно из работы, на текущий момент работа по совершенствованию мер по государственной охраны объектов культурного наследия продолжается: меняется структура органов исполнительной власти как на федеральном, так и на региональном уровне; расширяется и постоянно совершенствуется законодательная база; проводятся проверки состояния памятников, выполнение условий охранных обязательств и т.д.

Однако, только мероприятий государственных органов государственной власти в данной области явно не достаточно. Это - комплексная работа, к которой должны быть подключены органы местного самоуправления, правоохранительные органы, собственники/пользователи объектов, общественные организации, благотворительные фонды, отдельные меценаты, средства массовой информации и т.д.

Объекты культурного и природного наследия России и Республики Башкортостан активно вовлекаются в мировое культурное пространство. Наша страна, республика являются полноправными членами таких авторитетных международных организаций, как Организация Объединенных Наций по вопросам образования, науки и культуры (ЮНЕСКО), ТЮРКСОЙ.

Сегодня состояние культуры не измеряется только работой Министерства культуры Республики Башкортостан, учреждений культуры. Культура сегодня - это сфера, пронизывающая всю общественную, политическую и экономическую жизнь. Это - реальный потенциал развития страны и движущая сила модернизации.

Культура позволяет сохранить самобытные традиции всех народов, живущих на огромной территории нашей страны и республики, и дать толчок для появления инновационных форм во всех видах деятельности. Медиативная роль культуры позволяет нам объединять поколения, передавать традицию от отцов к детям, консолидировать таким образом общество, социальные силы, способные к творческой деятельности.

А сам смысл творчества заключается, в свою очередь, в создании новых интеллектуальных форм, которые и позволят выйти России, в т.ч. Республике Башкортостан, на абсолютно новый этап своего развития.

Размещено на Allbest.ru