Інституціональна місія асоціацій органів місцевого самоврядування

Размещено на http://www.allbest.ru/

Стаття

на тему: Інституціональна місія асоціацій органів місцевого самоврядування

Виконав:

С.І. Крушановський

У статті розглянута інституціональна природа асоціацій органів місцевого самоврядування, особливості їх діяльності як недержавних об'єднань, розкрито основні проблеми реалізації їх інституціональної місії.

Ключові слова: асоціації органів місцевого самоврядування, “good governance”, інституціональна місія, інститут консультацій.

This article describes the institutional nature of associations of local governments, especially their activities as non- government organizations, the basic problems implementing their institutional mission.

Keywords: local governments associations, “good governance”, institutional mission, the Institute of Consulting.

Постановка проблеми та її актуальність. У країнах з розвиненими інститутами демократії асоціації органів місцевого самоврядування є одним з основних елементів системи “good governance”. Вони вважаються корпоративними структурами, призначеними для цивілізованого саморегулювання процесів взаємодії між органами державної влади та органами місцевого самоврядування на всіх рівнях влади. На початку розбудови незалежної України діяльність органів місцевого самоврядування з використанням організаційно-правових форм асоціацій стала абсолютно новим політико-правовим явищем, яке визначає принципову зміну попередньої лінії суспільного розвитку в напрямку формування інституціональних елементів системи “good governance”. Цей напрямок потребує пояснень з позицій теоретичного з'ясування інституціонального призначення асоціацій органів місцевого самоврядування.

Формулювання мети та завдань статті. У цій статті, виходячи з позицій, що наведено у постановці проблеми, ми ставимо мету з'ясувати інституціональну природу асоціацій органів місцевого самоврядування, особливості їх діяльності як недержавних об'єднань, розглянути основні проблеми реалізації їх інституціонального призначення.

Виклад основного матеріалу дослідження. Інституціональне призначення асоціацій органів місцевого самоврядування пов'язане з певними суспільними потребами, для задоволення яких створюються організації з визначеними функціями, які, як правило, фіксуються у законодавстві у вигляді певних повноважень. Його норми мають врегулювати відносини, пов'язані з цими потребами. Інакше кажучи, телеологічна природа будь-яких інститутів відбивається у законах, у яких зазначається особливе інституціональне призначення кожного з них. Необхідність у формуванні інститутів суспільства виникає тоді, коли виникає відповідна суспільна потреба.

Загальне розуміння інституціонального призначення витікає з інституціональної теорії, у якій під інститутом розуміється: а) сукупність державних і громадсько-політичних органів і організацій, пов'язаних між собою однією чи кількома функціями; б) особлива форма соціальної дії; в) специфічна реальність, що формується в різних сферах суспільства; г) комплекс норм, що регулюють групу однорідних суспільних відносин [5, с. 7, 10]. Інститут, що характеризується такими ознаками, впорядковує і формалізує соціально-політичні відносини, забезпечує згуртованість суспільства, робить функціонування його структур передбачуваним.

Асоціації органів місцевого самоврядування, як інститут, функціонують відповідно до організаційно-правових засад місцевого самоврядування. Положення ст. 15 Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні” стверджують про те, що органи місцевого самоврядування з метою більш ефективного здійснення своїх повноважень, захисту прав та інтересів територіальних громад можуть об'єднуватися в асоціації органів місцевого самоврядування та їх добровільні об'єднання, які підлягають реєстрації відповідно до законодавства в органах Міністерства юстиції України. Ця законодавча норма отримала свій розвиток в Законі України “Про асоціації органів місцевого самоврядування” (2009). Цим законом передбачається створення місцевих та всеукраїнських асоціацій органів місцевого самоврядування. Всеукраїнськими є асоціації, що об'єднують більше половини органів місцевого самоврядування відповідних територіальних рівнів, а асоціація з місцевим статусом може бути створена не менш як трьома органами місцевого самоврядування.

Членом асоціації можуть бути сільські, селищні, міські, районні у містах, районні та обласні ради. Особливий порядок щодо членства встановлюється до всеукраїнських асоціацій. Так, орган місцевого самоврядування може бути членом лише однієї всеукраїнської асоціації. Крім того, до такої асоціації можуть входити місцеві асоціації як колегіальні члени. До повноважень асоціацій органів місцевого самоврядування належать: об'єднання (координація) зусиль органів місцевого самоврядування щодо захисту прав і законних інтересів відповідних територіальних громад, розв'язання спільних для територіальних громад проблем, обміну досвідом, створення умов для більш ефективного здійснення повноважень місцевого самоврядування; сприяння органам місцевого самоврядування у підготовці проектів їх актів, програм соціально-економічного та культурного розвитку територіальних громад; узагальнення та поширення досвіду діяльності органів місцевого самоврядування з питань соціально-економічного та культурного розвитку; захист інтересів територіальних громад за зверненням органів місцевого самоврядування, які не є членами асоціації, із суспільно важливих питань тощо.

Серед повноважень всеукраїнських асоціацій найважливішими є: участь у роботі консультативно-дорадчого органу з питань місцевого самоврядування при Голові Верховної Ради України; підготовка висновків до проектів законів України, інших нормативно-правових актів з питань, що стосуються місцевого самоврядування; надання Міністерству фінансів України пропозицій до проекту закону про Державний бюджет України в частині, що стосується показників місцевих бюджетів та міжбюджетних трансфертів; участь у розробленні проектів загальнодержавних програм щодо розвитку регіонів, проектів та програм місцевого і регіонального розвитку; захист місцевих та регіональних інтересів органів місцевого самоврядування під час прийняття органами державної влади рішень щодо соціально-економічного та культурного розвитку територій.

Доцільність та потреба у виконанні зазначених вище повноважень виникає лише тоді, коли у державі забезпечено реальну організаційно-правову самостійність органів місцевого самоврядування та право територіальних громад на волевиявлення та самостійне вирішення питань місцевого значення. Тільки на самостійних засадах виявляється ефективним процес налагодження міжуправлінських зв'язків та співробітництва органів та посадових місцевого самоврядування, забезпечення координації їх діяльності на міжнародному, національному, регіональному рівнях суспільного життя. В цьому разі також цілеспрямованою стає діяльність асоціацій органів місцевого самоврядування з розроблення законопроектів, захисту інтересів територіальних громад та органів місцевого самоврядування.

В Україні на сьогодні вже діє розгалужена мережа асоціацій органів місцевого самоврядування. Більш широке впровадження у практиці місцевого самоврядування України знайшли асоціації, членами яких є саме органи місцевого самоврядування, а не персоналії (посадові особи чи фахівці місцевого самоврядування). На теперішній час функціонують: за територіальним принципом - всеукраїнські (Асоціація міст України, Українська асоціація районних та обласних рад, Всеукраїнська асоціація сільських та селищних рад), міжнародні асоціації (Конгрес місцевих та регіональних влад України, Асоціація органів місцевого самоврядування «Шлях Гедиміновичів» тощо), регіональні (є у кожній області з відповідною назвою), міжрегіональні (наприклад, Асоціація «Карпатський Єврорегіон», Асоціація органів місцевого самоврядування «Єврорегіон Карпати - Україна» тощо); за статусом членів асоціації - асоціації міських, селищних, сільських рад; асоціації районних та обласних рад; асоціації районних у місті рад; за характером діяльності - громадсько-політичні (представництво інтересів територіальних громад, їх органів у взаєминах з органами державної влади, сприяння інституціональному розвитку місцевого самоврядування, координація діяльності його органів); соціально-економічні асоціації (координація зусиль органів місцевого самоврядування з питань розроблення та реалізації проектів та програм соціально-економічного розвитку регіонів). Останні асоціації об'єднують органи місцевого самоврядування за принципом сприяння розвитку певної галузі чи сфери життєдіяльності, наприклад, Асоціація «Енергоефективні міста України», Асоціація шахтарських міст України Асоціація малих міст України тощо.

Поряд з цим діють також асоціації, які об'єднують міських голів, інших посадових осіб та фахівців місцевого самоврядування (приклад - Асоціація мерів, Клуб мерів, Український муніципальний клуб тощо). Їх діяльність не регулюється Законом України “Про асоціації органів місцевого самоврядування”. Вони діють на загальних з громадськими організаціями політико-правових підставах. Така правова ситуація визначає те, що між асоціаціями з персональним членством, та асоціаціями, що об'єднують органи місцевого самоврядування, є досить суттєва різниця з погляду їх суспільної ролі, поставлених завдань та організаційно-правових можливостей. Фактично це означає, що асоціації з колективним членством та персональним членством мають різну інституціональну природу, хоча вони мають однакові цілі та працюють в одній сфері діяльності. Тобто асоціації органів місцевого самоврядування - це інституція публічної влади, асоціації мерів - інституція громадянського суспільства.

Серед асоціацій органів місцевого самоврядування провідну роль відіграють Всеукраїнська асоціація органів місцевого самоврядування “Асоціація міст України”, Всеукраїнська асоціація сільських та селищних рад, Українська асоціація районних та обласних рад. Відповідно до статутних положень та організаційних ресурсів вони здатні забезпечувати залучення до взаємодії на загальнодержавному рівні широкого кола органів місцевого самоврядування, формувати значний потенціал в забезпеченні легітимності державної муніципальної та регіональної політики на етапах її формування та реалізації. Однак практика взаємовідносин виконавчих органів влади та асоціацій органів місцевого самоврядування показала, що координація їх спільної діяльності натикається на ряд проблем загальнополітичного характеру та заплутаністю бюрократичного процесу, який регулюється Регламентом Кабінету Міністрів України. Норми останнього дають змогу органам центральної виконавчої влади проігнорувати політичний етап проведення дискусій, розроблення концепцій та розгляду різних варіантів проектів рішень.Таким чином, результативність діяльності асоціацій органів місцевого самоврядування за існуючих організаційно-правових умов залишається низькою.

Така ситуація зумовлена багатьма об'єктивними чинниками, зокрема нерівноправними відносинами з часу створення інституту місцевого самоврядування між державою і суб'єктами самоврядування передусім в площині їх фінансово-економічного та ресурсного забезпечення. Прийняття резолюцій, публічних звернень до центральних органів влади, застосування інших форм та способів впливу на органи державної влади є нерезультативним. Модель узгодження рішень відповідно до згаданого вище Закону запроваджено в 2010 р.. Вона має змушувати органи державної влади реагувати адекватним чином на пропозиції асоціацій. Так, наприклад при проведенні бюджетних консультацій представники асоціацій стикаються з такими головними перешкодами та проблемами: 1) відсутність націленості представників органів державної влади на вирішення проблем місцевого самоврядування та на належне бюджетне забезпечення системи надання публічних послуг на місцевому рівні; 2) надання урядовою стороною в умовах гострого фінансового дефіциту явного пріоритету бюджетним інтересам центрального уряду перед інтересами територіальних громад; 3) надання обмеженого часу для представників асоціацій на аналіз проекту закону про Державний бюджет України.

Тим не менш асоціації беруть активну участь у цьому процесі. Зокрема Асоціація міст України розробило рекомендаційні «Основні завдання представників місцевого самоврядування в конституційному процесі» для Конституційної асамблеї, утвореної 17.05.2012 р. Указом Президента України. Їх реалізації яких має усунути конституційних бар'єрів у сфері реформування місцевого самоврядування в новій редакції Конституції України. Асоціації беруть участь у громадському обговоренні проекту Концепції реформи місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні. Всеукраїнські асоціації розробляють пропозиції фактично до всіх законопроектів, що стосуються сфери місцевого самоврядування. В перспективних завданнях діяльності асоціації декларують формат тісної взаємодії з органами державної влади. Пріоритетом їх діяльності є також налагодження персональної взаємодії з представниками профільних комітетів Верховної Ради України, профільних міністерств Кабінету Міністрів України, Адміністрації Президента України та Секретаріату Кабінету Міністрів України.

Проте, збалансування взаємовідносин органів державної влади та органів місцевого самоврядування при прийнятті рішень, що впливають на місцевий і регіональний розвиток, залишається актуальним. Це потребує вдосконалення інституту консультацій. З цією метою доцільно зробити такі кроки: місцеве самоврядування всеукраїнська асоціація

Верховній Раді України імплементувати норму Закону України «Про асоціації органів місцевого самоврядування» стосовно проведення консультацій до Регламенту Верховної Ради України^[1]; внести зміни до Закону України “Про асоціації органів місцевого самоврядування” до розділу IV “Засади взаємодії асоціацій з органами державної влади”, у якому передбачити обов'язковість попереднього розгляду всеукраїнською асоціацією органів місцевого самоврядування законопроекту, який стосується сфери місцевого самоврядування та представлення її висновку.

Кабінету Міністрів України імплементувати норму Закону України “Про асоціації органів місцевого самоврядування” стосовно проведення консультацій до Регламенту Кабінету Міністрів України (гл. 2, § 52, п. 2)^[2] та передбачити у ньому обов'язкову участь у засіданнях Кабінету Міністрів України представника всеукраїнських асоціацій з правом дорадчого голосу.

Міністерству юстиції України передбачити обов'язкову умову державної реєстрації нормативно-правових актів з питань місцевого та регіонального розвитку, яка потребує наявність висновку всеукраїнських асоціацій органів місцевого самоврядування стосовно тих з них, які розробляються центральними органами виконавчої влади, та висновку місцевих асоціацій щодо актів державної адміністрації відповідного рівня.

Висновки та перспективи дослідження. Саме асоціації органів місцевого самоврядування сьогодні стають рушійною силою в формуванні концепції, програми і стратегії реформування місцевого самоврядування в Україні. Особливість їх інституціональної місії, як недержавних утворень, полягає у тому, що вони активізують участь громадян в управлінні державою через обраних депутатів, посадових осіб та органів місцевого самоврядування, які об'єднуються в асоціацію. На сучасному етапі чергового концептуального оформлення реформи місцевого самоврядування має бути передбачене удосконалення правової регламентації взаємодії асоціацій органів місцевого самоврядування з органами державної влади різного рівня. Закон “Про асоціації органів місцевого самоврядування” слід розцінювати як механізм подальшого інституціонального розвитку асоційованої діяльності органів місцевого самоврядування та черговий крок у напрямку до цінностей європейської спільноти.

Література

1. Баймуратов М. Деякі питання співвідношення громадянського суспільства та місцевого самоврядування // Європейська хартія місцевого самоврядування та розвиток місцевої і регіональної демократії в Україні: Наук.-практ.посіб. / Упоряд. О.В.Бейко, А.К.Гук, В.М.Князєв / За ред. М.О.Пухтинського, В.В.Толкованова. - К.: Крамар», 2003. - С. 198-212.

2. Батанов О.В. Конституційно-правовий статус територіальних громад в Україні: Монографія / За заг. ред. В.Ф.Погорілка. - К.: Концерн "Видавничий Дім "Ін Юре", 2003. - 512 с.

3. Бодрова І.І. Організаційно-правові питання діяльності асоціацій місцевих рад України: Автореферат дисертації на здобуття наукового ступеню кандидата юридичних наук. - Х., 2002.- 19 с.

4. Єшкілєв В. Громадянське суспільство у контексті глобалізацій них процесів // Корені трави: Громадянське суспільство в Україні: стан та перспективи розвитку / Упоряд.: І.Підлуська та ін. - К.: Фонд “Європа ХХІ”, 2003. - С. 123-127.

5. Максимов С. І., Панов М. І. Передумови соціальної ефективності політико-правових інститутів // Політико-правові інститути сучасності: Структура, функції, ефективність: Моногр. / За заг. Ред. М.І. Панова, Л.М. Герасіної. - К.: Концерн “Видавничий Дім Ін Юре”, 2005. - С. 27 - 48.

References.

1. Baymuratov M. (2003). “Some question of ratio of civil society and local government”, European Charter of Local Self-Government and development of local and regional democracy in Ukraine, Kyiv, Ukraine.

2. Batanov O. V. (2003). Constitutional and legal status of communities in Ukraine, Kyiv, Ukraine.

3. Bodrova I. I. (2002) Organizational and legal issues of the associations of local councils in Ukraine, Kharkov, Ukraine.

4. Yeshkilyev B. (2003). “Civil society in the context of globalization processes”, Grassroots : Civil Society in Ukraine : state and development prospects, Kyiv, Ukraine.

5. Maksimov S. I. and Panov M. I. (2005). “Terms of social efficiency of political and legal institutions”, Political and legal institutions of modernity : Structure, Function, Efficiency, Kyiv, Ukraine.

Размещено на Allbest.ru