Громадські ради нового формату: організаційно-правові зміни діяльності

Размещено на http://www.allbest.ru/

Національна академія державного управління при Президентові України

Громадські ради нового формату: організаційно-правові зміни діяльності

аспірант С.І. Рудовська

Анотація

інституційний громадський рада державний

У статті проаналізовано організаційно-правові зміни, що були внесені Кабінетом Міністрів України до Постанови КМУ від 3 листопада 2010 р. № 996 «Про забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики» у квітні 2015 року. Проведено порівняльний аналіз попередніх і поточних інституційних умов функціонування громадських рад. Визначено рівень врахування рекомендацій експертів, науковців, аналітиків, які досліджували організаційно-правовий аспект діяльності громадських рад, вказували на існуючі прогалини нормативно-правового забезпечення та необхідність їх усунення з метою підвищення ефективності діяльності цих консультативно-дорадчих органів. Надано оцінку новим умовам формування та діяльності громадських рад у контексті сприяння забезпеченню реалізації права громадян брати участь в управлінні державними справами.

Ключові слова: громадська рада, консультативно-дорадчі органи, інститути громадянського суспільства, участь громадян у формуванні та реалізації державної політики.

Annotation

The article analyzes the organizational and legal changes that have been made by the Cabinet of Ministers of Ukraine Resolution of 3^rd November 2010 № 996 "On public participation in the formation and implementation of government policy" in April 2015. It suggests the comparative analysis of past and current institutional conditions of public councils. It demonstrates whether there were accepted the recommendations of the experts, researchers and analysts who examined the organizational and legal aspects of publc councils, pointed out existing gaps legal security and the need to address them in order to improve the efficiency of these advisory bodies. It also provides with assessment of new conditions of formation and operation of community councils in the context of promoting the right of citizens to participate in public affairs.

Key words: public council, advisory bodies, civil society, the participation of citizens in formation and implementation of government policy.

Постановка проблеми. З метою розбудови демократичного суспільства, забезпечення гласності, відкритості та прозорості діяльності державних органів влади, залучення громадян до участі в управлінні державними справами КМУ була затверджена Постанова від 3 листопада 2010 р. № 996 «Про забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики» (далі - постанова), згідно з якою оновлювалися існуючі на той час процедури проведення консультацій з громадськістю, а також формування та діяльності громадських рад (ГР).

Відтоді постанова зазнавала деяких несуттєвих редакцій у 2011, 2013-2014 роках, проте науковці, експерти та члени громадських рад продовжували наполягати на необхідності усунення суттєвих прогалин, що містить цей нормативно-правовий документ. Було запропоновано ряд рекомендацій організаційно-правового характеру, підкреслено необхідність покращення матеріально-технічного, інформаційно-комунікативного, інформаційно-методичного та фінансового забезпечення ГР. Не залишили без уваги питання якісного складу ГР та налагодження двосторонньої взаємодії, в основі якої були б взаємна довіра, повага, прозорість і відкритість всіх учасників процесу (представників влади та громадськості).

Певною відповіддю на запити громадськості стала Постанова КМУ від 8 квітня 2015 р. № 234 «Про внесення змін до постанов Кабінету Міністрів України від 5 листопада 2008 р. № 976 і від 3 листопада 2010 р. № 996», яка запровадила нові «правила гри» всіх учасників взаємодії «влада - громада».

Саме зміни затверджені цією постановою стануть предметом нашого подальшого аналізу. Наскільки нововведення на практиці сприятимуть удосконаленню механізму участі громадськості в державному управлінню буде визначено шляхом порівняння двох редакцій постанови, а також визначенням ступеню врахування наданих громадськістю, у тому числі і науковцями, пропозицій.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Громадські ради як одні з базових консультативно-дорадчих органів у системі органів виконавчої влади України (ОВВ) тривалий час є предметом активної зацікавленості вітчизняних науковців та експертів. О.Самбук досліджувала сутність поняття «громадські ради при органах виконавчої влади», питання формування громадських рад при центральних та місцевих органах виконавчої влади, участі інститутів громадянського суспільства у виробленні та реалізації державної політики були проаналізовані Г.Поповою, О.Передерій висвітлено особливості правового статусу громадських рад. Такі експерти-аналітики, як А.Волошина та М.Лациба розробили методичні рекомендації ефективної організації роботи громадських рад, Н. Окша досліджувала проблемні питання, пов'язані із формуванням і діяльністю громадських рад. Ефективність діяльності громадських рад у різних галузях державного управління також досліджуються вченими: С.Пак досліджує діяльність громадських рад у галузі охорони здоров'я, О.Кучабський - у гуманітарній сфері; дослідження діяльності громадських рад, створених при ОВВ різних рівнів, проводили Ю.Шайгододський та Т.Андрійчук (на центральному рівні), Г.Попова (на центральному та місцевому рівнях), О.Кучабський та С.Пак (на місцевому та регіональному рівнях).

Мета статті: проаналізувати організаційно-правові зміни діяльності громадських рад внесених до Типового положення про громадську раду при міністерстві, іншому центральному органі виконавчої влади, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласній, Київській та Севастопольській міській, районній, районній у мм. Києві та Севастополі державній адміністрації, затвердженого Постановою КМУ від 03 листопада 2010 № 996 «Про забезпечення участі громадян у формуванні та реалізації державної політики».

Виклад основного матеріалу. Впродовж функціонування громадських рад, створених при ОВВ різного рівня, сучасні науковці з державного управління, політології, права та інших суспільних наук досліджують різні аспекти їх функціонування. Деякі науковці [4] розглядають ГР як один із елементів належного інституціонального забезпечення процесів галузевого розвитку регіонів України (про ГР гуманітарного спрямування), інші -- як прояв партисипативної демократії й виділяють як «вигоди», так і «загрози» для ОВВ. Наприклад, «вигодами» є те, що ГР сприяє зростанню іміджу ОВВ, є уособленням «колективної мудрості», інструментом розбудови громади, відкриває можливості для розподілу відповідальності [6]. Самбук О. визначає їх діяльність як формальну і малоефективну, оскільки ГР не має прав самостійно ухвалювати рішення, і вся її діяльність має лише рекомендаційний характер [11].

Основні проблемні моменти організаційно-правового характеру в діяльності ГР, на які вказували дослідники можна звести до наступних позицій:

- недостатній рівень компетентності та обізнаності членів громадських рад щодо проблем певного регіону/територіальної одиниці або галузі державного управління для якісного виконання основних функцій громадських рад: розгляд проектів нормативно-правових актів, надання пропозицій щодо діяльності ОВВ, проведення громадської експертизи діяльності ОВВ та громадської антикорупційної експертизи проектів нормативно-правових актів, що ними розробляються;

- недостатня дисциплінованість членів громадських рад (несистематичне відвідування засідань, відсутність кворуму);

- недосконала структура, надмірна подрібненість ради на комітети та комісії, що перешкоджає ефективній та регулярній роботі;

- відсутність єдиного підходу до кількісного складу громадських рад, що призводить до надмірного представництва певних груп і недостатнього представництва інших;

- відсутність нормативно-закріплених вимог фахової підготовки та компетентності членів ГР;

- спроби політизації діяльності громадських рад;

- неналежне методичне забезпечення роботи ради, відсутність забезпечення приміщенням, засобами зв'язку, матеріально-технічної бази;

- несвоєчасне та непостійне висвітлення результатів роботи ГР на веб-сайтах відповідних ОВВ, в тому числі на центральному рівні, кожен з яких має такий ресурс у порівнянні з місцевими;

- мізерне фінансове забезпечення або його повна відсутність тощо.

На вирішення означених проблем і в такий спосіб удосконалення механізмів формування та функціонування ГР були спрямовані зміни організаційно-правових інструментів.

Табл. 1. Організаційно-правові зміни діяльності ГР в Україні

Нововведення стосувалися критеріїв відбору представників інститутів громадянського суспільства (ІГС) до складу ГР. Згідно із попередніх вимог формування складу громадської ради, створеної при центральному або місцевому ОВВ, могли бути обрані представники громадських, релігійних, благодійних організацій, професійних спілок та їх об'єднань, творчих спілок, асоціацій, організацій роботодавців, недержавних засобів масової інформації та інших непідприємницьких товариств і установ, легалізованих відповідно до законодавства України (далі -- інститути громадянського суспільства) [10]. За новими умовами до складу громадської ради при міністерстві, іншому центральному органі виконавчої влади (окрім місцевих) можуть бути обрані тільки представники інститутів громадянського суспільства, які провадять свою діяльність у сфері, що пов'язана з діяльністю відповідного органу, та в статуті (положенні) яких визначені відповідні цілі і завдання діяльності (див.Табл.1) [9].

На нашу думку, те, що до складу міністерств та інших ЦОВВ відтепер будуть обирати представників тих ІГС, які діють у відповідній сфері та мають спільні завдання, стане своєрідним фільтром відбору активних та компетентних представників. Це у свою чергу сприятиме якості наданих рекомендації органам влади.

Кучабський О.Г. та Меляков А.В. у своєму дослідженні доходять до висновків, що надзвичайно важливим є питання не стільки кількісного, як якісного складу цих органів, і наголошують на таких критеріях відбору, як компетентність, обізнаність у проблемах певного регіону/територіальної одиниці та наявності досвіду їх розв'язання [4].

За новими умовами делегований представник ІГС має представити результати діяльності організації: відомості про проведені заходи, реалізовані проекти, виконані програми, друковані видання, подання інститутом громадянського суспільства відповідному органу письмових обґрунтованих пропозицій і зауважень з питань формування та реалізації державної політики у відповідній сфері та інформування про них громадськості тощо (протягом року до дня подання заяви (у разі, коли інститут громадянського суспільства працює менше року, - за період діяльності).

Отже, відтепер самого ентузіазму щодо участі ІГС у громадській раді буде недостатньо, і кандидат до ГР має бути не лише активним, а й демонструвати громаді результати своєї діяльності згідно із статутними повноваженнями, підтвердити свою професійність щодо питань, які стосуватимуться спектру діяльності ГР. Такий підхід частково вирішує питання компетентності та усвідомлення представниками ІГС своєї ролі, меж відповідальності та обізнаності у тій чи іншій сфері діяльності, вивчення соціально важливих питань певних територій.

Щодо кількості делегованих представників, то відтепер ІГС незалежно від своєї організаційної структури та наявності місцевих осередків (відокремлених підрозділів, філій, представництв, місцевих організацій тощо) для участі в установчих зборах може делегувати тільки одного представника, який одночасно є кандидатом на обрання до складу громадської ради (див.Табл.1) [9].

Ми вважаємо, що такий підхід може вирішити питання надмірного представництва певних груп і недостатнього представництва інших, адже раніше вимог щодо кількості представників від однієї організації не було. Це також забезпечить умови для більш демократичного волевиявлення ІГС як членів ГР під час прийняття важливих рішень на засіданнях.

Визначення переліку тих осіб, які не можуть бути обрані до складу ГР також зазнало змін. Це нововведення вводить обмеження щодо членства в ГР для:

- народних депутатів України, депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим та місцевих рад,

- посадових осіб органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим та місцевого самоврядування (див.Табл.1) [9].

У 2011 р. проводилися статистичні дослідження, які показали, що 38 % складу громадських рад, створених при ЦОВВ, були представниками тих установ, при яких утворені громадські ради. Опитувані голови ГР, створених при ЦОВВ та представники ЦОВВ, уповноважені забезпечувати взаємодію з громадською радою вважали, що до складу громадських рад окрім громадськості мають входити: представники ЦОВВ (46 %), науковці (64 %) та експерти (63 %) [7].

Зміна, якою визначено, що до складу громадських рад відтепер не мають права входити депутати та посадові особи органів державної влади ,вирішує проблему політичної заангажованості громадської ради та захисту інтересів окремих політичних сил та владних структур, й одночасно впливає на створення більш демократичних умов для діяльності громадської ради.

Нові вимоги обрання кандидата до складу громадської ради зобов'язують його особисто бути присутнім під час рейтингового голосування на установчих зборах [9]. Раніше достатньо було добровільно заявити про бажання брати участь у роботі громадської ради через подання необхідних документів. Ця корекція безумовно є необхідною, адже наявність кандидата під час обрання до складу ГР свідчить про серйозність його намірів.

Питання кількісного складу не раз піднімалося науковцями, представниками ОВВ та членами громадських рад. Ця проблема у відповідності до внесених змін знята з порядку денного. Із самого початку кількість членів громадських рад не була регламентованою, тому формування громадських рад у багатьох випадках було складним і довготривалим, адже кількість кандидатів до їх складу не обмежувалась.

Рекордсменом у кількісному складі громадських рад стала громадська рада при Київській міській адміністрації, яка мала склад понад 222 осіб і 29 постійних комісій. Голова цієї громадської ради неодноразово зазначав, що така кількість представників громадськості ускладнює процес організації та ефективного управління діяльності ГР, при тому, що ОВВ не виділив ГР ані постійного приміщення, ані засобів зв'язку [12].

В останній редакції Типового положення кількісний склад громадської ради визначається установчими зборами та не може становити більш як 35 осіб, проте наскільки ця цифра є оптимальною покаже час (див.Табл.1).

На нашу думку, якщо справа стосується районних та невеликих міських територіальних громад, при яких утворюються громадські ради, то можливо 35 представників громадських об'єднань буде і достатньо, щоб виражати думку місцевої громади. Однак, якщо брати до уваги столичний мегаполіс, де рівень активності громадян, наприклад, у 2013 був дуже великим (222 члени ГР при КМДА, що призвело до ажіотажу під час «виборів» до громадської ради), а також громадські ради при ЦОВВ, де спектр впливу рішень ради є значно більшим, ніж на місцевому рівні, то максимальна кількість потрібна відповідно більша (за наявності бажаючих).

Згідно з експертним опитуванням щодо строку повноважень складу громадської ради проведеним у 2013 р., 48 % респондентів (голови ГР та представники ЦОВВ) вважали оптимальним терміном діяльності ГР 1-2 роки, 29 % -- 3-4 роки, і 12 % -- 5 і більше років [7]. Відтепер термін є чітко визначеним і становить 2 роки (див.Табл.1) [1].

Ми вважаємо, що визначений термін є дійсно таким, що дасть можливість, з одного боку, активізувати діяльність громадських рад, з іншого - не дати можливості бюрократизуватися цим органам. Внесеними змінами також передбачено випадки, за якими громадська рада має припинити свої повноваження та оголосити про створення нової ініціативної групи.

Відбулися також зміни процедури формування складу громадської ради, а саме щодо часових термінів її утворення. Так, раніше ініціативна група з підготовки установчих зборів громадської ради мала бути утворена за 45 календарних днів, тепер часу відведено більше - 60 календарних днів. В такий самий термін має бути утворена ініціативна група, утворена при громадській раді, якщо повноваження останньої не були припинені достроково. У такому разі кількісний та персональний склад ініціативної групи орган затверджує з урахуванням пропозицій громадської ради. За новою редакцією до складу ініціативної групи входять делеговані члени діючої громадської ради (якщо її повноваження не були припинені достроково), представники інститутів громадянського суспільства, які не представлені у складі громадської ради, представники органу, при якому утворюється громадська рада. Персональний склад ініціативної групи орган оприлюднює на своєму офіційному веб-сайті протягом п'яти робочих днів з дня її утворення. Не пізніше ніж за 45 календарних днів до проведення установчих зборів орган в обов'язковому порядку оприлюднює на своєму офіційному веб-сайті та в інший прийнятний спосіб підготовлене ініціативною групою та погоджене з ним повідомлення про дату, час, місце, порядок проведення установчих зборів, порядок подання заяв для участі в установчих зборах, відомості про склад ініціативної групи та прізвище, ім'я, електронну адресу та номер телефону відповідальної особи. Прийом заяв для участі в установчих зборах припиняється за 30 календарних днів до їх проведення.

Рамкового підходу набули умови щодо відмови представнику ІГС в участі в установчих зборах, які раніше не були чітко прописаними, і вирішувалися на місцях на розсуд ініціативної групи. Сьогодні підставами для відмови представнику інституту громадянського суспільства в участі в установчих зборах є:

- невідповідність документів, поданих інститутом громадянського суспільства, вимогам Типового положення;

- неусунення інститутом громадянського суспільства невідповідності поданих документів вимогам, встановленим Типовим положенням;

- невідповідність ІГС або делегованого ним представника вимогам, встановленим Типовим положенням;

- недостовірність інформації, що міститься в документах, поданих для участі в установчих зборах;

- відмова інституту громадянського суспільства від участі в установчих зборах шляхом надсилання ініціативній групі офіційного листа;

- перебування ІГС, який делегував свого представника для участі в установчих зборах, у процесі припинення.

Прозорості також набув процес оприлюднення списку кандидатів до складу громадської ради, які братимуть участь в установчих зборах, та список представників інститутів громадянського суспільства, яким відмовлено в участі в установчих зборах, із зазначенням підстави для відмови. Також має бути висвітлено результати діяльності ІГС за останній рік, біографічні довідки делегованих ними представників, а також уточнена інформація про дату, час та місце проведення установчих зборів, погоджена з органом, оприлюднюються не пізніше ніж за три робочих дні до проведення установчих зборів на офіційному веб-сайті органу та в інший прийнятний спосіб.

Визначено процедуру проведення установчих зборів. У новому Типовому положенні відмічається, що відкриває збори уповноважений представник ініціативної групи з числа кандидатів до нового складу громадської ради обирається лічильна комісія, голова зборів, секретар, заслуховується інформація голови або іншого уповноваженого члена попереднього складу громадської ради про її діяльність, якщо така рада була утворена, а також обирається новий склад громадської ради. Рішення установчих зборів оформляється протоколом, який складається протягом трьох робочих днів з моменту проведення установчих зборів, підписується головою та секретарем установчих зборів і подається органові. Орган оприлюднює протокол установчих зборів на своєму офіційному веб-сайті та в інший прийнятний спосіб протягом 3 робочих днів з моменту його надходження [9].

Усі вищезазначені зміни були втілені у Типовому положенні задля чіткого визначення умов формування, організації та визначення процесу відбору серед ІГС членів ГР.

Положення про визначення умов дострокового припинення діяльності громадської ради та повноважень члена ГР були відсутні у Типовому положенні попередньої редакції. Наразі дострокове припинення діяльності громадської ради здійснюється у випадках:

- коли засідання громадської ради не проводилися протягом двох кварталів;

- невиконання громадською радою без об'єктивних причин більшості заходів, передбачених річним планом її роботи;

- прийняття відповідного рішення на її засіданні; реорганізації або ліквідації органу.

У разі припинення діяльності громадської ради орган утворює протягом 15 календарних днів ініціативну групу з підготовки установчих зборів з метою формування нового складу громадської ради.

Підставами для припинення повноважень члена ГР є (див.Табл.1): обрання члена громадської ради народним депутатом України, депутатом Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад або призначення на посаду в органі державної влади, органі влади Автономної Республіки Крим, органі місцевого самоврядування; набрання законної сили обвинувальним вироком щодо члена громадської ради; смерті члена громадської ради [9].

Висновки

Внесені зміни певної міри усунули існуючі в Типовому положенні прогалини, проте на наш погляд у нормативно-правовому регулюванні доцільно врахувати наступне: у питаннях проведення установчих зборів розробити критерії відбору й оцінки компетентності та професійності кандидатів.

Що стосується інституційної спроможності організацій громадянського суспільства та рівень їх політичної відповідальності, то представникам ІГС необхідно:

- підвищувати свій професійний рівень через вивчення інформаційно-методичних матеріалів, які на даний час є наявними у мережі Інтернет, в тому числі на сайті «Громадянське суспільство і влада», ознайомлюватися із сучасними науково-методичними розробками та дослідженнями про можливості, інструменти та механізми впливу громадян через діяльність ГР;

- брати активну участь у розробці та виконанні плану заходів ГР спільно із ОВВ, підвищувати рівень ефективності взаємодії.

Вважаємо доцільним у подальших дослідженнях відслідковувати результати діяльності ГР на предмет ефективності нововведень організаційно-правового характеру, а також проводити додаткові розвідки щодо інформаційно-комунікативного, інформаційно-методичного, матеріально-технічного та фінансового забезпечення ГР.

Література

1. Влада і суспільство: діалог через громадські ради: монографія /[Шайгородський Ю. Ж., Андрійчук Т. С., Дідух А. Я. [та ін.] ; за заг. ред. Шайгородського Ю. Ж.]; USAID, УЦПМ. - К.: ПАЛИВОДА, 2011 . - С. 42-44.

2. Громадські ради при органах виконавчої влади України як форма взаємодії держави і громадянського суспільства [Текст] : автореферат дис. ... канд. політ. наук : 23.00.02 / Т. С. Андрійчук ; Нац. акад. наук України, Ін-т держави і права ім. В. М. Корецького. - Київ : [б. в.], 2015. - 23 с.

3. Гуськова Е. О. Роль інституціональної спроможності громадських рад у формуванні довіри до органів виконавчої влади / Е. О. Гуськова // Актуальні проблеми державного управління, педагогіки та психології. - 2014. - Вип. 1. - С. 26-30.

4. Кучабський О.Г., Меляков А.В. Громадські ради в системі управління гуманітарним розвитком регіонів: потенціал і перспективи діяльності / О.Г.Кучабський, А.В. Меляков // Теорія та практика державного управління. - 2012. - Вип. 4 (39). - С.32-40.

5. Лукеря І. Контролювати владу по-новому / І. Лукеря // Громадянське суспільство. - 2015. - №2 (21). - С.12-16.

6. Пак С. Громадські ради в системі державного управління охорони здоров'я на регіональному та місцевому рівнях в Україні / С. Пак. // Ефективність державного управління. - 2013. - №36. - С. 90-96.

7. Передерій С.О., Григоренко Є.І. Особливості правового статусу громадських рад при органах державної виконавчої влади в Україні (теоретико-правова характеристика) / С.О.Передерій, Є.І.Григоренко // Вісник Харківського національного університету імені В. Н. Каразіна. - 2013. - №15. - С.38-41.

8. Попова Г.Л. Громадські ради при центральних та місцевих органах влади / Наукові праці. Політологія // Г.Л. Попова. - 2013. - №166. - С.67-70.

9. Про внесення змін до постанов Кабінету Міністрів України від 5 листопада 2008 р. № 976 і від 3 листопада 2010 р. № 996: Постанова Кабінету Міністрів України від 08 квітня 2015 року р. № 234 / Кабінет Міністрів України [Електронний ресурс] - http: http://www.kmu.gov.ua/control/uk/cardnpd?docid=248124741.

10. Про забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики: Постанова Кабінету Міністрів України від 3 листопада 2010 р. № 996 / Кабінет Міністрів України [Електронний ресурс] - http: www. http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/996-2010-%D0%BF.

11. Самбук О. Сучасний зміст поняття «Громадська рада при органі виконавчої влади» в сучасному державному управлінні (частина І) / О.Самбук // Державне управління та місцеве самоврядування. - 2013. - №1 (16). - С.35-41.

12. Черненко М. Як нам навчити громадську раду? / М.Черненко //Вісник громадських рад. - 2011. - №2. - С. 26-27.

Размещено на Allbest.ru