Реалізація прогнозної та планувальної функцій органів місцевого самоврядування в умовах складної динамічної циклічності

Размещено на http://www.allbest.ru/

Національна академія державного управління при Президентові України

Кафедра регіонального управління, місцевого самоврядування та управління містом

Реалізація прогнозної та планувальної функцій органів місцевого самоврядування в умовах складної динамічної циклічності

кандидат наук з державного управління, доцент

В.С. Колтун

Анотація

Основна мета органів місцевого самоврядування, яка полягає у забезпеченні соціально-економічного і культурного розвитку територій, має досягатись у сучасних умовах найбільш результативно, з максимальною економією ресурсів. Одними з інструментів, які уможливлюють ефективне і результативне управління розвитком територій, є прогнозна і планувальна функції органів місцевого самоврядування. Тому вбачається актуальним здійснене обґрунтування підходів до вдосконалення процесу реалізації прогнозної і планувальної функцій ОМС з метою забезпечення відповідності новим реаліям. В результаті проведеного дослідження обґрунтовано необхідність врахування загальних тенденцій розвитку зовнішнього і внутрішнього середовища функціонування органів місцевого самоврядування через формалізовану характеристику - визначену фазу відповідного циклу, з метою здійснення більш чітких прогнозів. Розроблено алгоритм для реалізації вказаного підходу та розширену матрицю СВОТ-аналізу. Застосування подібної розширеної матриці СВОТ-аналізу, яка побудована з урахуванням ендогенної та екзогенної циклічності через формалізовані характеристики фаз комплементарних циклів внутрішнього та зовнішнього середовища, створить об'єктивовані підстави для вдосконалення прогнозної та планувальної функцій управління, що здійснюють ОМС.

Ключові слова: місцеве самоврядування, циклічність, функції, прогнозування, планування.

Annotation

The main purpose of local self-government (LSG), which is to ensure socio-economic and cultural development of territories is achieved in the present conditions most effectively with maximum economy of resources. One of the tools that enable the effective and efficient management of the development areas are projected and planning functions of local government. Therefore seen important study carried approaches to improve the implementation forecasting and planning functions LSG to comply with the new reality. The study proved the need to consider the general trends of the external and internal environment of functioning of local self-government through a formalized description - defined the relevant phase of the cycle, in order to implement a clear example. The algorithm for the implementation of the said approach and extended matrix SWOT analysis. The use of such extended matrix SWOT analysis, which is built on the basis of endogenous and exogenous cycling through the formal characteristics of the phases of complementary cycles of the internal and external environment, create reasons to improve forecasting and planning management functions that perform LSG.

Keywords: Local self-government, cyclical, features, forecasting, planning.

Постановка проблеми у загальному вигляді та її зв'язок із важливими науковими чи практичними завданнями. Вітчизняна реальність характеризується необхідністю реформування ряду керуючих підсистем, у т.ч. - системи органів місцевого самоврядування (далі - ОМС). Основна мета ОМС, яка полягає у забезпеченні соціально-економічного і культурного розвитку територій, має досягатись у сучасних умовах найбільш результативно, з максимальною економією ресурсів. Одними з інструментів, які уможливлюють ефективне і результативне управління розвитком територій, є прогнозна і планувальна функції органів місцевого самоврядування. Тому вбачається доцільним обґрунтування підходів до вдосконалення процесу реалізації прогнозної і планувальної функцій ОМС з метою забезпечення відповідності новим реаліям.

Аналіз останніх досліджень і публікацій, виділення не вирішених раніше частин загальної проблеми. Близьке коло питань розглядалось у працях відомих українських вчених В.І.Борденюка [3], В.В.Мамонової і Ю.О.Куца [10] та цілої плеяди інших. Дослідженням діяльності органів місцевого самоврядування в умовах циклічного розвитку економіки регіону займаються, зокрема, С.В.Архипенко та Н.І.Верхоглядова [1]. Серед зарубіжних вчених цими аспектами управління цікавиться В.С.Васильєв [4]. Питання стратегічного планування детально обґрунтовано у працях відомих вчених О.В.Берданової [2;14], В.М.Вакуленка [2;14], Г.О.Дробенка [5], В.С.Куйбіди [9], В.В.Тертички [14], Ю.П.Шарова [15] та інших. Однак, незважаючи на значний інтерес науковців до даної проблеми, специфіка реалізації прогнозної та планувальної функцій ОМС в умовах складної динамічної циклічності ще не виступала предметом спеціальних досліджень.

Метою статті є обґрунтування підходів до реалізації прогнозної та планувальної функцій органів місцевого самоврядування в умовах складної динамічної циклічності.

Виклад основного матеріалу. Ідеї щодо циклічного характеру буття є досить розповсюдженими у сучасних окремих галузях наукового знання. Так, Л.Константиновська зазначає: «Те, що всі процеси у просторі і часі є циклічними, і цикли охоплюють всі сторони природи і суспільства, було визнано всіма вченими світу»[8]. Б.В.Сапунов пише: «З точки зору М.Д.Кондратьєва, такі цикли є нормальною формою будь-якого біологічного і соціального процесу»[13], - (курсив наш.- В.К.) У тексті вище невипадково виділені сфери різних наук, що описують цілісну реальність, адже видатний вчений, основоположник сучасного підходу по складної соціально-економічної циклічності М.Д.Кондратьєв пропонував вирішувати конфліктні для однієї системи протиріччя шляхом виходу у більш широкі сфери, цей же принцип визначено одним із провідних у кібернетиці, на ньому грунтуються основні постулати теорії систем.

Функції місцевого самоврядування є формою вияву впливу даного феномену на оточуючу реальність. Очевидною вбачається думка, що від ступеню домірності специфіки (повноти та міри) реалізації потенціалу вказаних функцій «викликам» зовнішнього середовища залежить загальна ефективність місцевого самоврядування. Ключовою сферою діяльності сучасних ОМС в Україні є «забезпечення соціально-економічного розвитку територій» (Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні», Ст.27.) Тому аналіз ряду динамічних середовищ функціонування ОМС вважаємо за доцільне розпочати саме з економічного. Відомий вчений В.С.Васильєв зазначає, що «Феномен циклічності економічної діяльності суспільного організму з самого початку зародження сучасної економічної науки на рубежі XVІІІ-XIX сторіч привертав до себе увагу провідних економістів світу»[4]. Широкий підхід до розуміння економічних циклів наводить і В.Новіков. Він пише: «Технологічні зміни тісно пов'язані з соціальними, політичними і культурними зрушеннями. Всі вони…визначаються необхідністю, що періодично виникає для людини і суспільства, адаптуватися до нових ситуацій, викликаних змінами природних, демографічних, екологічних, економічних, геополітичних і інших умов»[11]. На нашу думку, є прямою кореляція даного положення із теорією «викликів» і «відповідей» через які реалізовується еволюційний поступ суспільства Дж.Тойнбі, і у постійному пошуку яких знаходиться ОМС базового чи регіонального рівня.

Як відомо, основним регулятором суспільних функцій виступає публічне управління в цілому, місію керуючої підсистеми у суспільстві реалізує держава, а на місцях - органи місцевого самоврядування, що представляють інтереси територіальних громад. В.І.Борденюк у фундаментальній монографії[3] пише: «на реалізацію економічної функції держави спрямовані повноваження органів місцевого самоврядування у сфері планування та регулювання економічного розвитку відповідних адміністративно-територіальних одиниць, обліку, бюджету, фінансів і цін, а на виконання соціальної функції - їх повноваження у сфері соціального захисту населення;…на виконання гуманітарної, культурно-виховної функції держави спрямовані повноваження органів місцевого самоврядування у сфері освіти, охорони здоров'я, культури, фізкультури і спорту. Змістовний зв'язок існує між екологічною функцією держави і повноваженнями місцевого самоврядування у сфері регулювання земельних відносин та охорони навколишнього природного середовища. Правоохоронна функція та функція захисту прав і свобод людини опосередковується в їх повноваженнях щодо забезпечення законності, правопорядку, охорони, прав, свобод і законних інтересів громадян» [3,с. 445].

Як випливає з наведених міркувань сучасного вченого, має місце повне відображення функцій суспільного управління у комплексі повноважень ОМС. Для нас є важливим даний факт, оскільки, як доводиться у ряді сучасних публікацій [6], існує прямий зв'язок між функціями ОМС і основними компонентами К-циклів (циклів М.Д.Кондратьєва). Відповідно реалізується безпосередній вплив ОМС (через закріплені у законодавстві їх компетенції) на специфіку проходження К-циклів для певної території. Якщо виходити з того факту, що традиційно К-цикл описується через зміну економічного та соціального середовищ, то таким аспектам відповідають напрями діяльності ОМС, закріплені у повноваженнях, що викладені у Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні». До економічного блоку функцій ОМС, реалізація яких пов'язана зі специфікою К-циклів, відносяться повноваження щодо затвердження програм соціально-економічного культурного розвитку відповідних адміністративно-територіальних одиниць, цільових програм з інших питань місцевого самоврядування (Ст.26., п.22.); затвердження місцевого бюджету, внесення змін до нього; затвердження звіту про виконання відповідного бюджету (Ст.26., п.23); встановлення місцевих податків і зборів відповідно до Податкового кодексу України (Ст.26., п.24); утворення цільових фондів (Ст.26., п.25); прийняття рішень щодо здійснення місцевих запозичень (Ст.26., п.26); прийняття рішень щодо передачі коштів з відповідного місцевого бюджету (Ст.26., п.27.); прийняття рішень щодо надання відповідно до чинного законодавства пільг по місцевих податках і зборах, а також земельному податку (Ст.26.,п.28), норми пунктів 29 - 36 Статті 26 цитованого Закону України. Крім того, до цього ж блоку відносяться всі норми Статті 27 «Повноваження у сфері соціально-економічного і культурного розвитку, планування та обліку»; «Статті 35. Повноваження в галузі зовнішньоекономічної діяльності» та повністю Розділ III «Матеріальна і фінансова основа місцевого самоврядування».

До соціального блоку функцій ОМС, реалізація яких пов'язана зі специфікою К-циклів, відносяться повноваження щодо затвердження програм соціально-економічного, культурного розвитку відповідних адміністративно-територіальних одиниць, цільових програм з інших питань місцевого самоврядування (Ст.26., п.22.); повністю Стаття 27 «Повноваження у сфері соціально-економічного і культурного розвитку, планування та обліку». Норми Статті 30. «Повноваження в галузі житлово-комунального господарства, побутового, торговельного обслуговування, громадського харчування, транспорту і зв'язку», зокрема пункт 5 п. «а» якої визначає: «5) забезпечення соціально-культурних закладів, які належать до комунальної власності відповідних територіальних громад, а також населення паливом, електроенергією, газом та іншими енергоносіями; вирішення питань водопостачання, відведення та очищення стічних вод; здійснення контролю за якістю питної води». У п. 6. п. «б» цитованої статті закріплено таке повноваження: «надання відповідно до закону громадянам, які потребують соціального захисту, безоплатного житла або за доступну для них плату». Повністю Стаття 34 «Повноваження у сфері соціального захисту населення» та п.16. «затвердження програм соціально-економічного та культурного розвитку відповідно району, області, цільових програм з інших питань, заслуховування звітів про їх виконання», що міститься у Статті 43 «Питання, які вирішуються районними і обласними радами виключно на їх пленарних засіданнях». місцевий самоврядування матриця планувальний

Вказані повноваження у сфері економічного і соціального розвитку реалізуються через комплекс функцій ОМС - інформаційну, прогнозну, планувальну (програмну), організаційну, розпорядчу та контрольну. Наразі слід відзначити, що серед наведеного переліку функцій ОМС суттєве значення мають прогнозна та планувальна/програмна. В.І.Борденюк зазначає з цього приводу: «Суть прогнозування полягає в науковому передбаченні перспектив та пріоритетів розвитку…, а також вірогідних позитивних і негативних наслідків прийняття відповідних управлінських рішень. Зокрема, прогнозування як самостійна функція державного управління закріплена в Законі України «Про державне прогнозування та розроблення програм економічного і соціального розвитку України», в якому державне прогнозування економічного і соціального розвитку визначається як «науково обґрунтоване передбачення напрямів розвитку країни, окремих галузей економіки або окремих адміністративно-територіальних одиниць, можливого стану економіки та соціальної сфери в майбутньому, а також альтернативних шляхів і строків досягнення параметрів економічного і соціального розвитку» «продуктом прогнозування є прогнози, які є засобом обґрунтування вибору тієї чи іншої стратегії щодо регулювання соціально-економічних процесів» [3, c.461]. Далі вчений описує функцію «планування (програмування): «Результатом планування є відповідні програми, в яких визначаються цілі та пріоритети економічного і соціального розвитку, засоби та шляхи їх досягнення... Сутність планування полягає в конкретизації напрямів, темпів, пропорцій і строків здійснення відповідних заходів» [3, c.461]. Наголосимо, що згідно норм першої і другої статей Закону України «Про державне прогнозування та розроблення програм економічного і соціального розвитку України», ОМС визнаються безпосередніми учасниками державного прогнозування, і у межах повноважень «відповідають за розроблення, затвердження та виконання прогнозних і програмних документів економічного і соціального розвитку відповідних адміністративно-територіальних одиниць»[12].

Саме тому основне теоретичне і прикладне значення нашого дослідження пов'язано із прогнозною функцією управління, що належить, зокрема, до сфери компетенцій ОМС всіх рівнів. Адже, як показав аналіз фундаментальних публікацій видатних сучасних вчених (праці О.В.Берданової[2;14], В.М.Вакуленка[2;14], Г.О.Дробенка[5], В.С.Куйбіди [9], В.В.Тертички[14], Ю.П.Шарова[15]), циклічність соціально-економічних систем не враховується у сучасних підходах до практики стратегічного планування.

Значення методології М.Д.Кондратьєва для планувальної діяльності є недооціненим у сучасній теорії. Вчений брав участь у роботі над складанням першого 5-річного плану розвитку у СРСР. Він вважав, що плани повинні носити переважно якісний, ніж кількісний характер, ґрунтуватися на суворих наукових дослідженнях і дотриманні пропорційності[7]. Основна причина його ув'язнення і розстрілу у 1938 р. пов'язана з відмовою вченого планувати управління і розвиток народного господарства, виходячи із потреб, відображених у партійних завданнях. Єдиною підставою для формування планів розвитку М.Д.Кондратьєв вважав об'єктивні закономірності розвитку і ресурсні можливості (зокрема, його робота «Ціни на хліб»). Сам М.Д.Кондратьєв з цього приводу пише: «Метод, на основі якого вибудовується передбачення…спирається не на закон розвитку якого-небудь одного ряду, а на закон зв'язку у часі кількох циклічних рядів і по ходу одного або декількох доступних для спостереження рядів здійснюється висновок про хід інших. За логічною сутністю цей метод, отже, є вельми близьким до методу передбачення іррегулярних подій на основі симптомів»[7,с.554].

На наше переконання, є необхідним залучення потужного методологічного потенціалу теорії М.Д.Кондратьєва до сучасних підходів у сфері планування розвитку територій, зокрема - стратегічного планування. Як викладено у працях відомих вітчизняних вчених О.В.Берданової, В.М.Вакуленка та В.В.Тертички, «сутність процесу стратегічного планування розвитку територіальних громад - це системна технологія обгрунтування та ухвалення найважливіших рішень щодо місцевого розвитку, визначення бажаного майбутнього стану території та способу його досягнення, що базується на аналізі зовнішнього оточення території та її внутрішнього потенціалу і полягає у формуванні узгоджених із територіальною громадою дій, на реалізації яких концентруються зусилля, ресурси основних суб'єктів місцевого розвитку»[14].

На нашу думку, загальна теорія планування розвитку як територій, так і окремих організацій, значно виграла би, якби враховувала динамічні аспекти ряду зовнішніх середовищ, що характеризуються стійкою циклічністю. Врахування загальних тенденції розвитку зовнішнього і внутрішнього середовища через формалізовану характеристику - визначену фазу циклу, дасть можливість здійснювати більш чіткі прогнози. Для реалізації такого підходу необхідно реалізовувати наступний алгоритм:

1). Виділити компоненти зовнішнього середовища, виходячи з принципу єдності систем: економічне, соціальне, політичне, тощо (для планування розвитку територій); можуть також застосовуватись для аналізу характеристики будь-яких інших видів середовищ (біологічного, хімічного, фізичного,тощо), в залежності від специфіки розвитку досліджуваного об'єкту.

2). Визначити фазу розвитку цілісного середовища на основі інтеграції циклів різних видів і типів (наприклад, у межах характеристики економічного середовища - за підходами М.Д.Кондаратьєва, С.Кузнеца, Жугляра, Кітчина та інш.). Знаючи фазу розвитку зовнішнього середовища, можна буде визначити специфіку наступної, очікуваної фази, для часового періоду якої і здійснюється прогноз.

3). Для внутрішнього середовища - визначити поточну фазу життєвого циклу організації (об'єкту) і прогнозовану на досліджуваний період часу.

4). З урахуванням кореляції фаз внутрішнього і зовнішнього середовищ спрогнозувати оптимальний обмін ресурсами.

Застосування динамічного циклічного параметру у класичній таблиці СВОТ-аналізу буде виглядати наступним чином:

Таблиця 1. Матриця СВОТ аналізу з урахуванням параметру складної динамічної циклічності

Авторська розробка.

На наше переконання, застосування подібної розширеної матриці СВОТ-аналізу, яка побудована з урахуванням ендогенної та екзогенної циклічності через формалізовані характеристики фаз комплементарних циклів внутрішнього та зовнішнього середовища, створить об'єктивовані підстави для вдосконалення прогнозної та планувальної функцій управління, що здійснюють ОМС.

Висновки

В результаті проведеного дослідження обґрунтовано необхідність врахування загальних тенденцій розвитку зовнішнього і внутрішнього середовища функціонування ОМС через формалізовану характеристику - визначену фазу відповідного циклу, з метою здійснення більш чітких прогнозів. Розробленоалгоритм для реалізації вказаного підходу та розширену матрицю СВОТ-аналізу.

Перспективи подальших розвідок пов'язані з вдосконаленням методів стратегічного планування на основі урахування складної динамічної екзогенної та ендогенної циклічності.

Список літератури

1. Архипенко С.В. Диверсифікація господарства регіону як спосіб регулюваня його економічного циклу: концепція регулювання економічних циклів регіону/ Архипенко С.В.,Верхоглядова Н.І. Економічний простір. № 30, 2009. Електронний ресурс: режим доступу http://esteticamente.ru/portal/Soc_Gum/Ekpr/2009_30/zmist.htm

2. Берданова О., Вакуленко В. Стратегічне планування місцевого розвитку. Практичний посібник / [Берданова О., Вакуленко В.]; Швейцарсько-український проект «Підтримка децентралізації в Україні - DESPRO. - К. : ТОВ «София-А». - 2012. - 88 с.

3. Борденюк В.І.Державне управління і місцеве самоврядування: Конституційно-правові основи співвідношення та взаємодії: Моногр.- К.: Парламентське вид-во, 2007. - 576 с.

4. Васильев В.С. Экономические кризисы и циклы Солнечной активности (исторические прецеденты и современные взгляды)/ США - Канада. Экономика, политика, культура, № 11, Ноябрь 2013. - C. 3-20. Електронний ресурс. Режим доступу: http://ebiblioteka.ru/browse/doc/38298477

5. Дробенко Г.О., Брусак Р.Л., Свірський Ю.І. Стратегічне планування розвитку територіальних громад. - Львів: Вид-во „СПОЛОМ”, 2001. - 118 с.

6. Колтун В.С. Організація діяльності органів місцевого самоврядування в умовах екзогенної циклічності: мультифакторний підхід / В. С. Колтун // Управління сучасним містом. - 2012. - № 1-4/1-12 (45-48). - С. 53-60.

7. Кондратьев Н. Д. Большие циклы конъюнктуры и теория предвидения [Електронний ресурс] / Н. Д. Кондратьев, Ю. В. Яковец, Л. И. Абалкин // Избранные тр. - М. : Экономика, 2002. - 550 с. - Режим доступу : http://noocivil.esrae.ru/pdf/2012/1/879.pdf

8. Константиновская Л.В. Солнечная активность. Електронний ресурс. Режим доступу: http://www.astronom2000.info/%d0%b0%d1%81%d1%82%d1%80%d0%be%d0%bd%d0%be%d0%bc%d0%b8%d1%8f/ %d1%81%d0%be%d0%bb%d0%bd%d0%b5%d1%87%d0%bd%d0%b0%d1%8f-%d0%b0%d0%ba%d1%82%d0%b8%d0%b2%d0%bd%d0%be%d1%81%d1%82%d1%8c/

9. Куйбіда В.С. Регіональний розвиток та просторове планування територій: досвід України та інших держав-членів Ради Європи: Збірник / В.С. Куйбіда, В.А. Негода, В.В. Толкованов. - К.: Вид-во «Крамар», 2009. - 170 с.

10. Мамонова В.В.Сталий розвиток територіальної громади: управлінський аспект: [Моногр.] За ред. Ю.О. Куца, В.В. Мамонової. - Х.: Вид-во ХарРІ НАДУ “Магістр”, 2008. - 335 с.

11. Новиков В. С. Инновации в туризме [Електронний ресурс] / В. С. Новиков. - М. : ИЦ “Академия”, 2007. - 208 с. - Режим доступу: http://tourlib.net/books_tourism/novikov.htm

12. Про державне прогнозування та розроблення програм економічного і соціального розвитку України [Електронний ресурс] : Закон України від 23 бер. 2000 р. - Режим доступу : zakon.rada.gov.ua

13. Сапунов Б.В. Гелиобиология и хронобиология: истоки, постулаты и нерешенные вопросы. Електронний ресурс. Режим доступу: http://sapunov.rshu.ru/content/articles/scientific/article8

14. Стратегічне планування. Навчальний посібник/ О.Берданова, В.Вакуленко, В.Тертичка. - Л.: ЗУКЦ, 2008. - 138 с.

15. Шаров Ю.П. Стратегічне планування та реалізація політики на центральному, регіональному та місцевому рівнях: Навч. посібник / Ю.П. Шаров. - К.: Центр навчальної літератури, 2004. - 56 с.

Размещено на Allbest.ru