Види законодавчих процедур в Україні та Євросоюзі (порівняльно-правова характеристика)

Размещено на http://www.allbest.ru

Размещено на http://www.allbest.ru

Євроінтеграційний курс України зобов'язує її враховувати особливості європейської правової системи, а також специфіку джерел права Європейського Союзу й нормотворчої діяльності його основних інституцій. Необхідність удосконалення нормотворчого процесу, підвищення якості національного законодавства, узгодження його з європейськими правовими стандартами актуалізує проблему порівняльного дослідження процедур прийняття нормативно-правових актів в Україні та Євросоюзі.

У теорії права законодавчий процес розглядається в вузькому значенні - як врегульований Конституцією держави порядок (процедура) обговорення, прийняття й опублікування законів (законодавчий процес є ідентичним поняттю законодавчої процедури), і в широкому - як сукупність передбачених законодавством процедур розробки, внесення на розгляд, прийняття і введення в дію законів, а також відповідних цим процедурам дій учасників законодавчого процесу (законодавчий процес як сукупність взаємопов'язаних і об'єднаних єдиною метою правотворчих дій законодавця). У підручниках із конституційного права законодавчий процес визначається як передбачений Конституцією й законами України порядок здійснення законодавчої функції й реалізації законодавчих повноважень, як система взаємопов'язаних стадій прийняття закону. Єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент - Верховна Рада України. У разі проведення всеукраїнського референдуму (законодавчого референдуму) суб'єктом прийняття закону може виступати Український народ. Законодавчий процес є різновидом нормотворчого (правотворчого) процесу, він зводиться до поетапної процедури ухвалення законів, яка складається з низки послідовних стадій - самостійних, логічно завершених етапів і організаційно-технічних дій щодо прийняття законодавчих актів. У юридичній літературі пропонуються різні підходи до виокремлення стадій законодавчого процесу. Так, Н. Пархоменко вважає, що законодавчий процес складається з двох основних етапів: формування державної волі (підготовки проекту) і безпосереднього прийняття нормативно-правового акта (закону). Л. Морозова виділяє чотири стадії: 1) законодавчу ініціативу; 2) обговорення законопроекту; 3) прийняття закону; 4) промульгацію і набуття законом юридичної сили. На наш погляд, кількість і змістове наповнення стадій законодавчого процесу залежить від виду законодавчої процедури.

Розрізняють загальну й спеціальну законодавчі процедури. Загальна законодавча процедура здійснюється парламентом і передбачена розд. 4 гл. 18-23 Регламенту Верховної Ради України (далі - Регламент ВРУ). Шляхом такої процедури відбувається прийняття нового закону, внесення змін і доповнень до чинного законодавства, скасування закону в цілому чи окремих його положень. Загальна законодавча процедура складається з таких стадій:

а) підготовка законопроекту до розгляду Верховною Радою України. Ця стадія включає: прийняття рішення щодо підготовки проекту, організаційно-технічне та фінансове забезпечення підготовки проекту, розробку концепції законопроекту, підготовку тексту проекту закону та додатків до нього, наукову експертизу проекту закону, внесення проекту закону на розгляд Верховної Ради України суб'єктами права законодавчої ініціативи (Президентом України, народними депутатами України, Кабінетом Міністрів України, Національним банком України). Підготовлені проекти законів можуть бути оприлюднені для обговорення державними органами, науковими установами, громадськістю. Обов'язковим є оприлюднення проектів конституційних законів та законопроектів, що виносяться на всеукраїнський референдум. Законопроекти проходять попередній розгляд у відповідних комітетах Верховної Ради України;

б) розгляд законопроекту Верховною Радою України й прийняття рішення щодо нього. Законопроекти розглядаються на пленарних засіданнях Верховної Ради України, як правило, за процедурою трьох читань (перше - обговорення основних принципів, положень, критеріїв, структури законопроекту та прийняття його за основу; друге - постатейне обговорення й прийняття законопроекту в другому читанні; третє - прийняття законопроекту, який потребує доопрацювання та узгодження, в цілому). За результатами обговорення проекту закону може бути прийняте одне з таких рішень: повернути проект закону на доопрацювання із зазначенням головних зауважень і терміну доопрацювання; надіслати проект закону на додаткову експертизу; відхилити проект закону із зазначенням причин відхилення; схвалити текст закону в цілому й винести його на всеукраїнський референдум; прийняти закон і визначити порядок введення його в дію. Закони приймаються в цілому, а частина й постатейно - за результатами другого й третього читання на відкритому пленарному засіданні шляхом голосування простою або кваліфікованою більшістю голосів народних депутатів України залежно від характеру закону. Прийнятий Верховною Радою закон підписує Голова Верховної Ради України;

в) офіційне оприлюднення закону. Прийнятий і підписаний Головою Верховної Ради України закон направляється на підпис Президентові України. Президент України підписує закон протягом 15 днів після його отримання й офіційно оприлюднює його або в цей же строк застосовує своє право вето щодо прийнятого закону, повертаючи його зі своїми вмотивованими пропозиціями для повторного розгляду Верховною Радою України. Підписані Президентом України закони публікуються в офіційних друкованих виданнях, після чого набирають чинності.

Процедура прийняття (затвердження) законів громадянами України шляхом всеукраїнського референдуму регламентується Законом України «Про всеукраїнський референдум» і включає такі стадії: а) призначення (проголошення) референдуму;

б) організація й проведення референдуму;

в) голосування та встановлення результатів референдуму. За предметом всеукраїнський референдум може бути конституційним, ратифікаційним, законодавчим і загальним. Кожному з його видів притаманні свої процесуальні особливості. Так, конституційний референдум проголошується тільки Президентом України за народною ініціативою, а ратифікаційний референдум щодо зміни території України призначається Верховною Радою України ( ст. 14, 16 Закону «Про всеукраїнський референдум»).

До спеціальних законодавчих процедур відносять: а) внесення змін до Конституції України; б) прийняття закону про Державний бюджет України; в) надання Верховною Радою згоди на обов'язковість міжнародних договорів України.

Процедура внесення змін до Конституції України регулюється розділом XIII Конституції України, розділом 5 глави 26 Регламенту ВРУ. Законопроект про внесення змін до Конституції України може бути поданий до Верховної Ради України Президентом України або не менш як третиною народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради України. Такий законопроект, попередньо схвалений більшістю від конституційного складу Верховної Ради України, вважається прийнятим, якщо на наступній черговій сесії Верховної Ради України за нього проголосувало не менш як дві третини від конституційного складу Верховної Ради України. Законопроект про внесення змін до розділу I, III, XIII Конституції України подається до Верховної Ради України Президентом України або не менш як двома третинами від конституційного складу Верховної Ради України за умови його прийняття не менш як двома третинами від конституційного складу Верховної Ради України й затверджується всеукраїнським референдумом. Законопроект про внесення змін до Конституції України розглядається Верховною Радою України за наявності висновку Конституційного Суду України щодо відповідності законопроекту вимогам статей 157 і 158 Конституції України.

Процедура розробки й прийняття Закону про Державний бюджет України закріплена главою 27 Регламенту ВРУ, главою 7 Бюджетного кодексу України, главою 2 Регламенту Кабінету Міністрів України. Основними стадіями є: а) підготовка проекту закону про Державний бюджет до розгляду (Кабінет Міністрів України щороку подає до Верховної Ради проект закону про Державний бюджет України на наступний рік не пізніше 15 вересня поточного року); б) представлення проекту закону про Державний бюджет Верховній Раді (представлення проводиться за процедурою повного обговорення); в) розгляд проекту закону про Державний бюджет (проект закону розглядається за процедурою трьох читань з урахуванням особливостей, передбачених статтями 155-159 Регламенту ВРУ) і прийняття рішення щодо нього.

Процедура надання Верховною Радою згоди на обов'язковість міжнародних договорів України передбачена главою 32 Регламенту ВРУ й Законом України «Про міжнародні договори України». Згода може надаватися шляхом підписання, ратифікації, затвердження, прийняття договору, приєднання до договору. Ратифікація міжнародних договорів України здійснюється шляхом прийняття закону про ратифікацію, невід'ємною частиною якого є текст міжнародного договору (стаття 9 Закону України «Про міжнародні договори України»). До положень міжнародного договору можуть бути додані застереження відповідно до норм міжнародного права. Суб'єкти права законодавчої ініціативи вносять пропозиції про прийняття законів або внесення змін до законів, спрямовані на виконання міжнародного договору України, за загальним порядком законодавчої процедури, установленим Регламентом ВРУ. У такому ж порядку здійснюється їх обговорення, прийняття та оприлюднення. Пропозиції подаються до Верховної Ради з висновками Міністерства юстиції України та Міністерства закордонних справ України. Законопроект про надання згоди на обов'язковість міжнародного договору України розглядається за процедурою розгляду законопроектів, передбаченою цим Регламентом, з урахуванням особливостей, визначених у главі 32 Регламенту ВРУ. У законопроекті про надання згоди на обов'язковість міжнародного договору України зазначаються порядок та умови набрання чинності міжнародним договором на території України відповідно до положень цього міжнародного договору та Віденської конвенції про право міжнародних договорів від 23 травня 1969 р.

Розглядаючи зміст і структуру законодавчого процесу в Європейському Союзі, слід враховувати, що право ЄС є специфічною щодо національного й міжнародного права наднаціональною правовою системою, норми якої регулюють суспільні відносини, що виникають у процесі створення й функціонування європейських інтеграційних об'єднань. Джерела європейського права за юридичною силою поділяють на первинні (установчі договори) і вторинні (регламенти, директиви, рішення, рекомендації та висновки). Відповідно до положень Лісабонського договору 2007 р. правові акти, ухвалені згідно із законодавчою процедурою, є законодавчими актами, а всі інші акти віднесені до незаконодавчих. Поняття законодавчого процесу в Європейському Союзі охоплює різні процедури прийняття органами ЄС нормативно-правових актів вторинного права. Законодавчі процедури використовуються для прийняття як нормативних, так і ненормативних (індивідуальних, рекомендаційних) актів. Суб'єктами законодавчого процесу виступають наднаціональні органи - Рада ЄС, Комісія ЄС, Європарламент. За Лісабонським договором Європарламент отримав право законодавчої ініціативи, яке з початку заснування ЄС належало виключно Комісії ЄС. Згідно зі статтею 289.4 Договору про функціонування ЄС (далі - ДФЄС) в окремих випадках законодавчі акти ЄС можуть ухвалюватися за ініціативою групи держав-членів або Європейського Парламенту, за рекомендацією Європейського центрального банку або на запит суду чи Європейського інвестиційного банку.

У межах Євросоюзу використовуються два види законодавчих процедур - звичайна й спеціальна. Звичайна законодавча процедура полягає в спільному ухваленні Європейським Парламентом та Радою регламенту, директиви або рішення за пропозицією Комісії (стаття 289.1 ДФЄС). У рамках цієї процедури Європарламент має право абсолютного вето. Аналіз статті 294 ДФЄС дозволяє виділити такі етапи розгляду й прийняття законодавчих актів за звичайною законодавчою процедурою:

а) комісія подає пропозицію до Європарламенту та Ради;

б) перше читання: Європарламент ухвалює свою позицію в першому читанні та повідомляє про неї Раді. Якщо Рада затверджує позицію Європарламенту, зазначений акт ухвалюється в формулюванні, що відповідає позиції Європарламенту. Якщо Рада не затверджує позицію Європарламенту, вона ухвалює свою позицію в першому читанні та повідомляє про неї Європарламенту. Рада інформує Європарламент у повному обсязі про причини, що спонукали її до ухвалення власної позиції в першому читанні. Комісія в повному обсязі інформує Європарламент про свою позицію;

в) друге читання: якщо протягом трьох місяців після цього повідомлення Європарламент: 1) затверджує позицію Ради в першому читанні або не приймає рішення - зазначений акт вважається ухваленим у формулюванні, яке відповідає позиції Ради; 2) відхиляє позицію Ради в першому читанні більшістю голосів - запропонований акт вважається не ухваленим; 3) пропонує зміни до позиції Ради в першому читанні більшістю голосів, то текст, змінений таким чином, передається Раді та Комісії, які надають висновок щодо цих змін. Якщо Рада протягом трьох місяців після отримання змін від Європейського Парламенту, діючи кваліфікованою більшістю: 1) затверджує всі ці зміни - цей акт вважається прийнятим; 2) не затверджує всі ці зміни - Голова Ради за згодою Голови Європарламенту протягом шести тижнів скликає засідання Погоджувального комітету. Погоджувальний комітет має досягти згоди щодо спільного тексту кваліфікованою більшістю членів Ради або їхніх представників та більшістю членів, що представляють Європарламент, протягом шести тижнів від дати його скликання на основі позицій Європарламенту та Ради в другому читанні. Якщо протягом цього періоду Погоджувальний комітет не затверджує спільний текст, запропонований акт вважається не ухваленим;

г) третє читання: якщо Погоджувальний комітет затверджує спільний текст, Європарламент, діючи більшістю поданих голосів, та Рада, діючи кваліфікованою більшістю, мають шість тижнів від дати затвердження для ухвалення відповідного акта згідно з погодженим текстом. Якщо їм це не вдалося, запропонований акт вважається не ухваленим. Тримісячний та шеститижневий строки, зазначені у статті 294 ДФЄС, продовжуються за ініціативою Європарламенту або Ради щонайбільше на один місяць або два тижні відповідно.

Законодавчі акти, прийняті за звичайною законодавчою процедурою, підписуються Головою Європарламенту та Головою Ради, публікуються в офіційному віснику Європейського Союзу й набувають чинності з дати, вказаної в них, або за відсутності такої - на двадцятий день після їхнього опублікування (стаття 297 ДФЄС).

Поняття спеціальної законодавчої процедури міститься у статті 289.2 ДФЄС: в окремих випадках, передбачених Договорами, ухвалення регламентів, директив або рішень Європейським Парламентом за участю Ради або Радою за участю Європейського Парламенту є спеціальною законодавчою процедурою. Особливістю цієї процедури є те, що вона не потребує спільного прийняття рішень. Законодавчий акт ухвалюється безпосередньо одним із нормотворчих інститутів ЄС: Європарламентом (після схвалення Радою) або одноособово Радою після схвалення Європарламентом. Цей порядок відомий у доктрині як «процедура санкціонування». Європарламент (після отримання висновку Комісії та за згодою Ради) має право: встановлювати правила та загальні умови, що регламентують виконання обов'язків державами - членами ЄС (стаття 223.2); детальні положення, що регулюють застосування права на проведення розслідування створеним Європарламентом Тимчасовим слідчим комітетом (стаття 226); правила та загальні умови, що регулюють виконання обов'язків омбудсмена (стаття 228.4). У деяких законодавчих сферах для прийняття рішень Радою необхідна згода Європарламенту. Він має схвалити проект або відхилити його без подальших правок (скористатися правом вето), а Рада не може діяти всупереч позиції Європарламенту. До спеціальних законодавчих процедур належить процедура консультацій, у рамках якої Європарламент формулює висновок щодо проекту законодавчого акта перед прийняттям його в Раді. Рада не зобов'язана брати до уваги думку Європарламенту, але згідно з рішенням Суду Справедливості вона не може прийняти рішення без отримання такого висновку. Згідно з Лісабонським договором зберігається й процедура поглибленого співробітництва, передбачена статтями 326-334 ДФЄС. законодавчий конституція європейський юридичний

Отже, нині в нормотворчій практиці Євросоюзу основною процедурою прийняття рішень є звичайна законодавча процедура. Вона розширює нормотворчі повноваження Європарламенту й тим самим підвищує його роль в інституційному механізмі ЄС. Спеціальні законодавчі процедури використовуються для вирішення обмеженого кола питань, визначених в установчих договорах. Об'єднує дві законодавчі процедури необхідність застосування принципу субсидіарності. Згідно з Протоколом про застосування принципів субсидіарності та пропорційності в усіх випадках, коли йдеться про прийняття нового законодавчого акта, його проекти мають бути передані національним парламентам для встановлення їхньої відповідності принципу субсидіарності. Відмова не менш як третини національних парламентів підтримати законопроект практично зупиняє законодавчу процедуру й вимагає або суттєвого доопрацювання законопроекту, або його остаточного відхилення.

Проведений порівняльний аналіз окремих видів законодавчих процедур в Україні та Євросоюзі свідчить про суттєві відмінності між ними. Передусім це стосується суб'єктів законодавчого процесу: якщо в Україні прийняття законів є виключною компетенцією Верховної Ради - парламенту України, то в Євросоюзі прийняття законодавчих актів здійснюється наднаціональними органами - Радою ЄС, Комісією ЄС, Європарламентом. У національній правовій системі поняття законодавчого процесу вживається для позначення порядку прийняття законів - актів вищої юридичної сили, тоді як в європейському праві законодавчий процес охоплює процедури прийняття органами ЄС різних нормативно-правових актів (джерел вторинного права). Відрізняються також види законодавчих процедур і стадії, з яких вони складаються. Для ефективної співпраці з основними інститутами ЄС і задля виконання завдань, поставлених Угодою про асоціацію з ЄС, Україна має враховувати особливості нормотворчого процесу й специфіку джерел європейського права. Подальше наукове дослідження окресленої проблематики сприятиме пошуку найбільш оптимальних шляхів узгодження національного та європейського права, запобіганню колізій між ними, удосконаленню вітчизняної нормотворчої практики.

Размещено на Allbest.ru