Зарубіжний досвід забезпечення виборчих прав

Размещено на http://www.allbest.ru/

ЗАРУБІЖНИЙ ДОСВІД ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ВИБОРЧИХ ПРАВ

Сердюк Є.В., к. ю. н.,

доцент кафедри конституційного,

адміністративного права та соціально-гуманітарних дисциплін

Інститут права та суспільних відносин університету «Україна»

У статті досліджено стан законодавчого врегулювання виборчого права в Україні. Узагальнені наукові погляди з приводу вітчизняного виборчого законодавства. Викладено історичний аспект законодавчого розвитку виборчого права у порівнянні із зарубіжним досвідом; внесено авторську пропозицію щодо змін виборчого права.

Ключові слова: виборче право, законодавчий зарубіжний досвід.

В статье исследовано состояние законодательного урегулирования избирательного права в Украине. Обобщены научные взгляды по поводу отечественного избирательного законодательства. Изложен исторический аспект законодательного развития избирательного права по сравнению с зарубежным опытом; внесено авторское предложение об изменениях избирательного права.

право виборчий україна

Ключевые слова: избирательное право, законодательный зарубежный опыт.

Serdiuk Ye.V FOREIGN EXPERIENCE OF PROVIDING VOTING RIGHTS

The article examines: the state of the legislative regulation of the election law in Ukraine. Summarizes the scientific views on the national electoral legislation. It sets out the historical aspect of the legislative development of the right to vote, compared with foreign experience; the author made a proposal to change the electoral law.

Key words: suffrage, legislative international experience.

Постановка проблеми. Дотепер вітчизняне виборче законодавство не дає гарантій створення умов для проведення об'єктивних виборів із найменшими затратами для держави. У юридичній літературі, наукових колах відбуваються дискусії щодо практики реалізації виборчого законодавства України, опти- мізації і лібералізації виборчих і референдум- них процедур та проведення на цій основі їх уніфікації шляхом кодифікації.

Мета статті - дослідити сучасний стан законодавчого врегулювання виборчого законодавства та у порівнянні із зарубіжним законодавчим досвідом провести аналіз і запропонувати шляхи удосконалення адміністрування виборчої системи України.

Виклад основного матеріалу. На слушну думку О. Волощука, саме кодифікація - це шлях до сталого, досконалого та ефективного виборчого законодавства, адже у процесі кодифікації відбувається змістовне вдосконалювання законодавства, скасування застарілих і неефективних, вироблення нових норм, заповнення прогалин, усунення дублювання, розбіжностей і протиріч. У процесі кодифікації можливе усунення дублювання і суперечностей між нормативно-правовими актами, зокрема між чотирма профільними законами - «Про вибори Президента України», «Про вибори народних депутатів України», «Про вибори депутатів Верховної Ради АР Крим, сільських, селищних, міських голів і місцевих

рад», а також «Про всеукраїнський референдум». Таких суперечностей чимало. Не менш вагомим аргументом на користь кодифікації є «уніфікація» більшості виборчих дій і процедур. Так, наприклад, незалежно від виду виборів практично однаковими є правила формування виборчих комісій, складання списків виборців, порядок голосування та підрахунку голосів тощо [1, с. 1].

Значну допомогу у процесі кодифікації виборчого законодавства України повинен надати зарубіжний досвід, і не в останню чергу Франції - держави, дуже близької до України у конституційно-правовому полі. До того ж у Французькій республіці досить ґрунтовна система джерел виборчого права, серед яких важливу роль відіграє Виборчий кодекс. Безумовно, немає сенсу запозичувати явні недоліки французького виборчого законодавства, але і їхні достоїнства не завжди зможуть знайти своє застосування у вітчизняній дійсності. З іншого боку, не можна заперечувати можливість використання зарубіжного досвіду з огляду на його значення для коригування наших намірів, прогнозування перспектив у процесі кодифікації виборчого законодавства. Звертаючись до зарубіжного досвіду, можна виявити, що виборчі кодекси загалом себе виправдали і слугують солідним фундаментом у врегулюванні. Вибори президента - найбільш значуща подія у політичному житті Франції. Адже, як зазначається у літературі, період президентських виборів найточніше відображає основні проблеми держави, обличчя політичних партій, економічну і політичну спрямованість регіонів, а також з'ясовує настрої мас. Політичне і практичне значення правильного вирішення питань правової регламентації виборів глави держави важко переоцінити. Після конституційної реформи 28 жовтня 1962 р. президент став обиратися загальним прямим голосуванням на 7 років із можливістю переобрання. Після проведення референдуму 24 вересня 2000 р. строк президентства був скорочений до 5 років. Вибори відбуваються за мажоритарною системою у два тури. До другого туру допускаються два кандидати, які отримали найбільшу кількість голосів [2, с. 91].

На основі такого позитивного досвіду мало у кого виникає сумнів щодо необхідності прийняття в Україні єдиного систематизованого нормативно-правового акту - Виборчого кодексу України. Проект закону України від 13 березня 2010 р. № 4234-1 «Виборчий кодекс України» знаходиться на розгляді комітету з питань державного будівництва та місцевого самоврядування Верховної Ради України. У відповідності до нього вибори в Україні є основною формою народного волевиявлення, способом безпосереднього здійснення влади Українським народом. Вибори Президента України, народних депутатів України, депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, обласних, районних, сільських, селищних, міських, районних у містах рад, сільських, селищних, міських голів є вільними і відбуваються на основі загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного голосування. Зазначений кодекс має регулювати підготовку та проведення виборів. Ним регулюються всі типи виборів, а саме: 1) вибори Президента України; 2) вибори народних депутатів України; 3) вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим; 4) вибори депутатів сільських, селищних, міських рад; 5) вибори сільських, селищних, міських голів (далі - вибори голови територіальної громади); 6) вибори депутатів районних рад; 7) вибори депутатів обласних рад; 8) вибори депутатів районних у містах рад (у містах, де утворені районні у місті ради) Проте за межами зазначеного законопроекту залишається питання проведення референдумів [3, с. 1].

Проект Виборчого кодексу України отримав схвальний відгук Венеціанської комісії, яка вважає, що проект передбачає детальне забезпечення виборів в Україні. Він ураховує численні рекомендації Агентства ОБСЄ у справах демократії та прав людини і Венеціанської комісії та є першою спробою кодифікувати всі виборчі правила у єдиному Виборчому кодексі, тож Комісія хоче віддати належне авторам за цю важливу роботу. Венеціанська комісія сподівається, що інші рекомендації з попередніх висновків Венеціанської комісії та Агентства ОБСЄ будуть належним чином враховані на подальших етапах роботи над проектом законодавства про вибори. Передбачено численні та детальні положення щодо посилення прозорості, підзвітності та встановлення процесу голосування, підрахунку і зведення результатів. Текст також поєднує необхідні та ґрунтовні положення про адміністрування виборів, реєстрацію виборців та систему подання скарг і апеляцій. Таким чином, він є кроком уперед порівняно з чинним законодавством про вибори.

Однак Венеціанська комісія виявила і недоліки, які,, зокрема, стосуються проекту кодексу. На її погляд, життєво необхідно, щоби процедура апеляції і особливо повноваження та відповідальність різних залучених до неї органів чітко регулювалися законом, аби уникати будь-яких негативних конфліктів під час виборчого процесу. Ані скаржники, ані самі органи влади не повинні мати право обирати орган для оскарження. Ризик того, що орган відмовиться приймати рішення, серйозно зростає тоді, коли теоретично можна апелювати або до суду, або до виборчої комісії. Загалом вони схиляються до недоцільності квазісудового забезпечення виборчих прав громадян, що, на наш погляд, є помилковим. Ми повністю погоджуємося з вимогою Венеціанської комісії щодо вимог до приміщень для голосування та офісних приміщень дільничних виборчих комісій (ст. 39 законопроекту), яка може бути вдосконалена за рахунок додання положення, що ці приміщення мають бути доступними для всіх виборців, включаючи осіб з інвалідністю чи виборців похилого віку. Останні звіти міжнародних спостерігачів на виборах вказували, що деякі приміщення не враховували потреби цих специфічних груп виборців. Проте голова ЦВК В.М. Шаповал переконаний, що вибори відбудуться вчасно і відповідно до закону [4, с. 1].

Іншу актуальну проблему піднімає О. Осад- чук, який вважає, що процедура голосування

за кордоном добре регламентована чинним законодавством, проте існують і деякі проблеми. На практиці не всі громадяни, які проживають або перебувають за межами України, попередньо включаються до Державного реєстру виборців, оскільки не всі з них перебувають на консульському обліку.

У зв'язку із цим неможливо передбачити реальну кількість виборців, які можуть взяти участь у голосуванні на виборчій дільниці. Це призводить до нестачі виборчих бюлетенів на дільницях, де в списки виборців входить невелике число виборців, а фактично проживає на цій території і може взяти участь у голосуванні значно більше громадян України.

Існує чимало зарубіжних виборчих дільниць, на яких до списків виборців включено десятки тисяч громадян України, а голосують з них небагато, в межах 10% виборців. Виникає проблема доставки великої кількості виборчих бюлетенів від ЦВК на закордонні дільниці, а після закінчення голосування - невикористаних погашених бюлетенів назад. Залишається невирішеним питання формування складу дільничних виборчих комісій, пов'язане з обмеженням на участь у них службовців органів державної влади, військовослужбовців та інших категорій громадян, які не мають встановленого законодавством права входити до складу комісій.

Наприклад, на виборах Президента України 20І0 р. при Посольстві України в республіці Ірак число виборців становило 12 осіб, які були посадовими особами Міністерства оборони України. Отже, вони підпадали під обмеження закону, і це зробило неможливим формування дільничної виборчої комісії.

Відкрито питання про обов'язкове голосування громадян тільки у приміщеннях дипломатичних представництв і консульських установ (тільки на виборах Президента), що не дає можливості організувати достатню кількість виборчих дільниць.

На фінансування організації волевиявлення громадян за кордоном під час виборчої кампанії витрачаються суттєві бюджетні кошти. Так, на виборах Президента України в 2010 р. такі витрати становили 5 800 000 гривень (700 000 доларів), на позачергових виборах народних депутатів у 2007 р. - близько 2 млн гривень (250 000 доларів).

Результати проведення виборів на закордонних виборчих дільницях свідчать про необхідність внесення змін до чинного законодавства щодо вищевикладених проблем із метою вдосконалення процедури проведення голосування і підрахунку голосів виборців.

На думку науковців, зокрема О. Осадчука, для нас цікавий досвід Мексики в організації волевиявлення громадян - система голосування через поштове повідомлення, на що нами вже зверталася увага. Процес пошуку оптимальних рішень проблем, пов'язаних із голосуванням за межами країни, перманентний, і обмін досвідом у цьому напрямі допоможе нам знайти найбільш прості й ефективні рішення багатьох питань [5, с. 32]. З останніми пропозиціями О. Осадчука, на наш погляд, треба погодитись. І для цього можна використати вдалий досвід Іспанії.

В Іспанії будь-який виборець має право голосувати через поштове повідомлення. З метою забезпечення права підданих короля Іспанії на активне виборче право незалежно від місця їх знаходження законодавець передбачив три процедури голосування через поштове повідомлення: перша - якщо підданий перебуває на території Іспанії; друга - за її межами на постійній основі; третя - за її межами тимчасово, в день проведення виборів.

Іспанське законодавство надає право виборцю, який хоче голосувати по пошті і перебуває у країні, не пізніше встановленого законом терміну до виборів у будь-якому поштовому відділенні заповнити бланк для голосування поштою і відправити його у свою виборчу дільницю. Але після цього виборець може голосувати винятково у зазначений спосіб і позбавляється права голосувати особисто [6, с. 1].

Якщо підданий короля Іспанії постійно проживає за межами країни, то він заповнює форму офіційного списку виборців, де зазначається адреса проживання за кордоном, що направляється у провінційне бюро перепису населення в Іспанії. При цьому до зазначеної форми додаються копії особистого ідентифікаційного коду, паспорта та свідоцтва про підданство Іспанії. Провінційне бюро перепису реєструє підданого в реєстрі виборців та відправляє йому поштою за місцем постійного проживання за кордоном Свідоцтво про реєстрацію в Реєстрі виборців.

Якщо підданий тимчасово перебуває за межами Іспанії в день виборів, то процес запиту голосування поштою змінюється. Йому треба заповнити форму офіційного списку виборців і доставити її особисто в посольство або консульство Іспанії та зареєструватись у консульському реєстрі.

Виборче бюро перепису населення відправляє пакет усіх матеріалів за місцем фактичного знаходження виборця, щоб він зміг дистанційно реалізувати своє активне виборче право. Пакет документів містить бюлетені для голосування; свідоцтво про реєстрацію у списку виборців; конверт з адресою провінційної виборчої комісії; конверт на адресу іспанського посольства або консульства тієї країни, де перебуває виборець; рахунок для оплати витрат доставки документів поштою; інформаційний лист.

Виборець у відповідності до інструкції, зазначеної в інформаційному листі, здійснює своє виборче право шляхом постановки відповідної відмітки у бюлетені участі в голосуванні (окремо до Конгресу і Сенату), кладе його у відповідний конверт зі свідоцтвом про реєстрацію в Реєстрі виборців; копією посвідчення особи або паспорта, або свідоцтва про громадянство та реєстрацію в консульському реєстрі і відправляє поштою замовним листом у свою провінційну виборчу комісію або в іспанське посольство, консульство, де є закордонні виборчі дільниці. При цьому дуже чітко регламентуються строки подачі документів і голосування. А вони в Іспанії чітко законодавчо прописані до конкретних дат (місяць, число), що циклічно повторюються [7, с. 1].

Таким чином, у королівстві Іспанія піддані виборці мають можливість реалізувати своє активне виборче право практично у будь-якому місці (в тому числі за кордоном) за допомогою чітко визначеної процедури поштового замовного повідомлення.

На наш погляд, зазначений досвід є цікавим, окільки за даними прикордонної служби України тільки за один рік з України за кордон виїхало 12,3 млн громадян України. Скільки з них повернулися, а скільки залишилися там - невідомо. Не фіксуються й дані про тих, хто виїздить через кордони країн СНД, зокрема до Росії. Проте до Уповноваженого з прав людини, Міністерства праці та соціальної політики, Міністерства внутрішніх справ, Міністерства закордонних справ надходять десятки тисяч листів і скарг від громадян України, які потрапили за кордоном у скрутне становище.

Відповідно, ми без будь-якого упередження констатуємо про дивне рішення Конституційного суду України у справі щодо конститу- ційності положень ч. 2 ст. 22 Закону України «Про вибори народних депутатів України» від 5 квітня 2012 р., у відповідності до якого всі громадяни України, які перебувають за кордоном, були позбавлені права активного голосу за мажоритарними виборчими округами [7, с. 199].

На думку О. Чупахіна, іншою вагомою проблемою у сфері забезпечення виборчих прав громад є процедура підрахунку голосів на виборчій дільниці. Встановлення підсумків голосування у межах виборчого округу, здавалось би, досить проста процедура, і під час її проведення не можуть виникати будь-які складності. Однак практика від виборів до виборів свідчить, що так званий людський фактор завжди має місце. І результатом його прояву є елементарні помилки у складанні протоколів. Тут мова не йде про якісь фальсифікації результатів голосування. Просто через різні фактори найчастіше у протоколах дільничних виборчих комісій допускаються помилки, які не дозволяють, відповідно до законодавства, прийняти його окружною комісією. А нашим законодавством визначено, що у разі, якщо після підписання протоколу про підрахунок голосів виборців на виборчій дільниці (але до відправлення цього протоколу разом із виборчою документацією до окружної виборчої комісії) комісія виявила в ньому неточності (описку чи помилку у цифрах), то комісія на тому ж засіданні розглядає питання про внесення змін у встановлені результати голосування виборців на виборчій дільниці шляхом складення нового протоколу про підрахунок голосів виборців на виборчій дільниці з усуненням неточностей, на якому робиться позначка «Уточнений». Набагато гірше, коли такі неточності виявляються в окружний комісії. У цьому разі члени комісії повинні повернутись на виборчу дільницю і провести нове засідання та скласти протокол з позначкою «Уточнений» і знову транспортувати його в окружну комісію. Іноді такі дії за часом розтягуються на кілька діб [8, с. 33-35].

За наявності актів або письмових заяв про порушення вимог закону під час транспортування протоколу про підрахунок голосів виборців на виборчій дільниці та інших виборчих документів до територіальних виборчих комісій така територіальна виборча комісія може (а в разі наявності ознак порушення цілісності печаток зобов'язана) прийняти рішення про повторний перерахунок голосів виборців на цій дільниці. Прийом протоколів дільничних комісій у такому разі призупиняється.

ЦВК працює над удосконаленням організації роботи дільничних і окружних виборчих комісій, у тому числі і під час організації роботи з підрахунку голосів і встановлення результатів. Для цього розробляються роз'яснення та рекомендації щодо застосування норм законів, які можуть неправильно тлумачитися і використовуватися на практиці. Досвід проведення виборів народних депутатів України, виборів Президента України та аналіз типових помилок заповнення протоколів про підрахунок голосів виборців дав можливість також доповнити програмне забезпечення додатковими видами контролю під час внесення до бази даних відомостей, що містяться в таких протоколах.

Додаткові перевірки та підказки на екрані монітора дають змогу виявити логічні й арифметичні помилки в протоколах дільничних виборчих комісій про підрахунок голосів виборців під час їх прийому окружними виборчими комісіями.

Велике значення для поліпшення якості інформації, що надходить від окружних виборчих комісій, має навчання системних адміністраторів програмно-технічного комплексу рівня окружних виборчих комісій. З цією метою для них проводяться семінари та тренін- ги в період виборчих кампаній [9, с. 34].

Слушні узагальнення та рекомендації сформовані М. Смокович, В. Галайчук, С. Ка- льченко, які вважають, що є потреба максимального «звільнення» виборчого законодавства від приватноправових відносин, наприклад, потрібно відмовитись від нормативного встановлення заборони на розповсюдження недостовірних або наклепницьких відомостей про суб'єктів виборчого процесу. Відсутність таких заборон жодним чином не створюватиме ілюзію вседозволеності, адже існують механізми захисту відповідних прав, свобод та інтересів у порядку звернення із цивільним позовом. Натомість консервація нинішнього стану законодавчої регламентації створює підґрунтя для відмінного розуміння положень закону та їх застосування.

Крім того, М. Смокович, В. Галайчук, С. Ка- льченко, звертаючись до проблематики оскарження порушень із боку зМі, вважають, що необхідно більш чітко розмежувати такі окремі елементи виборчого процесу, як власне передвиборна агітація та інформування виборців. Через це вчені повністю підтримують ті механізми і напрацювання, які передбачені проектом Виборчого кодексу України [10, с. 83-90].

Усе вищевикладене дає можливість дійти таких висновків:

1. Кодифікація - це шлях до сталого, досконалого та ефективного виборчого законодавства, неоціненну допомогу у процесі кодифікації виборчого законодавства України

повинен надати зарубіжний досвід, наприклад Франції - держави, дуже близької до України у конституційно-правовому плані, в якій діє Виборчий кодекс.

2. Проект закону України від 13 березня 2010 р. № 4234-1 «Виборчий кодекс України», що перебуває на розгляді комітету з питань державного будівництва та місцевого самоврядування Верховної Ради України, узагальнює у своїх нормах усі види виборчого процесу (крім проведення референдумів) та отримав схвальний відгук Венеціанської комісії.

ЛІТЕРАТУРА

1. Центральна виборча комісія України : [Електронний ресурс] // Вікіпедія. - 2012. - Режим доступу: http://uk.wikipedia. org/wik.

2. Автономов А.С. Избирательное право Французской Республики // Зарубежное избирательное право. - М., 2003. - 242 с.

3. Проект Закону України від 13 березня 2010 р. № 4234-1 «Виборчий кодекс України» : [Електронний ресурс] // офіційний веб-сайт Верховної Ради України. 2012. - Режим доступу: http://w1.c1.rada.gov.ua

4. Голова ЦВК переконаний на 99%, що вибори відбудуться вчасно : [Електронний ресурс] // . POLITICS. - 2012. - Режим доступу : http://news.dt.ua

5. Осадчук О. Сучасний стан законодавства України щодо голосування за кордоном / О. Осадчук // Вісник Центральної виборчої комісії. - 2011. - № 1(20). - С. 30-32.

6. Поняття, принципи і стадії, суб'єкти виборчого про

цесу: [Електронний ресурс] // Радник юридичний портал // Режим доступу http://radnuk.info/pidrychnuku/konct-

protsec/466-konst-prostes/7975-s-5---.htmL

7. Конвенція про стандарти демократичних виборів, виборчих прав і свобод у державах-учасницях Співдружності Незалежних Держав : [Електронний ресурс] // офіційний веб-сайт Верховної Ради України. - 20І2. - Режим доступу : http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/997-622.

8. Єлістратов А.І. Адміністративне право : лекції / Ар- кадій Іванович Єлістратов ; ред. та упоряд. В.В. Галунько,

С.В. Діденко. - Херсон : вАт ХМД, 2007. - 268 с.

9. Чупахін О. Передача інформації за підсумками голосування на виборах в Україні. Сучасний стан і проблемні питання / О. Чупахін // Вісник Центральної виборчої комісії. - 2011. - № 1(20). - С. 3-35.

10. Смокович М. Практичні аспекти судової практики у справах щодо ведення передвиборної агітації / М. Смоко- вич, В. Галайчук, С. Кальченко // Вісник Центральної виборчої комісії. - 2010. - № 2(19). - С. 83-90.

Размещено на Allbest.ru