Державний контроль у сфері ведення лісового господарства в Україні: теоретико-правові засади дослідження

Размещено на http://www.allbest.ru/

Національний університет біоресурсів і природокористування України

Державний контроль у сфері ведення лісового господарства в Україні: теоретико-правові засади дослідження

Арутюнян Д.А., здобувач

кафедри адміністративного та фінансового права

Анотація

У статті досліджені теоретико-правові засади державного контролю у сфері ведення лісового господарства в Україні. Із урахуванням вітчизняного стану теоретичних розробок з'ясована основна публічно-правова сутність і призначення загальнотеоретичного поняття «державний контроль». На ґрунті виділених проблем визначені особливості сучасних суспільних контрольно-наглядових відносин у сфері ведення лісового господарства в Україні. У результаті аналізу спеціальної наукової літератури щодо проблем організації адміністративно-правового регулювання контролю у сфері ведення лісового господарства в Україні визначені теоретичні й прикладні напрями подальшого дослідження.

Ключові слова: державний контроль, екологічний контроль, державна екологічна політика України, лісове господарство, адміністративно-правове регулювання.

Аннотация

В статье исследованы теоретико-правовые основы государственного контроля в сфере лесного хозяйствования в Украине. С учетом отечественного состояния теоретических разработок выяснена основная публично-правовая сущность и назначение общетеоретического понятия «государственный контроль». На почве выделенных проблем определены особенности современных общественных контрольно-надзорных отношений в сфере лесного хозяйствования в Украине. В результате анализа специальной научной литературы по проблемам организации административно-правового регулирования контроля в сфере лесного хозяйствования в Украине определены теоретические и прикладные направления дальнейшего исследования.

Ключевые слова: государственный контроль, экологический контроль, государственная экологическая политика Украины, лесное хозяйствование, административно-правовое регулирование.

державний контроль лісовий господарство

Annotation

Arutiunian DA. STATE CONTROL IN THE FIELD OF THE CONDUCT OF FORESTRY IN UKRAINE: THEORETICAL AND LEGAL BASES OF RESEARCH

In the article the theoretical and legal foundations of state control in the sphere of protection and use of forests in Ukraine. Taking into account the state of the domestic theoretical developments cleared the main public-legal nature and purpose general theoretical concept of „state control”. On the basis of the problems highlighted by features of contemporary society oversight of relations in the field of forest management and in Ukraine. An analysis of the scientific literature on the special problems of administrative and legal regulation in the sphere of control and use of forests in Ukraine by theoretical and applied areas for further research.

Key words: state control, environmental control, state environmental policy of Ukraine, conduct of forestry, administrative and legal regulation.

Постановка проблеми. Удосконалення державного контролю пов'язана з підвищенням практичної результативності діяльності органів державної виконавчої влади і суб'єктів державного управління, орієнтованих у демократичному й правовому суспільстві на обслуговування як суспільних, так і людських потреб. Особливо актуальним є дослідження і вирішення зазначеної проблеми у сфері охорони навколишнього природного середовища й природокористування в Україні.

Відповідно до Основних засад державної екологічної політики України сучасне завдання державного контролю у сфері охорони навколишнього природного середовища полягає в забезпеченні виконання вимог екологічного, природоохоронного законодавства в таких напрямах: удосконалення нормативно-правової бази щодо здійснення державного контролю у сфері охорони навколишнього природного середовища та екологічної безпеки; перегляд існуючої організаційної структури і розподілу повноважень територіальних органів Державної екологічної інспекції України; здійснення комплексу заходів, спрямованих на підвищення рівня відповідальності суб'єктів господарювання за виконанням вимог природоохоронного законодавства; врегулювання відносин у сфері здійснення громадського контролю за використанням природних ресурсів та охороною навколишнього природного середовища [1].

Ступінь розробленості проблеми. В Україні окремі питання державного контролю тією чи іншою мірою досліджували у своїх роботах В.Б. Авер'янов, О.Ф. Андрійко,

Л.К. Воронова, Ю.П. Битяк, В.М. Гаращук,

A. С. Васильєв, І.В. Гиренко, І.П. Голосніченко, Є.В.Додін,С.В. Кі валов, Р.А. Калюжний, Л.В. Коваль, Л.Т. Кривенко, Є.Б. Кубко, В.І. Курило, Н.Р. Малишева, М.П. Орзіх, М.Ф. Селівон,

B. І. Семчик, В.Ф. Сіренко, О.Ф. Фріцький, В.В. Цвєтков, Ю.С. Шемшученко [2, с. 4-5]. У своїх працях учені спрямовували свої пошуки на розробку фундаментальних проблем удосконалення методології дослідження суспільних відносин державного контролю в управлінській діяльності, а також приділяли значну увагу проблемам адміністративно-правового забезпечення контрольної діяльності в конкретних сферах соціальної діяльності. Разом із цим на сьогодні в значній мірі залишаються невирішеними теоретико-правові проблеми дослідження державного контролю у сфері ведення лісового господарства в Україні.

Метою статті є з'ясування теоретико-пра- вових засад дослідження державного контролю у сфері ведення лісового господарства в Україні.

Виклад основного матеріалу. Побудова демократичної правової держави має супроводжуватися зміцненням контрольної функції у сфері виконавчої влади, яка здійснюється на всіх рівнях і в усіх сферах державного управління [2, с. 32-34]. Контроль як функція управління і вид публічної діяльності в Україні здійснює розгалужена сукупність державних органів влади і управління : 1) загальної компетенції (надвідомчий або позавідомчий контроль) (Кабінет Міністрів України, місцеві державні адміністрації, виконкоми органів місцевого самоврядування); 2) вищі за підпорядкованістю органи відомчої компетенції (відомчий контроль); 3) спеціалізовані контролюючі органи міжвідомчої компетенції, створені для здійснення суто контрольних повноважень за предметною спрямованістю (міжвідомчий контроль) [3, с. 403-420]. Разом із цим на даний час залишається неви- рішеною значна сукупність таких основних проблем у сфері державного контролю як: нечітке закріплення в законодавстві завдань і функцій органів контролю, недостатня визначеність способів їх взаємодії, питання реорганізації як державного, так і недержавного контролю (В.М. Гаращук); відсутність єдиного нормативно-правового акта, в якому були б закріплені загальні стандарти здійснення функцій державного контролю (В.М. Гаращук, О.Ф. Андрійко) [3, с. 403-404; 2, с. 6-9]. Також залишаються нереалізованими наявні науково обґрунтовані пропозиції щодо: 1) доцільності створення окремого центрального органу виконавчої влади з особливим статусом для здійснення регулювання і координації діяльності органів контролю у сфері виконавчої влади (О.Ф. Андрійко) [2, с. 6-9]; 2) систематизації норм і актів законодавства України про контроль та нагляд із чітким розмежуванням їх сфер діяльності у форматі проектів норм законів України «Про державний контроль в Україні», «Про контроль в Україні» (В.М. Гаращук) [3, с. 416-420], «Про державний контроль у сфері виконавчої влади», в яких були б закріплені адміністративно-правові основи державного контролю у сфері виконавчої влади (О.Ф. Андрійко) [2, с. 32-34]; 3) утворення системи норм компетенції контролюючих органів із урахуванням специфіки сфер контрольно-наглядової діяльності (В.М. Гаращук) [3, с. 416-420] тощо.

З'ясовуючи в науковій літературі сутність поняття «державний контроль», зазначимо, що вона пов'язана із соціальним управлінням і контролем як фактором нормальної життєдіяльності соціуму [4, с. 291]. Наприклад, В.Я. Малиновський визначив соціальне призначення контролю, що покликаний служити джерелом інформації про процеси, які відбуваються, умовою підтримки законності, порядку й організованості, охорони свободи і дотримання прав громадян [4, с. 291]. На думку В.М. Гаращука, сутність контролю як соціального явища полягає в перевірці відповідності діяльності учасників суспільних відносин встановленим у суспільстві приписам, у межах яких вони мають діяти [3, с. 403-408]. На думку О.Ф. Андрійко, сутність державного контролю полягає в проведенні інформаційно-аналітичної роботи стосовно стану чи ситуації, що виникають, перевірці раціональності, економічності, економності, доцільності організації процесу управління та об'єктивності рішень, коли мається на увазі не лише їх правомірність (законність), але також і їх професійна обґрунтованість [2, с. 12-14].

Характеристика об'єктивних ознак державного контролю у сфері виконавчої влади у фундаментальних працях дозволило вченим встановити власне його функціональне призначення. Так, за визначенням О.Ф. Андрійко, державний контроль - це об'єктивна функціональна діяльність, яку держава здійснює з метою перевірки дотримання і виконання поставлених завдань, прийнятих рішень та їх правомірності [2, с. 6-8, 12-14]. У процесі здійснення функцій державного контролю проводиться перевірка загальної спрямованості управлінської діяльності, відповідності її спрямування встановленому та закріпленому нормативно-правовими актами напряму і відповідності йому інших функцій управління. Контроль у сфері управління має самостійне значення, але є елементом, частиною інших функцій управління, засобом перевірки забезпечення виконання функцій управління, здійснюваним на заключних етапах процесу [2, с. 14-16]. На думку В.Я. Малиновського, в загальному вигляді контрольна функція полягає в тому, щоб встановити, чи відповідає діяльність органів влади, підприємств, установ, організацій тим завданням, що стоять перед ними. Державний контроль - одна з форм здійснення державної влади, забезпечення додержання громадянами норм законів та інших нормативних актів, що видаються органами держави, система державних органів перевірки [4, с. 293-294].

У наукових джерелах із проблем адміністративного права вченими визначено зміст сучасної спрямованості державного контролю в умовах розвитку демократії в Україні, що полягає в активізації регулюючої, профілактичної та інформаційної функцій контролю. Так, профілактичний контроль дає можливість попередити можливість вчинення неправомірних дій чи порушити терміни виконання завдань. Регулююча функція спрямовується на те, щоб у разі виявлення розходжень між завданнями і фактичними діями шляхами, обраними для досягнення мети, можна було б прийняти рішення і спрямувати його на виправлення ситуації [5, с. 401-402]. У наукових джерелах з адміністративного права встановлено, що сучасна спрямованість розвитку засобів і способів державного контролю має змістовний зв'язок з основним призначенням державного управління, а саме виконання норм правових актів, рішень державних органів шляхом регулятивного і розпорядчого впливу на суспільні відносини та процеси [6, с. 132].

В історичному аспекті державний контроль як наукова категорія, виходячи з аналізу джерел наукової літератури з адміністративного права поч. XX ст., розглядався з погляду реалізації функції захисту публічного права, як один із способів забезпечення законності. При цьому, на думку А.І. Єлістратова, інститут адміністративного нагляду або контролю застосовувався в таких формах, як звітність, ревізія та постійне спостереження [7, с. 253]. Тобто на витоках розвитку науки адміністративного права державний контроль розглядався так само, як сучасне бачення його функціональної сторони з погляду регулювання, збору інформації та нагляду (спостереження) за діяльністю.

Практична реалізація теоретичного змісту державного контролю у сфері ведення лісового господарства в Україні на сучасному етапі розвитку суспільних відносин здійснюється шляхом реалізації положень державної екологічної політики України [1] і за такими функціональними напрямами публічно-владної діяльності, як : 1) використання природних ресурсів; 2) охорона навколишнього природного середовища; 3) забезпечення екологічної безпеки [8, с. 199].

Із погляду історичного аспекту встановлено, що з 1991 року реформування системи державного управління охороною довкілля здійснювалось без чіткої концептуальної основи. Проте за сучасних умов інтеграційних процесів в Україні, виходячи із пропозицій Н.Р. Малишевої, в процесі реформування системи державного управління в зазначеній сфері необхідно виходити як із внутрішніх чинників, так і з вимог інституційної компетентності, що ставляться більшістю екологічних директив Європейського Союзу [9, с. 227-228]. Для реалізації нормативно-правових вимог, як зазначає Н.Р. Мали- шева, адміністративний апарат повинен бути спроможним визначати, планувати, фінансувати і контролювати виконання необхідних інвестиційних програм. Удосконалення системи управління, на думку вченої, повинно здійснюватись за такими принципами: наукової обґрунтованості, довгостроковості, стабільності, розподілу між різними ланками державного управління функцій щодо використання природних ресурсів, з одного боку, і їх охороною, - з другого. При цьому єдність природного комплексу, взаємозв'я-зок природних процесів роблять доцільним зосередження повноважень щодо управління природокористуванням під «дахом» єдиної управлінської структури. Це, на думку Н.Р. Малишевої, підвищило б ефективність і надало б єдиної методичної спрямованості виконанню таких управлінських функцій, як здійснення екологічного моніторингу, організація обліку та ведення кадастрів природних ресурсів, організація контрольної діяльності [9, с. 228]. На жаль, на даний час зазначені та інші раціональні пропозиції є нереалізованими.

Безпосередньо у сфері ведення лісового господарства стратегією державної екологічної політики визначені такі основні проблеми, що потребують вирішення : а) повноваження щодо охорони і використання лісів покладені як на центральні, так і на місцеві органи виконавчої влади, що призводить до їх дублювання та неефективного використання бюджетних коштів; б) система управління у сфері охорони і використання лісів не повністю забезпечує багатоцільове, безперервне і невиснажливе використання ресурсів та лісових екосистем [1; 9, с. 227]; в) неузгодженість і дублювання окремих положень значної кількості нормативно-правових актів у сфері охорони довкілля; д) гармонізація нормативно-правових актів із нормами європейського законодавства; ж) незадовільний стан державної системи моніторингу за рівнем організації та можливостями контролю основних параметрів стану навколишнього природного середовища, передавання та аналізу даних не відповідає сучасним вимогам [10].

Теоретичне розуміння поняття «екологічний контроль». В українській науковій літературі існує загальне поняття екологічного контролю, під яким розуміється «діяльність уповноважених суб'єктів, які здійснюють перевірку додержання і виконання чинного екологічного законодавства» [11, с. 270]. За визначенням Н.Д. Красиліч, такий контроль є «однією з основних функцій управління охороною навколишнього природного середовища і забезпечення раціонального природокористування». Екологічний контроль має дві основні форми здійснення: попередній та поточний. Попередній контроль здійснюється стосовно різних видів діяльності, які можуть вплинути на стан навколишнього природного середовища. Поточний контроль здійснюється на стадіях експлуатації об'єктів, які впливають на стан навколишнього природного середовища, в процесі використання природних ресурсів. Залежно від уповноваженого суб'єкта, який здійснює функції контролю, та сфери його дії екологічний контроль поділяється на види: державний, відомчий, виробничий, громадський [11, с. 270]. Державний екологічний контроль здійснюється в процесі виконання державою екологічної функції, і його особливість виявляється в тому, що уповноваженими державними органами застосовуються заходи адміністративного примусу у випадках, передбачених законом [11, с. 271].

У сфері охорони та природокористування довкілля екологічний контроль розглядається в сукупності таких функцій управління, як просторово-територіальний устрій природних ресурсів (землеустрій, лісоустрій тощо); моніторинг довкілля; кадастри природних ресурсів; екологічна експертиза; екологічні стандарти та нормативи [12, с. 58].

У науковій юридичній літературі розглядаються суміжні поняття, пов'язані із сферою природокористування. Так, особливості змісту державного контролю в сільському господарстві охоплюють контрольно-наглядові функції щодо широкого спектру діяльності сільськогосподарських підприємств, організацій, установ, об'єднань незалежно від форм власності. Такий контроль, за визначенням В.І. Курила, включає контрольні функції за виробництвом, зберіганням, переробкою та реалізацією сільськогосподарської продукції, а також контроль за усіма іншими умовами аграрного виробництва, який включає екологічний та земельний контроль [13, с. 119]. Також ученим надана класифікація контрольних повноважень державних органів за їх галузевою широтою, а саме державний контроль органів 1) загальної компетенції, 2) спеціальної компетенції, та 3) галузевої компетенції. Відповідно, контрольно-інспекційні органи в галузі екології віднесені в наукових джерелах до контрольних органів спеціальної компетенції в аграрному секторі економіки [13, с. 120].

Висновки

1. Державний контроль за своєю сутністю та призначенням є інформаційним інструментом, засобом соціально-публічного управління, державного регулювання і соціально-економічного розвитку відносин за умови найбільш чіткого за змістом, системно-структурного за функціями і повноваженнями і компактного за правовою формою і компетенцією закріплення його компонентів у нормах законів України.

2. Основна публічно-правова сутність і призначення державного контролю, на наш погляд, - це реалізація конституційно-правових гарантій і, по-перше, принципу законності в діяльності органів виконавчої влади й державного управління, закріпленого в ст. 19 Конституції України; додержання громадянами норм законів та інших нормативних актів; по-друге, - гарантії охорони й утворення правових умов самореалізації прав і свобод громадян України в різних сферах соціальної діяльності. Також державний контроль, виходячи з проаналізованих висновків теоретичних правових розробок, можливо розглядати як засіб внутрішньоорганізаційного вдосконалення суб'єктів управління і регулювання.

3. Однією з основних характерних рис державного контролю є його функціональність, що реалізується в межах основних його трьох складових: регулювання (спрямування на досягнення цілей і виконання завдань організації, сфери діяльності тощо); профілактики (превентивна діяльність, утворення умов найменшого ризику деліктної поведінки суб'єктів тощо) та інформаційно-управлінської (прогностичність і ефективність за результатами) управління функцій контролю. Також, виходячи з історичного аспекту дослідження, додатковою функцією державного контролю можливо вважати функцію захиступублічно правового інтересу, що випливає з конституційних правових обов'язків органів виконавчої влади, державного управління у сфері охорони навколишнього природного середовища та раціонального природокористування.

4. Сучасні суспільні контрольно-наглядові відносини в досліджуваній сфері охорони і використання лісів в Україні визначаються своїми особливостями, пов'язаними з публічними і приватними аспектами управління, а також характером суспільних відносин щодо загальної системи засобів: 1) охорони навколишнього природного середовища і 2) забезпечення раціонального природокористування. Тобто з теоретико-правового погляду ми маємо два основних поняття права 1) охорони і права 2) користування природними ресурсами, тобто лісом, як природним, соціальним, економічним, культурно-оздоровчим комплексом. Зазначений комплекс об'єктивно потребує впливу регулюючих, охоронних, захисних, інформаційних та ін. засобів як адміністративного й інформаційного права, так і засобами інших галузей права, економічних, соціальних, біологічних, технічних і інших норм у межах загального механізму соціального регулювання розвитку досліджуваних відносин.

5. Аналіз спеціальної наукової літератури щодо контролю у сфері використання й охорони лісів в Україні, передбачений правовими нормами законодавства, засвідчив, що сутність і зміст його поняття може досліджуватись у подальшому у світлі питань, пов'язаних із: 1) реалізацією положень державної екологічної політики України, 2) змістом поняття «екологічний контроль», що охоплює як громадський, самоврядний аспект, так і державний аспект, пов'язаний із сучасними політичними, економічними й соціальними цілями в діяльності посадових осіб органів виконавчої влади і суб'єктів публічного управління, а також 3) виходячи із суміжних теоретичних конструкцій понять, пов'язаних із суміжними галузями контрольно-наглядової діяльності у сфері охорони навколишнього природного середовища та природокористування.

Література

1. Про Основні засади (стратегію) державної екологічної політики України на період до 2020 року : Закон України 21.12.2010 № 2818-У[ / Офіційний сайт Верховної Ради України: Законодавство [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/2818-17.

2. Андрійко О.Ф. Організаційно-правові проблеми державного контролю у сфері виконавчої влади України : автореф. дис. докт. юрид. наук : 12.00.07 / О.Ф. Андрійко. - Київ, 1999. - 38 с.

3. Правова система: історія, стан та перспективи: у 5 т. Конституційні засади правової системи України і проблеми її вдосконалення / [за заг. ред. Ю.П. Битяка]. - Т. 2. - Х. : Право, 2008. - 576 с.

4. Малиновський В.Я. Державне управління: навчальний посібник / В.Я. Малиновський. - [Вид. 2-ге]. - К. : Атіка, 2003. - 576 с.

5. Права громадян у сфері виконавчої влади: адміністративно-правове забезпечення реалізації та захисту : [монографія] / кол. авт.; [за заг. ред. В.Б. Авер'янова]. - Д. : Ліра ЛТД, 2008. - 588 с.

6. Авер'янов В.Б.Державне управління: європейські стандарти, досвід та адміністративне право / В.Б. Авер'янов,

В.А.Дерець та ін.; за заг ред. В.Б. Авер'янова. - К. : Юстініан, 2007. - 288 с.

7. Елистратовъ А.И. Основныя начала административного права / А.И. Елистратовъ. - Изд. 2-е, исправл. и доп. - Москва : Изданіе Г.А. Лемана и С.И. Сахарова, 1917. - 294 с.

8. Адміністративне право. Академічний курс. Т 2. Особлива частина / ред. колегія: В.Б. Авер'янов (голова) та ін. - К. : ТОВ Юридична думка, 2009. - 600 с.

9. Правова система: історія, стан та перспективи: у 5 т. : Методологічні засади розвитку екологічного, земельного, аграрного та господарського права / за заг. ред. Ю.С. Шемшу- ченка. - Т 4. - Х. : Право, 2008. - 480 с.

10. Пріоритети державної політики щодо зниження забруднення навколишнього середовища. Аналітична записка / Офіційний сайт Національного інституту стратегічних досліджень при Президентові України: Аналітичні матеріали [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.niss.gov.ua/articles/1823/.

11. Екологічне право України. Академічний курс / за заг. ред. Ю.С. Шемшученка. - К. : ТОВ «Вид. Юридична думка», 2005. - 848 с.

12. Екологічне право / за ред. А.П. Гетьмана. - Х. : Право, 2014. - 432 с.

Курило В.І. Адміністративні правочини у сільському господарстві України: сучасна парадигма / В.І. Курило. - К. : Магістр - ХХІ сторіччя, 2007. - 312 с.

Размещено на Allbest.ru