Адміністрування як правова форма управління у сфері публічних фінансів

Размещено на http://www.allbest.ru/

АДМІНІСТРУВАННЯ ЯК ПРАВОВА ФОРМА УПРАВЛІННЯ У СФЕРІ ПУБЛІЧНИХ ФІНАНСІВ

Клімова С.М., к. н. з держ. упр., доцент кафедри права та європейської інтеграції

Харківський регіональний інститут державного управління

Національної академії державного управління при Президентові України здобувач кафедри адміністративного права та адміністративної діяльності

Національний юридичний університет імені Ярослава Мудрого

Розкрито зміст адміністрування у сфері публічних фінансів, його відмінні риси від інших форм управління. Визначено актуальні проблеми регулювання правових форм управління у фінансовій сфері.

Ключові слова: публічне управління, адміністрування, акти управління, форми управління, публічні фінанси.

Постановка проблеми. Форми діяльності органів управління у сфері публічних фінансів зумовлені специфічними завданнями і функціями управління. До форм управлінської діяльності відносять: видання нормативних актів управління, видання індивідуальних (ненормативних, адміністративних) актів управління, проведення організаційних заходів і здійснення матеріально-технічних операцій.

Виокремлюючи з управлінських форм правові, слід наголосити на їхній виключній ролі у забезпеченні практичного здійснення публічного управління за допомогою реалізації управлінських дій і правового встановлення порядків здійснення певних дій (процедур) виконавчо-розпорядчого характеру, які забезпечують постійний процес управління публічними фінансами.

Якщо оптимальна система публічного управління повинна забезпечувати потреби громадян та реалізацію цілісної державної політики, спрямовану на суспільний сталий розвиток і адекватне реагування на внутрішні та зовнішні виклики, то через управління публічними фінансами має забезпечуватися утворення та розподіл публічних централізованих і децентралізованих фондів коштів, які є необхідними для функціонування держави та органів місцевого самоврядування, інших утворень, визнаних державою необхідними.

Аналіз управління публічними фінансами в Україні дає змогу виявити такі проблеми застосування правових форм управління:

1) правова база, що регламентує управління публічними фінансами в Україні, на сьогодні не структурована, не створено єдиного простору адміністративно-правового регулювання управління публічними фінансами;

2) потребують удосконалення норми, що встановлюють відповідні процедури; 3) не встановлено на законодавчому рівні поняття бюджетного адміністрування.

Без упорядкування управлінських відносин у фінансовій сфері марно сподіватися на підвищення ефективності системи управління, належний та оптимальний розподіл функцій між органами влади, прозорі процедури формування та використання коштів публічних фондів, мінімізацію умов для корупції. З огляду на вищевикладене цілком обґрунтованою виглядає необхідність розробки пропозицій щодо вдосконалення адміністративно-правового регулювання управління у сфері публічних фінансів.

Аналіз останніх досліджень та публікацій. Окремі аспекти здійснення управління у різних сферах, у тому числі й публічних фінансів, досліджено у працях таких вітчизняних фахівців у галузях адміністративного і фінансового права, науки державного управління, як: В. Авер'янов, В. Бакуменко, Ю. Битяк, В. Гаращук, С. Загороднюк, І. Коліушко, В. Колпаков, О. Крупчан, В. Купрійчук, М. Кучерявенко, Н. Плахотнюк, Л. Прокопенко, Д. Сухінін, Г. Чміленко, Ю. Шаров, Т. Ященко, а також у працях деяких закордонних дослідників, зокрема Д. Бахрах, Г. Бребана, Ж. Веделя, Д. Дж. Галлігана, Ж. Зіллера, О. Люхтерграндта, Б. Россинського, Ю. Старілова, Е. Шмідта-Ассмана тощо.

Адмініструванню у сфері публічних фінансів присвячено роботи Н. Герасименка, В. Костицького, М. Кучерявенка, В. Мельника, А. Селіванова та інших.

Дослідження у цій галузі тривають і нині. Але недостатнім є наукове обґрунтування проблем правового регулювання адміністрування у сфері публічних фінансів України.

Об'єктом дослідження стали правові відносини, що пов'язані з адмініструванням у сфері публічних фінансів.

Мета статті - розвиток теоретичних положень у сфері адміністративно-правового забезпечення управління публічними фінансами в Україні та формулювання рекомендацій щодо вдосконалення процесу адміністрування.

Виклад основного матеріалу. Враховуючи появу нових підходів до визначення і способів правового регулювання публічного управління в Україні, а також розвиток «нового адміністративного права в Європейському Союзі» [1, с. 603], спостерігаємо поступову зміну прерогатив у виборі правових форм управління публічними фінансами. Застосування дерегуляційних підходів у публічному управлінні викликає зміну підходів у правовому регулюванні управлінських форм.

С. Загороднюк та В. Купрійчук вважають, що сьогодні правомірним є використання нового терміну «публічне управління» [2, с.185], і правильність цього твердження не викликає сумнівів, однак ототожнення терміну з державним управлінням виглядає необґрунтовано. Характеристику державного управління у наукових джерелах описано як владний вплив держави на суспільну систему, а ключовим аспектом державного управління є держава, в той час як ключовим аспектом публічного управління є народ. Тому сьогодні в Європейському Союзі спостерігаємо розвиток управлінських відносин у напрямку делегування владних повноважень великому колу суб'єктів, які за своєю природою не відносяться до публічної влади. Така тенденція не може не відобразитися на сфері управління публічними фінансами, і це викликає багато запитань щодо забезпечення належного правового регулювання цих управлінських процесів.

Фінансова діяльність держави є специфічним предметом правового впливу. Своєрідність такої діяльності та її велике значення у сучасному суспільстві постійно відзначається всіма фахівцями у галузі фінансів та фінансового права протягом останніх двохсот років. Завдання фінансової діяльності держави, що досліджені у працях вітчизняних науковців [3-5], зумовлюють вибір тієї чи іншої форми управління.

Форма управління - це зовнішнє вираження змісту управління, межі конкретних управлінських дій, що здійснюються безпосередньо державними органами, органами місцевого самоврядування або іншими суб'єктами публічного управління. Форма управління - це певна частина управлінської діяльності органу, його структурних підрозділів та посадових осіб. Кожна форма управління містить у собі вчинення конкретними суб'єктами певних дій, які специфічним чином розкривають зміст управлінської діяльності, самого управлінського впливу.

Управлінська діяльність у сфері публічних фінансів здійснюється у певних формах, кожна з яких має особливий зміст. Будь-яка діяльність з управління характеризується «власним змістом, тобто конкретними зв'язками, принципами, процесами, учасниками та елементами; будь-який зміст управління має конкретну форму свого зовнішнього прояву» [6, с. 363]. Н.Г. Плахотнюк зазначила, що основними формами діяльності органів державного управління виступають правова та організаційна. У межах правової форми здійснюється прийняття нормативних та індивідуальних актів, а також учинення дій, що мають юридичні наслідки. Якщо у першому випадку створюється відповідний документ - нормативний, індивідуальний чи змішаний акт, то в другому прийняття документа не здійснюється [7].

Правові форми управлінської діяльності можна звести до наступного: 1) дії, бездіяльність, що мають юридичні наслідки; 2) нормативні акти, індивідуальні (адміністративні) та змішані акти у вигляді відповідного документа.

Правова форма управління - це зовнішньо виражена і юридично оформлена дія органу управління публічної влади (або посадової особи), що здійснюється в межах його компетенції і тягне певні правові наслідки. Форма управління - це зовнішнє вираження практичної реалізації функцій та методів управління, самого керівного впливу, конкретних дій, вироблених в процесі здійснення виконавчої влади, адміністративної діяльності [6, с. 361].

У німецькій адміністративно-правовій літературі розглядаються такі види форм публічного управління (форми здійснення управлінських дій): 1) правотворчість (постанови, статути, адміністративні приписи); 2) адміністративні акти; 3) публічно-правові договори; 4) прості адміністративні дії; правовий управління фінансовий бюджетний

1) приватноправова адміністративна діяльність (наприклад, надання субсидій) [8].

Для реалізації тієї чи іншої функції управління необхідно вибирати найбільш доцільні форми, що забезпечують якісне виконання завдань з найменшими витратами сил, засобів і часу. У процесі управління публічними фінансами повинні використовуватися, як правило, тільки ті форми управління, які встановлено в нормативних правових актах (положеннях, статутах, інструкціях тощо). У посібнику «Административное право» зазначається, що процес управління повинен бути насичений тільки допустимими для вирішення того чи іншого завдання управління або виконання тієї чи іншої функції управління формами управління. В іншому випадку управлінські дії можуть бути поставлені під сумнів, а їхній зміст оскаржений. Однак це не означає, що суб'єкт публічного управління позбавлений можливості діяти на свій розсуд: у кожному конкретному випадку він повинен творчо підходити до вибору тієї чи іншої форми управління для вирішення специфічних управлінських завдань [6, с. 365].

Правова форма управління публічними фінансами характеризується наступними ознаками: 1) встановлення в нормативному (частіше законодавчому) акті; 2) наявність державно-владної природи; 3) підзаконність управлінських дій; 4) головний зміст - реалізація завдань фінансової діяльності держави.

Якщо форма управлінських дій не визначена в нормативному порядку, тобто не має правового змісту і не тягне за собою правові наслідки, то вона відноситься до неправових форм управління. Аналізуючи можливість вибору форм управління, які чітко не визначені законом, якщо вони відповідають усталеним традиціям у суспільстві, Х.Л.А. Харт зазначив, що посадові особи (конкретно судді) не можуть керуватися такими неправовими нормами [9]. Тож використання будь-яких неправових форм управління неодмінно має ґрунтуватися на принципі законності.

Ефективність використання форм управління публічними фінансами забезпечується встановленням їхньої процесуальної форми. Іншими словами, «управлінська діяльність повинна бути юридично (адміністративно-правовим чином) формалізована: в ній повинні міститися підстави здійснення управлінських дій, необхідність їх здійснення, найважливіші етапи розробки проектів рішень, процедури голосування і прийняття, контролю за виконанням» [6, с. 366]. Сьогодні фінансова діяльність держави не має належної правової регламентації, що, природно, тягне за собою такі негативні її характеристики, як непрозорість, недоброчесність і корупція.

Доречним є визначення публічних фінансів і системи суб'єктів, що управляють публічними фінансами. А.М. Козирін відзначає, що «публічні фінанси становлять сферу зіткнення різноманітних, інколи суперечливих та різноспрямованих інтересів: державних, групових, індивідуальних» [10]. При цьому від можливості знаходження результуючого вектора таких інтересів буде залежати в кінцевому результаті соціально-економічна та політична стабільність у державі, можливість нормального функціонування усіх. Структурування публічних фінансів України було проведено у вітчизняних наукових роботах [11-12].

В авторській роботі за назвою: «Реформування органів, що управляють публічними фінансами в контексті децентралізації влади в країні» [13] розглянуто напрямки реформування суб'єктів управління публічними фінансами. Сьогодні цю систему складають: органи виконавчої влади; органи публічного управління, які не віднесені до органів виконавчої влади (Рахункова палата України, Фонд соціального страхування України та інші); територіальні громади і органи місцевого самоврядування; підприємства, установи та організації, громадські об'єднання, які наділені державою повноваженнями з управління публічними фінансами.

Розглянемо проблему юридичної формалізації (адміністративно-правовим чином) такої управлінської форми, як «адміністрування», легальність якого не викликає сумніву у вітчизняних науковців [14-18].

Термін «адміністрування» було введено в науковий обіг порівняно недавно, найбільшого поширення він набув серед представників фінансової науки, а також на межі адміністративного та фінансового права. У зв'язку з цим виникає питання: чи є адміністрування самостійною науковою категорією, яка має власне змістове наповнення, чи його слід розглядати як форму управлінської діяльності?

Вбачається, що в цьому випадку необхідно дослідити практику використання терміну «адміністрування» у нормативних актах. Податковим кодексом України визначено поняття адміністрування податків, зборів, митних платежів, єдиного внеску на загальнообов'язкове державне соціальне страхування та інших платежів відповідно до законодавства, контроль за дотриманням якого покладено на контролюючі органи. Це - сукупність рішень та процедур контролюючих органів і дій їх посадових осіб, що визначають інституційну структуру податкових та митних відносин, організовують ідентифікацію, облік платників податків і платників єдиного внеску та об'єктів оподаткування, забезпечують сервісне обслуговування платників податків, організацію та контроль за сплатою податків, зборів, платежів відповідно до порядку, встановленого законом [19].

Постановою уряду визначено особливості адміністрування єдиного веб-порталу використання публічних коштів розпорядниками коштів місцевих бюджетів [20]. Адміністрування єдиного веб-порталу використання публічних коштів та затвердження форм, за якими надається інформація про заплановане і фактичне використання публічних коштів для оприлюднення, здійснюється суб'єктом, уповноваженим Кабінетом Міністрів України. Порядок адміністрування єдиного веб-порталу використання публічних коштів визначає механізм адміністрування єдиного веб-порталу використання публічних коштів, створення та функціонування якого передбачено Законом України «Про відкритість використання публічних коштів» [21]. Доступ до інформації, оприлюдненої на єдиному веб-порталі використання публічних коштів, є вільним та безоплатним [20].

Бюджетним кодексом України та іншими нормативними актами про бюджетний процес не вводиться такий термін, як «бюджетне адміністрування», хоча існує необхідність його введення в науковий обіг і у практику управління публічними фінансами. При цьому слід поєднати всі властивості «адміністрування» та особливості бюджетного процесу.

Визначаючи контекст використання терміну «адміністрування» у сфері публічних фінансів у нормативних актах України, слід зазначити, що нормотворець визначає його як певну правову форму управління публічними фінансами. Однак у наукових джерелах ми можемо зустріти інші підходи до визначення поняття. Під поняттям «адміністрування податків» Н.В. Герасименко розуміє управлінські відносини держави і платників податків у сфері організації процесу оподаткування з метою задоволення потреб суспільства у збиранні податків і зборів згідно чинного законодавства країни (виділено мною - С.К.) [15, с. 40].

Аналіз нормативних актів і наукових публікацій, присвячених окремим видам адміністрування [14-15, 19-21], дає змогу встановити найбільш загальні ознаки, притаманні їм усім:

1) цілеспрямований характер діяльності уповноважених органів, який виявляється у забезпеченні досягнення мети у сфері податків, зборів, митних платежів, єдиного внеску на загальнообов'язкове державне соціальне страхування, інших платежів, єдиного веб-порталу;

2) регламентований характер діяльності, виражений у наявності процесуальних та процедурних норм;

3) підзаконність діяльності, оскільки вона здійснюється на основі і для виконання законодавчих норм з метою реалізації вимог закону;

4) вторинний характер стосовно законодавчої діяльності;

5) регулярний, постійний характер діяльності;

6) наявність владних повноважень в уповноважених органів;

7) адміністрування здійснюється з метою реалізації державної фінансової політики та зміцнення дисципліни.

Перераховані ознаки адміністрування, перелік яких найповніше відображає підходи до визначення поняття і змісту окремих видів адміністрування (бюджетного, податкового, митного) дозволяє констатувати, що вони є різновидами адміністративної та фінансової діяльності держави. При цьому слід поняття «адміністрування» у сфері публічних фінансів відмежовувати від поняття «публічного адміністрування», яке означає регулюючу діяльність держави в цілому [22].

Висновки. Вибір правових форм управлінських дій у сфері публічних фінансів зумовлюється завданнями фінансової діяльності держави.

Нагальною проблемою прийняття державно-владних рішень є недоліки правового встановлення процесуального порядку здійснення конкретних управлінських дій. Передбачити всі проблемні ситуації у законодавчих актах неможливо. Неврегульованість адміністративних процедур досить відчутно виявляється у практиці бюджетного процесу.

Способи вдосконалення форм управління публічними фінансами:

1) прийняття Адміністративно-процедурного кодексу України або закону про адміністративну процедуру та закону про нормативно-правові акти сприятиме створенню єдиного простору адміністративно-правового регулювання управління публічними фінансами;

2) комплексне врегулювання такої правової форми управління, як «адміністрування». Це стало можливим через те, що більшість виконуваних дій суб'єктів (що визначені законом або підзаконним актом як «адміністрування») мають загальні ознаки;

3) законодавче визначення поняття бюджетного адміністрування.

Література

1. Sabino Cassese. New paths for administrative law: A manifesto // International Jnl of Constitutional Law Volume 10, Issue 3. Pp. 603-613.

2. Загороднюк С.В., Купрійчук В.М. Публічне управління: проблеми теорії і практики / С.В. Загороднюк, В.М. Купрійчук // Аналітика і влада, 2012. - Режим доступу: irbis-nbuv. gov.ua

3. Монаєнко А.О. Фінансова діяльність держави як категорія фінансового права / А.О. Монаєнко // Право України. - 2010. - № 9. - С. 162-171.

4. Фінансове право [Текст]: навч. посіб. / Ю.С. Назар, Н.І. Романів ; Львів. держ. ун-т внутр. справ. - Львів: ЛДУВС, 2012. - 243 с.

5. Фінансове право [Текст]: підручник / [Алісов Є.О., Білінський Д.О., Головашевич О.О. та ін.] ; за ред. М.П. Кучерявенка ; Нац. ун-т «Юрид. акад. України ім. Ярослава Мудрого». - Харків: Право, 2013. - 399 с.

6. Административное право: учебник / Д.Н. Бахрах, Б.В. Россинский, Ю.Н. Старилов. - 3-е изд., пересмотр. и доп. - М.: Норма, 2007. - 816 с.

7. Плахотнюк Н.Г. Адміністративні акти органів державного управління: проблемні питання правового регулювання / Н.Г. Плахотнюк // Актуальні проблеми державного управління. - 2008. - № 2. - С. 394-400.

8. Рихтер И., Шупперт Г.Ф. Судебная практика по административному праву: Учеб. пособие. / Пер. с нем. - М., 2000. - С. 135-492.

9. H.L.A. Hart, Positivism and the Separation of Law and Morals, 71 HARV L. REV. 593, 607-08 (1958).

10. Козырин А. Публичные финансы и финансовое право: [сб. ст.] / А. Козырин. - М.: Готика, 2005. - 112 с.

11. Пришва Н.Ю. Публічні доходи: поняття та особливості правового регулювання: [монографія] / Н.Ю. Пришва. - К.: КНТ, 2008. - 200 с.

12. Нечай А.А. Проблеми правового регулювання публічних фінансів та публічних видатків: [монографія] / А.А. Нечай. - Чернівці: «Рута», 2004. - 264 с.

13. Клімова С.М. Реформування органів, що управляють публічними фінансами в контексті децентралізації влади в країні / С.М. Клімова // Місцеве самоврядування - основа сталого розвитку України: матеріали щоріч. Всеукр. на- ук.-практ. конф. за міжнар. участю (Київ, 16 травня 2014 р.): у 2 т. / за наук. ред. Ю.В. Ковбасюка, К.О. Ващенка, С.В. Загороднюка.

14. Костицький В.В. Бюджетне адміністрування в системі управління державними фінансами / В.В. Костицький // Вісник господарського судочинства. - 2006. - № 5. - С. 110-115.

15. Герасименко Н.В. Cкладові елементи адміністрування податків в Україні: реалії та перспективи / Н.В. Герасименко // Матеріали V Всеукраїнської науково-практичної конференції «Фінансова система України: стан, проблеми, перспективи» - 10-11 червня 2015 р. - Херсон. - Ред.-вид. Центр «Колос». - ХДАУ - 2015. - С. 39-43.

16. Селіванов А. Адміністрування податків: нові проблеми в адміністративному та фінансовому праві України /

А. Селіванов // Право України. - 2002. - № 8. - С. 32-34.

17. Мельник В.М. Проблеми теорії та практики адміністрування податків в Україні // Актуальні проблеми економіки. - 2003. - № 5. - С. 40-43.

18. Мельник В.М. До питання формування теоретичних засад адміністрування податків // Фінанси України. - 2008. - № 9. - С. 3-9.

19. Податковий кодекс України від 02.12.2010 № 2755-VI // Офіц. вісник України. - 2010. - № 92. - Том 1. - Ст. 3248.

20. Про затвердження Порядку адміністрування єдиного веб-порталу використання публічних коштів: Постанова Кабінету Міністрів України від 14.09.2015 р. № 694 // Офіц. вісник України. - 2015. - № 74. - Ст. 2448.

21. Про відкритість використання публічних коштів: Закон України від 11.02.2015 р. № 183-VIII // Офіц. вісник України. - 2015. - № 18. - Ст. 476.

22. Шрьодер П. Нове публічне адміністрування, або як досягнути ефективного врядування? / П. Шрьодер. - К.: Вид- во «Заповіт», 2008. - 76 с.

Размещено на Allbest.ru