Межі адміністративно-деліктної юрисдикції суду

Размещено на http://www.allbest.ru

Размещено на http://www.allbest.ru

Чинне законодавство покладає на українські суди завдання щодо здійснення правосуддя на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів і забезпечення кожній особі права на справедливий суд. Із моменту набуття Україною статусу незалежної держави триває пошук оптимальної моделі судоустрою, яка б належним чином ураховувала такі чинники, як постійне зростання кількості судових справ та ускладнення змісту правовідносин, із яких виникають конфліктні ситуації, що потребують судового вирішення. Так, із затвердженням у 1992 р. Верховною Радою України Концепції судово-правової реформи розпочато процес перебудови системи судів, щоб поступово здійснити їх спеціалізацію та зробити відправлення правосуддя більш ефективним. Важливість принципу спеціалізації судової системи згодом було підтверджено в конституційних приписах, присвячених питанням судоустрою й судочинства.

Ратифікувавши у 2014 р. Угоду про асоціацію з Європейським Союзом, наша держава продемонструвала наявність політичної волі до посилення співробітництва у сфері юстиції з метою приведення останньої у відповідність до сучасних міжнародних стандартів судочинства та забезпечення верховенства права в суспільстві. Першим кроком у цьому напрямі стало прийняття 12 лютого 20І5 р. Закону України «Про забезпечення права на справедливий суд», у якому збережено принцип спеціалізації судів загальної юрисдикції.

Сьогодні, відповідно до ч. 1 ст. 18 Закону України «Про судоустрій і статус суддів», суди загальної юрисдикції спеціалізуються на розгляді цивільних, кримінальних, господарських, адміністративних справ, а також справ про адміністративні правопорушення. Обов'язок щодо вирішення питання про притягнення особи до адміністративної відповідальності в судовому порядку закріплено КУпАП за районними, районними у місті чи міськрайонними судами, тобто місцевими загальними судами. Однак юрисдикція останніх не обмежується тільки розглядом справ про адміністративні правопорушення, а поширюється також на кримінальні, цивільні та деякі категорії адміністративних справ. Разом із тим процесуальний закон уповноважує місцеві адміністративні й господарські, апеляційні, вищі спеціалізовані суди, а також Верховний Суд України на розгляд справ про вияв неповаги до суду - правопорушення, передбачене ст. 1853 КУпАП, якщо таку неповагу допущено під час здійснення цими судами провадження у справах, зарахованих до їх юрисдикції.

Справи про адміністративні правопорушення можуть також розглядатися виконавчими комітетами сільських, селищних, міських рад, адміністративними комісіями при цих комітетах, органами Національної поліції, державними інспекціями та іншими уповноваженими на те органами.

Проаналізувавши відповідні положення КУпАП, можна стверджувати, що критеріями зарахування справ про адміністративні делікти до юрисдикції суду є ступінь суворості адміністративного покарання, наявність спеціальних ознак суб'єкта адміністративної відповідальності й характер вчиненого правопорушення.

Щодо першого з наведених критеріїв необхідно зазначити, що в судовому порядку приймаються рішення про накладення найсуворіших з-поміж закріплених у КУпАП адміністративних покарань. Так, надаючи загальну характеристику та визначаючи особливості застосування адміністративних стягнень у главі IV КУпАП, законодавець указав, що тільки судом можуть бути призначені такі стягнення: 1 оплатне вилучення предмета, який став знаряддям учинення або безпосереднім об'єктом адміністративного правопорушення; 2) конфіскація предмета, який став знаряддям учинення або безпосереднім об'єктом адміністративного правопорушення, грошей, одержаних унаслідок учинення адміністративного правопорушення; 3) позбавлення права обіймати певні посади або займатися певною діяльністю; 4) громадські роботи; 5) виправні роботи; 6) адміністративний арешт; 7) арешт з утриманням на гауптвахті.

Одним із видів адміністративних стягнень, закріплених у ст. 24 КУпАП, є позбавлення спеціального права, наданого цьому громадянинові (права керування транспортними засобами, права полювання). Майже всі справи про адміністративні правопорушення, за які, згідно із законом, може бути застосовано це стягнення, зараховані до юрисдикції суду. Винятком є справи про правопорушення, передбачені ч. ч. 2, 3 ст. 116 КУпАП, оскільки їх розгляд здійснюється органами морського та річкового транспорту (ст. 225 КУпАП). Учинення судноводіями вказаних порушень може тягнути за собою позбавлення права керування судном на строк до одного року.

Убачаємо за необхідне окремо зупинитись на розкритті особливостей застосування судом покарання у вигляді позбавлення права обіймати певні посади або займатися певною діяльністю, яке може бути накладено тільки за адміністративні правопорушення, пов'язані з корупцією. Відповідно до ч. 6 ст. 30 КУпАП, суд призначає це стягнення строком на один рік, коли його спеціально передбачено в санкції статті (санкції частини статті) Особливої частини цього Кодексу. Однак ч. 5 зазначеної статті дозволяє застосування цього примусового заходу на строк від шести місяців до одного року незалежно від того, чи передбачений він у санкції статті (санкції частини статті) Особливої частини КУпАП, якщо суд з урахуванням усіх обставин справи дійде висновку про неможливість збереження за особою права обіймати певні посади або займатися певною діяльністю.

Отже, як правильно відзначає Н.Б. Писаренко, у разі притягнення до відповідальності за правопорушення, пов'язані з корупцією, можуть бути накладені одне основне і два додаткові стягнення, що не узгоджується із загальними правилами, закріпленими у ст. 25 КУпАП. Суперечливість норм Кодексу можна пояснити тим, що досліджуване адміністративне покарання запроваджено відносно нещодавно у зв'язку з прийняттям у 2014 році Закону України «Про запобігання корупції». Отже, доповнюючи КУпАП новим положенням, законодавець не приділив увагу його узгодженню з уже чинними приписами.

Окрім зазначених вище стягнень, суд має право також накладати попередження і штраф, причому розмір останнього може досягати значних грошових сум, що нерідко перевищує розміри кримінальних штрафів, установлені за злочини невеликої тяжкості. Наприклад, деякі правопорушення в галузі охорони праці і здоров'я населення та галузі фінансів тягнуть за собою накладення штрафу від однієї до двох тисяч неоподатковуваних мінімумів доходів громадян (ч. 4 ст. 41, ч. 2 ст. 1637, ч. 3 ст. 164 КУпАП).

За правовою позицією Конституційного Суду України, більшість із зазначених вище заходів адміністративної відповідальності за ступенем суворості є спільномірними з передбаченими Кримінальним кодексом (далі - КК) України покараннями й суттєво обмежують конституційні права особи. З огляду на суворість «покарання», застосовуваного судом за вчинення адміністративних правопорушень, судове провадження у справах про притягнення до адміністративної відповідальності має ґрунтуватися на принципах, реалізація яких мінімізує ймовірність ужиття примусових заходів щодо особи, винуватість якої може бути поставлена під сумнів.

Розкриваючи другий критерій визначення меж адміністративно-деліктної юрисдикції суду - наявність спеціальних ознак суб'єкта адміністративної відповідальності, можемо зазначити, що, згідно зі ст. 221 КУпАП, у порядку судового провадження повинні вирішуватися всі справи про адміністративні правопорушення, вчинені особами віком від 16 до 18 років, незалежно від характеру і ступеня суспільної шкідливості порушення. Це нормативне положення спрямоване на реалізацію максимального обсягу гарантій прав неповнолітньої особи під час адміністративно-деліктного провадження, що може бути забезпечено тільки судом.

Нагадаємо, що за вчинення адміністративних правопорушень до неповнолітніх осіб застосовуються переважно заходи впливу, передбачені ст. 241 КУпАП, а саме: зобов'язання публічно або в іншій формі попросити вибачення в потерпілого; попередження; догана або сувора догана; передача неповнолітнього під нагляд батькам або особам, які їх замінюють, чи під нагляд педагогічному або трудовому колективу за його згодою, а також окремим громадянам на їхнє прохання. Разом із тим у ч. 2 ст. 13 Кодексу закріплені випадки, коли такі особи можуть притягатися до адміністративної відповідальності на загальних підставах.

Ще одним критерієм є характер учиненого правопорушення. Під час визначення характеру делікту передусім потрібно звертати увагу на його об'єкт, тобто ті суспільні відносини, на які «здійснюється» протиправне посягання. Юрисдикція суду поширюється на всі охоронювані адміністративно-деліктним законодавством сфери суспільних відносин, однак тільки за судами закріплено обов'язок щодо розгляду й вирішення справ про правопорушення, пов'язані з корупцією, та військові правопорушення, склади яких зафіксовано в КУпАП.

З огляду на наведені вище критерії зарахування справ про адміністративні правопорушення до юрисдикції суду логіка законодавця із цього приводу стає зрозумілою, адже саме суд, відповідно до Конституції України, має виключне право на відправлення правосуддя в нашій державі. Переваги судового розгляду, порівняно з адміністративним порядком вирішення справ про притягнення до адміністративної відповідальності, є очевидними. Передусім це гарантування належного рівня реалізації процесуальних прав особи, особливо її права на захист від обвинувачень і отримання правової допомоги. Але для досягнення такого рівня судове провадження у справах про адміністративні правопорушення має ґрунтуватися на загальних принципах судочинства, а не на тих, якими керуються адміністративні органи (посадові особи) під час вирішення питання про винуватість особи в учиненні правопорушення. Цього, на жаль, поки що не можна сказати про український адміністративно-деліктний процес.

До речі, у багатьох зарубіжних країнах навіть на незначні протиправні діяння поширюється дія кримінального закону. Наприклад, у правовій системі США зміст поняття «злочин» (crime) суттєво різниться від змісту поняття «делікт» (tort). Так, злочином визнається діяння, яке має об'єктом протиправного посягання суспільство загалом, навіть якщо ним завдається шкода конкретній особі. У свою чергу, деліктом є порушення особою обов'язку, що спричиняє шкоду здоров'ю, особистій безпеці, приватному життю, гідності, репутації або власності іншої особи. Сутнісна відмінність кримінального права від права деліктного полягає в тому, що перше є галуззю публічного права, а друге - інститутом цивільного (приватного) права. Отже, вчинення злочину буде тягнути за собою відповідальність перед державою, а допущення делікту - відповідальність перед іншою особою. Разом із тим інколи в протиправній поведінці можна виявити ознаки як цивільного, так і кримінального правопорушення (наприклад, погроза насильством і застосування насильства), справи про які мають розглядатися в судовому порядку, але за різними правилами.

Що стосується поняття адміністративного стягнення (administrative penalty), то в державах англо-американської правової сім'ї під ним розуміється захід адміністративного примусу, який накладається в позасудовому порядку адміністративними органами. У Правилах адміністративної процедури США такі органи називають адміністративними агентствами із зазначенням того, що до них належать будь-які урядові органи Сполучених Штатів, за винятком Конгресу, судів, урядів територій або володінь Сполучених Штатів, уряду Округу Колумбія, військових судів і військових комісій, а також військових частин, що знаходяться в районі бойових дій чи на окупованій території. Адміністративні агентства покликані реалізовувати функції нормотворення, надання публічних послуг (ліцензування), правозастосування. Здійснюючи останню, адміністративні агентства вправі застосовувати санкції, серед яких штраф, призупинення або скасування дії ліцензії, конфіскація власності чи відмова у праві на неї тощо.

Як відмічають дослідники зарубіжного досвіду застосування покарань за правопорушення, які у вітчизняній правовій доктрині прийнято вважати адміністративними, у більшості країн Західної Європи й Північної Америки не вироблено концептуального підходу до відокремлення цих правопорушень з-поміж інших видів протиправної поведінки. Наприклад, американське кримінальне законодавство фіксує багатоступеневу класифікацію протиправних діянь на види залежно від виду й розміру покарання, що може бути застосоване судом. Так, КК штату Нью-Йорк, одним із завдань якого є відмежування серйозних посягань від малозначних і встановлення за них спільномірних покарань (§ 1.05), передбачає такі види кримінально караних діянь (§ 10.00):

1. «Дорожній проступок» - посягання, передбачене дорожньо-транспортним законом.

2. «Порушення» - посягання, за винятком дорожнього проступку, за яке може бути призначено покарання у вигляді позбавлення волі строком не більше ніж 15 діб.

3. «Місдимінор» - посягання, за винятком дорожнього проступку, за яке може бути призначено покарання у вигляді позбавлення волі на строк від 15 діб до одного року.

4. «Фелонія» - посягання, за яке може бути призначено покарання у вигляді позбавлення волі строком більше одного року.

Злочинами визнаються тільки два останні види посягань, які, у свою чергу, для цілей накладання покарань діляться на декілька категорій (класів). Отже, у КК деяких штатів виокремлюють незначні кримінально карані посягання (petty offenses), за вчинення яких установлено відповідальність у вигляді штрафу або короткострокового позбавлення волі.

Виходячи з наведеного, можемо констатувати, що в США суди накладають стягнення за вчинення протиправних посягань тільки в порядку кримінального провадження, а самі діяння передбачені нормами кримінального закону. До речі, справи про незначні посягання розглядаються так званими «судами обмеженої юрисдикції», що можуть бути поіменовані так: муніципальні, магістратські, поліцейські, суди графств тощо. При цьому справи в цих судах розглядають магістри (мирові судді), які не завжди мають професійну юридичну підготовку.

Щодо вітчизняного адміністративно-деліктного законодавства не можна не відмітити нагальну потребу в його реформуванні з урахуванням позитивного досвіду зарубіжних країн і відповідно до вимог міжнародно-правових договорів, згоду на обов'язковість яких надано Верховною Радою України. Не в останню чергу йдеться про зобов'язання нашої держави гарантувати кожній особі здійснення судового розгляду з дотриманням положень ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 р. (далі - Конвенція). Виконати це непросте завдання, на думку деяких науковців, неможливо лише шляхом унесення змін до чинного Кодексу України про адміністративні правопорушення; треба повністю змінити підхід до визначення юридичної природи правопорушень, за які передбачено накладення адміністративних стягнень.

Так, О.А. Банчук переконаний у тому, що питання накладення адміністративних стягнень мають бути зараховані до виключної компетенції суб'єктів владних повноважень (адміністративних органів, органів місцевого самоврядування, суб'єктів делегованих повноважень). Дійсно, правозастосовна діяльність згаданих суб'єктів і відправлення правосуддя судами під час розгляду справ, включених до їх юрисдикції, є принципово різними правовими явищами й не можуть здійснюватися за однаковими правилами, викладеними у КУпАП. Отже, збереження за судами права вирішувати справи про притягнення до адміністративної відповідальності свідчить про порушення конституційного принципу поділу влади.

Однією з переваг вилучення судів із кола суб'єктів, уповноважених на розгляд справ про адміністративні правопорушення, О.А. Банчук уважає гарантування учасникам провадження права на оскарження рішення у справі до адміністративного суду за правилами Кодексу адміністративного судочинства (далі - КАС) України, незалежно від того, яким саме органом його прийнято. Погоджуючись із ученим, відмітимо, що розв'язання публічно-правового спору з приводу правомірності накладення на особу адміністративного стягнення саме в такий спосіб є більш перспективним, оскільки КАС України передбачає можливості використання специфічних процесуальних інструментів для «зрівнювання» нерівних статусів учасників спірних правовідносин. Так, можна стверджувати, що в ч. 2 ст. 71 КАС України закріплено так звану «презумпцію винуватості суб'єкта владних повноважень», у тому числі й того, який прийняв рішення про притягнення особи до адміністративної відповідальності. Згідно з цим положенням, у справі за позовом фізичної чи юридичної особи до суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності його рішення, дії або бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти цього позову.

Звісно, неможливо уявити, щоб адміністративна комісія або посадова особа адміністративного органу приймали рішення про застосування до особи, наприклад, адміністративного арешту або виправних чи громадських робіт. У зв'язку з цим пропонується визнати, що правопорушення, справи по яких сьогодні розглядають суди, мають кримінально-правовий характер.

Саме такий підхід продемонстровано в Концепції реформування кримінальної юстиції України, затвердженій Указом Президента України від 8 квітня 2008 р. (далі - Концепція). У тексті Концепції використано термін «кримінальні (підсудні) проступки» й установлено, що до них потрібно зарахувати такі: 1) окремі діяння, які, за чинним КК України, належать до злочинів невеликої тяжкості; 2) передбачені чинним Кодексом України про адміністративні правопорушення діяння, які мають судову юрисдикцію і не є управлінськими (адміністративними) за своєю сутністю (дрібне хуліганство, дрібне викрадення чужого майна тощо). За вчинення таких діянь можуть бути передбачені стягнення у вигляді короткострокового позбавлення волі, штрафу в певному обмеженому розмірі, позбавлення спеціальних прав, залучення до обов'язкових робіт тощо, а також застосовуватись спеціальна конфіскація. На такі проступки поширюватиметься юрисдикція суду, який розглядає кримінальні справи по першій інстанції. Важливо також відзначити, що особа, притягнута до відповідальності за вчинення кримінального проступку, не вважатиметься такою, що має судимість.

Показовим є те, що в тексті Конвенції, а також протоколів до неї взагалі не використовується термін «адміністративне правопорушення». Натомість у цьому міжнародно-правовому документі вжито таку юридичну категорію, як «кримінальне обвинувачення», під час визначення якої Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ, Суд) виходить із таких критеріїв: 1) класифікація правопорушення згідно з національним законодавством; 2) правова природа правопорушення; 3) характер і ступінь суворості покарання, яке може понести правопорушник. Останній критерій є визначальним, і саме виходячи з нього, справи про адміністративні правопорушення, за результатами розгляду яких на особу може бути накладено покарання у вигляді позбавлення волі чи значного штрафу, визнаються Судом кримінальними та потребують застосування гарантій, закріплених у ст. 6 Конвенції.

Зарахування національним законодавством справи про адміністративне правопорушення до юрисдикції суду, як правило, свідчить про можливість застосування до особи, яка притягається до відповідальності, суттєвих правообмежень, що мають кримінально-правовий зміст. Підтвердити цей висновок можна посиланням на низку рішень ЄСПЛ, прийнятих у тому числі й у справах проти України. Наприклад, у справі «Корнєв і Карпенко проти України» заявниця Карпенко наполягала на застосовності кримінально-правового аспекту конвенційного права на справедливий суд під час вирішення питання про притягнення її до адміністративної відповідальності за вчинення правопорушення, передбаченого ст. 1853 КУпАП. Згідно з редакцією цієї статті, чинною на час розгляду справи, у санкції поряд зі штрафом закріплювалась можливість застосування адміністративного арешту. З огляду на це Суд зазначив, що таке правопорушення не є незначним, а провадження в цій справі потрібно вважати, по суті, кримінальним.

Визнання провадження кримінальним у розумінні ЄСПЛ вимагає від суб'єктів, що його здійснюють, додержання низки обов'язкових для процедури кримінального обвинувачення вимог, кожна з яких ґрунтується на принципі верховенства права. До цього переліку варто зараховувати вимоги справедливості, законності, рівності всіх учасників провадження перед законом і судом, публічності, забезпечення доведеності вини (презумпція невинуватості), забезпечення права особи на захист, забезпечення оскарження судового рішення, юридичної визначеності, а також обов'язковості судових рішень.

Доцільність запровадження в нашій державі інституту кримінального проступку обґрунтовується також потребою розширення дії принципу змагальності сторін у судовому провадженні. Сьогодні вимушені констатувати, що дія принципу змагальності під час розгляду справ про адміністративні правопорушення є дуже обмеженою. Зумовлено це положеннями чинного адміністративно-деліктного законодавства; КУпАП не передбачає як основних учасників провадження процесуально рівноправні сторони захисту й обвинувачення.

Звісно, за особою, котра притягається до адміністративної відповідальності, при цьому закріплена низка процесуальних прав, реалізуючи які, вона може відстоювати свою правову позицію: знайомитися з матеріалами справи, давати пояснення, надавати докази, заявляти клопотання, користуватися юридичною допомогою адвоката або іншого фахівця в галузі права, оскаржити постанову по справі тощо. Але за такого устрою процесу особа, по суті, протистоїть суду, який здійснює дві функції - обвинувачення й розгляду справи. З огляду на сучасні стандарти у сфері судочинства така ситуація є неприпустимою та потребує якнайшвидшого виправлення. У Концепції з цією метою пропонується запровадити інститут посадового обвинувача - посадової особи органу досудового розслідування, яка за згодою прокурора підтримає публічне обвинувачення в учиненні кримінального (підсудного) проступку.

Досі остаточно невирішеним залишається питання щодо того, як саме має бути унормовано введення інституту кримінального проступку. У Концепції реформування кримінальної юстиції України зазначено, що кримінальні проступки мають бути об'єднані в новий Кодекс України про кримінальні проступки. Однак, зважаючи за здійснювану останніми роками законопроектну роботу із цього приводу, можна дійти висновку, що всі пропозиції юридично закріпити цей новий інститут стосувалися внесення змін до чинного КК України. адміністративний громадянин стягнення

Одним із останніх у Верховній Раді України зареєстровано проект Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо реалізації положень Кримінального процесуального кодексу України» від 16 квітня 2014 р. № 4712, у якому запропоновано Особливу частину КК України поділити на дві книги: «Книга 1. Злочини» і «Книга 2. Кримінальні проступки». До кримінальних проступків пропонується зарахувати 173 статті, що містять 185 простих складів проступків. Із них 91 склад є адміністративними проступками, передбаченими КУпАП і Митним кодексом України, але не є управлінськими правопорушеннями, і 100 простих складів проступків, які, за чинним КК України, є злочинами невеликої тяжкості. Наразі цей Законопроект відкликано та знято з розгляду.

Підсумовуючи, варто ще раз підкреслити, що суди приймають рішення про призначення найсуворіших серед закріплених у Кодексі України про адміністративні правопорушення стягнень. З урахуванням цього адміністративно-деліктне законодавство має бути якнайшвидше приведено у відповідність до міжнародних стандартів судочинства, щоб особа, яка притягається до адміністративної відповідальності, отримала всі необхідні процесуальні гарантії для свого належного захисту.

Размещено на Allbest.ru