Правовий стан і напрями законодавчого вдосконалення видобутку бурштину в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru

Размещено на http://www.allbest.ru

Проблема незаконного видобутку бурштину в останній час загострилася. Вона виникала не в 2014-2015 рр.; більше двадцяти років місцеві жителі здійснювали кустарний видобуток бурштину. Однак органи державної влади та керівники органів місцевого самоврядування спочатку не цікавилися цими проблемами, а згодом очолили цю незаконну діяльність. Ситуація загострилася після Революції гідності, коли представники патріотичних сил, які зробили значний внесок у її перемогу, залишилися за межами законодавчої й виконавчої влади. Відповідно, з'явився дефіцит коштів для фінансування рухів, забезпечення діяльності добровольчих батальйонів, соціального забезпечення ветеранів АТО, які не входили до складу державних структур. На їхню думку, одним із джерел фінансування недержавних патріотичних сил могли б стати прибутки від різного виду нелегальної діяльності, зокрема контрабанди сигарет і видобутку бурштину. Ще одним вагомим фактором щодо актуалізації цієї проблеми є зростання ціни на бурштин на світовому ринку.

Україна багата на бурштин, бурштинові розсипи входять до складу двох (Балтійсько-Дніпровської й Карпатської) палеофлористичних субпровінцій єдиної Балтійсько-Чорноморської бурштинової провінції. У межах української частини Балтійсько-Дніпровської субпровінції виділено 7 бурштиноносних районів: Володимирецький, Вільно-Бродецький, Маневицький, Клесівський, Пержансько-Овруцький, Барашівський, Києво-Придніпровський. Площа продуктивної глауконіт-кварцової формації цих районів складає близько 10 тис. км2 із прогнозними ресурсами бурштину понад 100 тис. т.

Бурштин є правом власності Українського народу й має приносити йому користь і багатство, проте через законодавчу неврегульованість, «параліч» механізму державного управління та нерозвиненість засад громадянського суспільства тільки зумовлює проблеми. Згідно з оцінкою експертів ДАК «Українські полімери» до незаконного видобутку бурштину залучено більше 50 тис. осіб, вони шкодять екології, наражаючи при цьому себе на небезпеку.

Сировинною базою видобутку бурштину є розсипні родовища з потужністю шарів корисних копалин 3-20 м і потужністю покриваючих порід 4-75 м. Корисні компоненти в продуктивній пісково-глинистій масі становлять 5,5-20%. Розсипи залягають фактично горизонтально. У підошві продуктивних шарів розташовані піски різної крупності, які є значно обводненими. Поверхня родовищ у більшості випадків порушена системами балок і ярів, що викликає певні труднощі під час виконання розкривних робіт. Ґрунтовий шар у центральній частині країни представлений чорноземами із середньою потужністю 0,5-0,6 м, а в Поліссі - супісками потужністю 0,3-0,4 м.

Добування бурштину переважно здійснюється двома способами: механічним і гідравлічним. Механічний спосіб включає механічну розробку масиву ґрунту у відкритому кар'єрі або під землею, розкриття продуктивного шару ґрунту, екскаваційні роботи, транспортування породи, грохочення, миття породи, рекультивацію земель. Цей спосіб добування бурштину проводиться комплексом машин і на сьогодні є застарілим. Недоліками такого способу є великі експлуатаційні й економічні затрати, винос породи на поверхню й негативний екологічний вплив на навколишнє середовище.

Гідравлічний спосіб здійснюється під час розмивання продуктивного шару ґрунту струминами високого тиску та виносу бурштину на поверхню родовища гідравлічними потоками. Спосіб супроводжується виносом мінерального ґрунту на поверхню родовища та не забезпечує повного вилучення бурштину з родовищ, він є енергомістким, призводить до зміни структури ґрунтів, утворення порожнин і, відповідно, справляє значний негативний техногенний вплив на навколишнє середовище.

Тим самим, на думку В.Я. Корнієнко, добування бурштину потребує новітніх технологій і вдосконалення засобів для інтенсифікації процесу видобутку, за якого досягається вища продуктивність та ефективність, а також відбувається зменшення негативного екологічного впливу на навколишнє середовище.

Ми пропонуємо по-новому поглянути на проблему протиправного видобутку бурштину, а саме з позиції дотримання прав і законних інтересів учасників цього процесу, зокрема:

1) старателів, які здійснюють кустарним способом видобуток бурштину; законний нелегальний бурштин

2) працівників правоохоронних органів (міліціонерів і прокурорів), які здійснюють побори зі старателів за те, що не помічають їх протизаконної діяльності;

3) працівників інших центральних і місцевих органів виконавчої влади на місцях, насамперед працівників Міністерства екології та природних ресурсів України, Державної служби геодезії та надр України, Державного агентства лісових ресурсів України, Державного агентства водних ресурсів України, Державної фіскальної служби України, які змушені не помічати незаконного добування бурштину;

4) органів місцевого самоврядування, насамперед голів сільських рад, які також не помічають протизаконної діяльності щодо видобутку бурштину;

5) посадових осіб деяких із вищезазначених суб'єктів публічної адміністрації, які не обмежилися поборами зі старателів, а навпаки, стали організаторами злочинних угрупувань, що здійснюють видобуток і реалізацію бурштину, у яких беруть участь не старателі, а наймані безправні робітники, що працюють майже в рабських умовах;

6) керівників центральних органів виконавчої влади в області та столиці, які не гребують грошовими й бурштиновими потоками, відповідно, з району й області.

Інакше кажучи, ми маємо протиправну систему, фактично синдикат, у якому найбільш незахищеною та вразливою є нижня ланка - місцевий житель-старатель, який безпосередньо нелегально видобуває бурштин.

Виникає питання щодо того, які він має права, як він себе при цьому почуває. Відповідь не втішна: жодних прав. У холод і дощ, без дотримання елементарних заходів техніки безпеки та санітарної гігієни він тяжко працює, віддаючи частину добутого бурштину посадовим особам, які його «прикривають». Правоохоронні органи в будь-який момент можуть задокументувати його діяльність та притягнути його до адміністративної чи кримінальної відповідальності, і не тільки тому, що він невчасно чи не в повному обсязі сплатив їм данину, а й іноді просто для виконання плану, оскільки київське начальство правоохоронних органів вимагає високих показників від підлеглих.

Такий робітник у більшості випадків не може відмовитися від своєї протиправної діяльності, оскільки іншої роботи немає. Наша держава не створила умов для започаткування й розвитку легального малого бізнесу. У випадку відмови він буде жебракувати або буде вимушений їхати працювати за кордон.

Безсумнівно, інші суб'єкти цієї протиправної діяльності фактично не є захищеними. Дії щодо прикриття незаконного видобутку бурштину дільничними інспекторами міліції, лісниками та іншими працівниками представників центральних органів виконавчої влади на місцях завжди можуть бути задокументовані прокуратурою, внутрішніми інспекціями, керівниками вищої ієрархії. За це їх звільняють, притягують до адміністративної й кримінальної відповідальності за корупційні діяння.

Така ж ситуація склалася й на вищих рівнях публічної адміністрації: усі вони, включаючи керівників центральних органів виконавчої влади, не можуть бути захищеними, поки йде незаконний видобуток бурштину, кожного з них, як мінімум, можуть звільнити з посади за бездіяльність.

Таким чином, настав момент, коли всі розумні учасники протиправного ланцюга видобутку бурштину не хочуть жити в страху - жити по-старому. Старателі хочуть легалізації їхньої діяльності й гарантії відповідних прав. Чиновники - гідних зарплат. У протиправному механізмі нелегального видобування бурштину всі учасники є одночасно особами, які вчиняють протиправні діяння, і постраждалими. Необхідна реформа системи видобутку бурштину.

Будь-яка еволюційна реформа (а ми як юристи є прибічниками здійснення реформ у правовий спосіб) має свої стадії, поділені на етапи й окремі дії суб'єктів владних повноважень.

Перша стадія - це прийняття прогресивного закону; це основа, без якої не можна говорити про будь-яку реформу. Закон має бути, з одного боку, прогресивним - формально утверджувати нові прогресивні цінності й засоби їх досягнення; з другого - бути приземленим, тобто спиратися на початкових етапах на реально існуючі суспільні відносини.

Друга стадія - прецеденти виконання. З погляду позитивізму новий закон одразу після набрання чинності має автоматично запрацювати. Однак це не так. З точки зору соціологічної теорії права, якщо закон суттєво змінює традиційні суспільні відносини та/або зачіпає інтереси значної кількості людей, його виконання буде ігноруватися або імітуватися.

Необхідні успішні прецеденти виконання, які принесуть користь пересічним громадянам. Вони можуть базуватися на засобах адміністративного примусу, у деяких випадках - на притягнені осіб до кримінальної відповідальності, проте основними є економічні методи стимулювання.

У зазначених випадках для початку законодавчо утверджених реформ потрібні активні ініціатори - формальні й неформальні лідери, які мають мужність кинути виклик старій системі й повести за собою інших.

Третя стадія - це формування й утвердження нової правової системи. Після окремих успішних прецедентів поступово формується новітня система, де переломним моментом є кількість. Коли більшість громадян починає не тільки підтримувати реформи, а й брати в них активну участь, обов'язково відбуваються зміни. Реформа успішно розвивається без застосування публічного апарату. Що залишається публічній владі? Не заважати.

Не є винятком із зазначених правил і суспільні відносини у сфері видобутку бурштину. Для того щоб навести лад у цій сфері, потрібен закон. Це підтверджують і дані аналізу електронних петицій до Президента України стосовно проблеми видобутку бурштину. Із семи петицій у цій сфері найбільшу підтримку отримала та, яка пропонує Президенту України негайно прийняти закон і впорядкувати видобуток бурштину. І хоча це не компетенція Президента України, а царина Верховної Ради України, проте попередні результати опитування є наглядними.

Перед тим як перейти до проблем законодавчого врегулювання видобутку бурштину, необхідно здійснити класифікацію способів видобутку бурштину за критерієм об'єму. У науковій літературі способи видобутку поділяють такі види: великомасштабний, середньомасштабний і кустарний.

Ми розуміємо, що найбільш бажаним для України був би великомасштабний видобуток із залученням західного інвестора, наймом робітників із місцевих жителів, забезпеченням їм високих зарплат і соціального пакета, привнесенням у видобуток нових сучасних технологій, сплатою високих податків і платою за ліцензію. Проте ми знаємо, що такий інвестор не прийде. Причини цього відомі: незадовільний захист права власності (інвестицій), корупція, відсутність нормального трудового кодексу та взагалі адекватного для іноземних інвестицій законодавства, а також традиції взаємодії бізнесу й влади. І хоча ситуація поступово змінюється, проте якщо зміни будуть іти такими темпами, то потрібні десятиліття. Західний бізнес до нас не піде, а пускати російський - це державна зрада в умовах війни Українського народу з російсько-терористичними військами.

Не повністю зрозумілим є урядове гасло щодо планів запровадити державну монополію на видобуток бурштину. Практично це можливо, однак така монополія вимагає значних державних інвестицій. Де їх взяти в умовах проблем наповнення державного бюджету? Відповіді суспільству влада не надала.

Відповідно, треба розраховувати на власні сили, на інвестиції громадян та їх добровільних об'єднань, зокрема органи місцевого самоврядування. У схронах деяких наших громадян сховані мільярди доларів США. В умовах відсутності довіри до банківської системи ці кошти не працюють. Якщо народні депутати України створять зрозумілий механізм збагачення, кошти будуть спрямовані на налагодження інфраструктури добування бурштину. Треба шукати засоби стимулювання виробництва через економічні важелі законного збагачення громадян, а не державного примусу. Державний примус може застосуватися до обмеженої кількості осіб і не на тривалий час.

З метою створення належних умов для використання об'єктів права власності Українського народу, реалізації громадянами права на підприємницьку діяльність щодо видобутку й первинної реалізації бурштину та відшкодування завданих збитків природі в результаті такої діяльності розроблено проект Закону України «Про видобування та реалізацію бурштину» від 14 лютого 2015 р. № 1351-1, внесений народними депутатами України Б.С. Розен- блатом, М.В. Томенко, П.В. Дзюбликом, В.В. Кривенком, А.В. Павелко. На нашу думку, цей проект закону вдало утверджує середньомасштабний спосіб видобутку бурштину за сприяння органів місцевого самоврядування, насамперед обласних рад.

При цьому аналізований законопроект залишає за межами свого регулювання індивідуальних старателів, які здійснюють видобування бурштину кустарним способом, що несправедливо й соціально не обґрунтовано. Відповідно, після прийняття проекту Закону України від 14 лютого 2015 р. № 1351-1 без врахування прав і законних інтересів місцевих жителів-старателів проблема незаконного видобутку бурштину й нанесення шкоди природі вирішена не буде.

Пропонуємо допрацювати цей проект закону й виробити дієвий правовий механізм знаходження компромісу між місцевими жителями, органами місцевого самоврядування та центральними органами виконавчої влади, а також сформувати на цій основі зміни й доповнення до проекту закону України «Про видобування та реалізацію бурштину» від 14 лютого 2015 р. № 1351-1, який 23 квітня 2015 р. був прийнятий за основу Верховною Радою України (Постанова № 357Ш).

Необхідно ввести в нього категорію місцевого старателя як громадянина України, який зареєстрований і проживає в населених пунктах, розміщених на покладах бурштину, зареєстрований і здійснює за заявою процедурою видобуток і первинну реалізацію, а також відшкодування завданих збитків природі в результаті такої діяльності; визначити форми, способи та процедури здійснення ним видобутку бурштину, сплати податків і відновлення нанесеної шкоди природі.

Така точка зору є провідною, її підтримав представник Державної фіскальної служби України С.М. Наумов, який висловив думку, що старателям із місцевих жителів має бути надано право здійснювати видобуток бурштину на основі отриманого патенту з можливістю працювати на спеціальній спрощеній системі оподаткуванні та звітності, законодавчо встановленій у Податковому кодексі України. Для цього в першу главу розділу XIV Податкового кодексу України необхідно внести відповідні змини й доповнення.

У свою чергу професор П.В. Діхтієвський запропонував скористатися досвідом Литви в організації сплати податків старателями, де податок сплачується залежно від якості й кількості добутого бурштину. Наприклад, за добутий бурштин звичайної якості сплачуються єдиний податок, що складає 20 євро за 1 кілограм. Це на перший погляд незначна сума, проте якщо врахувати, що в Україні нелегально щороку добувається мінімум 60 т бурштину, то вітчизняна скарбниця не отримує більше 30 мільйонів грн щорічно.

Також необхідно понизити рівень видавання дозволів на розробку надр до місцевої громади. Це обґрунтовується слушними зауваження до проекту закону від 14 лютого 2015 р. № 1351, яке висловила кандидат юридичних наук, старший науковий співробітник НДІ приватного права й підприємництва О.А. Черненко: комунальні старательські артілі, які пропонується створити згідно з аналізованим проектом закону, будуть неефективними, їм будуть притаманні всі негативні риси комунальних підприємств, зокрема клановість призначення керівників і корупція.

Здійснювати реєстрацію дозволів на розробку бурштину необхідно в автоматичному режимі, зокрема через створену Єдину державну електронну базу з питань геології та надр.

На нашу думку, вдалий механізм виділення площ для місцевих старателів запропонував представник Державної служби геології на надр України С.А. Зеська, яка зазначила, що саме ця служба має залишитися єдиним обліковим суб'єктом публічної адміністрації, який має реєструвати дозволи на видобуток надр, зокрема бурштину. Однак така реєстрація має здійснюватися в автоматичному режимі через створену Єдину державну електронну базу з питань геології та надр, без фізичного контакту між заявником і посадовою особою цієї служби. При цьому повноваженням щодо прийняття рішення про виділення дільниці під видобуток бурштину може бути делеговано органам місцевого самоврядування, передусім місцевим громадам. Головний спеціаліст відділу з надання надр у користування Управління надрокористування та міжнародного співробітництва Державної служби геології та надр України С.А. Земська відносить до компетенції обласних рад надання дозволу на розробку надр, оскільки така компетенція має в основі значний корупційний аспект лобіювання кланових і сімейних інтересів і не відображає публічного інтересу суспільства.

Об'єднані місцеві громади мають створити громадський фонд для виконання геологорозвідувальних робіт із розвідки родовищ бурштину. Вартість такої розвідки становить близько 100 тис. грн на один гектар.

Також треба посилити ефективність притягнення до кримінальної відповідальності осіб, які здійснюють незаконні посередницькі дії щодо бурштину, а також тих осіб, які порушують права й законні інтереси місцевих жителів у цій сфері. Зазначений напрям діяльності ґрунтовно у своїй доповіді розкрив науковий співробітник лабораторії з проблем розслідування злочинів Національної академії внутрішніх справ, кандидат юридичних наук Д.О. Алексєєва.

Потрібно запровадити вільний ринок переробки й експорту бурштину. Такі виробничі й експортні підприємства повинні бути на звичайній системі оподаткування та знаходитися під спеціальним контролем щодо вчасності й повноти сплати податків.

Отже, концептуально проект Закону України «Про видобування та реалізацію бурштину» від 14 лютого 2015 р. № 1351-1 вимагає доопрацювання в таких аспектах:

1) ввести категорію «місцевий старатель»;

2) дозволи на розробку бурштину має давати об'єднана місцева громада;

3) реєстрацію дозволів на розробку бурштину в автоматичному режимі через створену Єдину державну електронну базу з питань геології та надр має здійснювати Державна служба з питань геології та надр України;

4) передбачити право об'єднаних місцевих громад створювати громадський фонд для виконання геологорозвідувальних робіт із розвідки родовищ бурштину;

5) посилити ефективність притягнення до кримінальної відповідальності осіб, які здійснюють незаконні посередницькі дії щодо бурштину, а також тих осіб, які порушують права й законні інтереси місцевих жителів у цій сфері;

6) запровадити вільний ринок переробки й експорту бурштину під спеціальним контролем Державної фіскальної служби України.

Размещено на Allbest.ru