Проблеми реалізації установчих повноважень парламенту

Размещено на http://www.allbest.ru/

Дніпропетровський національний університет ім. О. Гончара

ПРОБЛЕМИ РЕАЛІЗАЦІЇ УСТАНОВЧИХ ПОВНОВАЖЕНЬ ПАРЛАМЕНТУ

Матейчук Р.І., здобувач

Автор досліджує процедури реалізації установчих повноважень парламенту та виокремлює окремі напрями їх здійснення. Особлива увага приділена формуванню Кабінету Міністрів України як вищого органу виконавчої влади, відповідального за ефективність розбудови народного господарства. повноваження установчий парламент кабінет

Ключові слова: парламент, парламентаризм, установчі повноваження, реалізація, народний депутат.

Автор исследует процедуры реализации учредительных полномочий парламента и выделяет отдельные направления их осуществления. Особое внимание уделено формированию Кабинета Министров Украины как высшего органа исполнительной власти, ответственного за эффективность развития народного хозяйства. Ключевые слова: парламент, парламентаризм, учредительные полномочия, реализация, народный депутат.

The legislative base forms in Ukraine in accordance to the international democratic standards, which regulates the legal environment of legislation and performance of constitutionally defined powers. Unfortunately, not all questions, which are connected with establish functions are regulated with the necessary fullness.

Activity forms of people's deputies have the purpose of parliament's functions performance. The studying the problems which classified by the Basic Law to the powers of Verkhovna Rada of Ukraine is carried out individually and collectively in labour agencies, deputative communities in the plenary. Such activity is public and opened except the cases, which are defined by legislation.

Realizing the constituent powers, parliament makes the decision about the creation, reorganizing or liquidation of state agencies election, appointment or consent to the appointment of officials. The main directions by the performance of constituent functions are: participation in the formation of the executive and the judiciary; creating parliamentary bodies; formation of other state bodies and public organizations.

In dependence on the legal regulation features, Verkhovna Rada may: form the agencies (elect and nominate the officials) and dissolve (dismiss) him (her) self; body shape (to elect, appoint officials) and dissolve (dismiss) him (her) the submission of other higher authorities of the state (officials) give consent to organ formation (election, appointment official) and dissolution (release) him (her).

The consideration of staff questions starts from the implementation to the legislation of the correspond presentation (offer) which is authorized by subject. The in time discussion of applicant's biographic characteristic in deputative communities, training committees, subject to the jurisdiction of which includes relevant issues opinion on feasibility fun presentation and speeches of candidates and members of the committee, factions and groups in plenary facilitate the formation of an objective assessment of personal and professional qualities of potential high civil servants.

Voting about state institution formation is carried out at the plenary but the decision is adapted by the majority of voices from the constitutional content of parliament.

The realizational forms of constituent powers is preterm termination of the Verkhovna Rada of the Autonomous Republic of Crimea (despite the annexation of the peninsula national legislation contains such a rule); approval of the overall structure, size, features military units; education and abolishing districts, establishing and changing the boundaries of districts and cities, assigning inhabited localities to the category of cities, names and renaming inhabited localities and districts; adoption of the Basic Law of the state.

Key words: parliament, parliamentarism, constituent powers, realization, MP.

В Україні відповідно до міжнародних демократичних стандартів поступово формується власна законодавча база, яка регулює правове становище легіслатури, виконання конституційно визначених повноважень. На жаль, не всі питання, які стосуються реалізації законодавчих, установчих, контрольних та інших функцій, врегульовані з належної повнотою. У цьому контексті на перший план висувається проблема формування стабільного законодавства, яке б регламентувало якісне їх здійснення [1, с. 100].

При опрацюванні даного рукопису були використані праці А.З. Георгіци, В.Ф. Погорілка, Т.С. Подорожної, І.Є. Словської, Ю.С. Шемшученка, О.Н. Ярмиша.

Виходячи з актуальності предмета дослідження, метою статті є з'ясування загальнотеоретичних і прикладних характеристик реалізації установчих повноважень парламенту, виявлення окремих наявних проблем (з огляду на обмеженість рекомендованого обсягу) і внесення пропозицій, спрямованих на покращення конституційно-правового регулювання.

Усі форми діяльності народних депутатів мають на меті реалізацію парламентських функцій. Вивчення проблем, віднесених до повноважень Верховної Ради України, проводиться індивідуально та колективно у робочих органах, депутатських об'єднаннях, на пленарних засіданнях [2, ч.1 ст.3, ст.4].

Реалізуючи установчі повноваження, парламент приймає рішення про створення, реорганізацію чи ліквідацію органів державної влади, обрання, призначення чи надання згоди на призначення посадових осіб. Основними напрямками по здійсненню установчої функції є участь у формуванні органів виконавчої і судової влади; створенні парламентських структур; формуванні інших органів державної влади та державних організацій [3, с. 439].

Залежно від особливостей правового регулювання Верховна Рада може:

- формувати орган (обирати, призначати посадову особу) і розпустити (звільнити) його (її) самостійно, за власним розсудом - наприклад, голову та інших членів Рахункової палати, Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, половину складу Ради Національного банку України;

- формувати орган (обирати, призначати посадову особу) і розпустити (звільнити) його (її) за поданням інших вищих органів держави (посадових осіб) - голову Національного банку, членів Центральної виборчої комісії;

- надавати згоду на формування органу (обрання, призначення посадової особи) та розпуск (звільнення) його (її), наприклад Президентом - Генерального прокурора України [4, п.п.16-19, 21 п.25 ч.1 ст.85].

Розгляд кадрових питань розпочинається з внесення до легіслатур відповідного подання (пропозиції) уповноваженим суб'єктом. Наприклад, в Україні ними є: Президент - при призначенні прем'єр- міністра, міністра оборони та міністра закордонних справ, призначенні та звільненні парламентом голови Національного банку України та членів Центральної виборчої комісії; голова Верховної Ради України - у разі призначення і звільнення голови та членів Рахункової палати, Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, членів Ради Національного банку, Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення, суддів Конституційного Суду, а також при призначенні членів Вищої ради юстиції; прем'єр-міністр - при призначенні та звільненні з посад голів Антимонопольного комітету, Фонду державного майна, Державного комітету телебачення і радіомовлення [4, п.п.12, 16-21, 26 ч.1 ст.85].

Проголошення України парламентсько-президентською республікою передбачає призначення парламентом персонального складу Кабінету Міністрів за поданням прем'єр -міністра. На кожну посаду пропонується одна кандидатура. Подання вносяться єдиним або окремим щодо кожного претендента списками разом з матеріалами особової справи.

Прем'єр-міністр України призначається на посаду Верховною Радою України за поданням Президента. Подання про призначення Президент України вносить за пропозицією коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України, до складу якої входить більшість народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради України, не пізніше ніж на п'ятнадцятий день після надходження такої пропозиції.

Кандидат за пропозицією депутатських фракцій (фракції) до розгляду питання на пленарному засіданні зустрічається з депутатськими фракціями та відповідає на їхні запитання. Голосування в парламенті щодо призначення прем'єр-міністра проводиться в поіменному режимі.

Члени Кабінету Міністрів, крім прем'єр-міністра України, міністра оборони та міністра закордонних справ, призначаються на посаду Верховною Радою України за поданням прем'єр -міністра України. Міністр оборони та міністр закордонних справ призначаються на посаду Верховною Радою України за поданням Президента.

Кандидат на посаду члена Кабінету Міністрів України за пропозиціями депутатських фракцій до розгляду питання про його призначення на пленарному засіданні Верховної Ради України може зустрічатися з депутатськими фракціями та відповідати на їхні запитання.

Верховна Рада України розглядає подання та призначає на посаду членів Кабінету Міністрів України, рішення по яких оформлюється у формі постанови. Кандидатура на посаду члена Кабінету Міністрів України вважається відхиленою, якщо Верховна Рада України не прийняла рішення про її призначення. У разі відхилення парламентом кандидатури на посаду члена Кабінету Міністрів України прем'єр-міністр України, а у випадках, установлених Конституцією, Президент, вносить подання про призначення на посаду члена уряду [5, ст.ст.8, 9; 2, ст.205].

Загальний порядок прийняття рішення щодо обрання, призначення чи надання згоди на призначення посадових осіб визначається Регламентом Верховної Ради України. Усі рішення з кадрових питань приймаються легіслатурою тільки після їх попереднього обговорення у відповідних парламентських комітетах. За підсумками обговорення комітети подають на розгляд парламенту свої висновки або рекомендації, які повинні містити: 1) перелік документів щодо посадової особи, які розглянув комітет, відповідно до чинного законодавства; 2) висновки кваліфікаційної комісії і комітету щодо рівня кваліфікації та освіти кандидата на посаду; 3) перелік документів, які потребував комітет для ознайомлення зі службової кар'єрою кандидата; 4) чітко виражену позицію комітету щодо схвалення чи заперечення стосовно кандидатури посадової особи; 5) обґрунтування і мотиви прийнятого рішення. Щоправда, жодна стаття у главі 33 Регламенту не містить норму про обов'язковість висновків комітетів з кадрових питань для всього конституційного складу легіслатури, яким приймається остаточне рішення. Тому ця проблема потребує законодавчого вирішення - не повинно бути розбіжностей у тлумаченні правового статусу робочих інституцій.

Крім того, вважаємо за необхідне відокремити окремим пунктом положення про можливість участі колишніх співробітників та інших осіб, які можуть надати інформацію, в обговоренні у комітетах даних службової діяльності кандидата на посаду. У чинній редакції Регламенту та профільних законів вказано лише подання до комітетів документів, що містять згадані матеріали (наприклад, ч. 2 ст. 205 Регламенту Верховної Ради України).

Процедура здійснення парламентом окремих установчих повноважень має певну специфіку, відображену в законах («Про Національний банк України» [6], «Про Національну раду України з питань телебачення і радіомовлення» [7], «Про Антимонопольний комітет України» [8], «Про Центральну виборчу комісію» [9], «Про прокуратуру» [10], «Про судоустрій і статус суддів» [11], «Про Вищу раду юстиції» [12], «Про Рахункову палату» [13], «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини» [14] та ін.) та парламентських постановах про персональні призначення та звільнення.

Завчасне обговорення біографічних характеристик претендентів у депутатських об'єднаннях, підготовка комітетами, до предмета відання яких належать відповідні питання, висновку стосовно доцільності задоволення подання, а також виступи кандидатів і представників комітету, фракцій і груп на пленарному засіданні сприяють формуванню об'єктивної оцінки особистісних і професійних якостей потенційних державних службовців високого рангу. Голосування з приводу формування державної інституції здійснюється на пленарному засіданні, а рішення ухвалюється більшістю голосів від конституційного складу парламенту [15, с. 236].

У сучасних вітчизняних дослідженнях проблем парламентаризму вказується на необхідність розширення установчих повноважень Верховної Ради України через віднесення до її компетенції не лише призначення вищих посадових осіб та формування владних структур, але й усунення цих осіб з посад. Певні зрушення в цьому напрямку закладені вже в конституційній реформі [16, с. 141]. Зокрема, чинна редакція Основного Закону та, відповідно, Закон України «Про прокуратуру» містять норму про надання згоди на призначення на посаду та звільнення з посади Президентом Генерального прокурора України та висловлення недовіри Генеральному прокуророві, що має наслідком його відставку з посади [4, п.25 ч.1 ст.85; 10, ст.42]. Попередні редакції зазначених нормативно-правових актів такі положення не містили, оскільки Глава держави мав одноосібні повноваження на звільнення Генерального прокурора без жодної участі в цьому процесі парламенту.

Формування власних внутрішніх інститутів - комітетів, комісій, Рахункової палати, Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини; призначення керівника Апарату, голови та заступників голови Верховної Ради України також належить до установчої функції [4, п.п.16, 17, 35 ч.1 ст.85, ст.ст.88, 89]. Ці парламентські процедури, окрім Регламенту Верховної Ради України, регулюються відповідними однойменними законами та Положенням про Апарат Верховної Ради України [17; 13; 14; 18].

У науковій літературі [15, с. 199; 16, с. 34 ] обстоюють думку про призначення виборів Президента й органів місцевого самоврядування, що проводяться раз на п'ять років, як важливий прояв реалізації установчих повноважень [4, п.п.7, 30 ч.1 ст.85, ч.1 ст.103, ч.3 ст.141]. Безпосереднє волевиявлення територіальних громад з метою формування складу представницьких органів державного влади та місцевого самоврядування шляхом голосування [19, с. 77; 20, с. 357] є актом реального втілення у практику державотворення конституціоналізованих в Основному Законі суспільно-політичних відносин. Посадові особи та органи публічної влади згідно з чинним законодавством наділяються відповідними повноваженнями, що формують чітко визначену правосуб'єктність зі становлення та захисту конституційного ладу. Тому призначення Верховною Радою дати проведення виборів є об'єктивацією демократичної моделі організації влади в Україні.

Згаданий вияв реалізації установчих повноважень стосується чергових і позачергових виборів. Зокрема, нещодавно (23 грудня 2015 року) було схвалено рішення Верховної Ради України про прийняття в цілому як закон проекту Закону України про проведення позачергових виборів Криворізького міського голови (27 березня 2016 року) (№ 3613-П).

До інших повноважень законодавчої інституції з реалізації установчої функції відносяться затвердження загальної структури, чисельності, функцій Збройних Сил і Служби безпеки України, інших військових формувань, а також Міністерства внутрішніх справ [4, п.22 ч.1 ст.85].

Окремою формою реалізації установчих повноважень є дострокове припинення українським парламентом функціонування Верховної Ради Автономної Республіки Крим за наявності висновку органу конституційної юрисдикції про порушення нею Конституції або законів України з подальшим призначенням позачергових виборів [4, п.28 ч.1 ст.85]. Незважаючи на анексію Російською Федерацією Криму й оголошення цієї території окремим округом, у вітчизняному законодавстві не внесено жодних змін щодо правового статусу Кримської автономії. Україна продовжує вважати її власною адміністративною складовою.

Багатогранними є повноваження законодавчої інституції у сфері територіального устрою з утворення та ліквідації районів, встановлення та змін меж районів і міст, віднесення населених пунктів до категорії міст, найменувань і перейменувань населених пунктів і районів [4, п.29 ч.1 ст.85 ]. Зазначимо, що адміністративно-територіальний устрій має визначатися не тільки Конституцією України, а й відповідно до п.13 ч.1 ст.92 Конституції законом України про територіальний устрій, який регламентуватиме порядок утворення та ліквідації районів у містах, встановлення та зміну їх меж, найменування та перейменування таких районів.

При цьому повноваження парламенту не поширюються на вирішення питань внутрішньо-територіального поділу міст. Ні Конституція, ні інші акти законодавства України не заперечують права міських рад вирішувати питання адміністративно-територіального устрою з урахуванням думки населення [21, абз. 1 п.1, абз.1 п.4 мотивувальної частини].

Деякі науковці обстоюють думку про установчий характер Верховної Ради України як державотворчого органа. Парламент є індикатором змін у суспільному житті, тому в його діяльності, як у державі загалом, відображені політичний та ідеологічний плюралізм, реальна багатопартійність як чинники демократичного розвитку [22, с. 442]. Єдиний орган законодавчої влади має повноваження зі встановлення політичної системи суспільства та системи органів публічної влади, що здійснюються через прийняття Конституції та законів України. Саме реалізуючи установчу функцію, Верховна Рада визначає правила взаємодії між інститутами громадянського суспільства, органами держави та забезпечує формування тієї загальної основи, на якій відбувається узгодження інтересів, визначення пріоритетів і цінностей конституційного розвитку. Значущість правового впливу Основного Закону і правових актів, схвалених на його основі, корелюється з типом суспільства та держави, з якими вони перебувають у діалектичному зв'язку. Встановлення парламентом конституційного правопорядку (якісного стану правового життя, що охоплює масив суспільних відносин, урегульованих правом) зумовлює фактичне визначення напрямків і цілей суспільного розвитку [23, с. 92; 24, с. 45-47].

Конституціоналізація Верховною Радою правового регулювання та управління державою і суспільством - політико-правове явище, що характеризує процес вдосконалення державно-правової форми організації суспільства, забезпечення загальнолюдських цінностей, соціальної справедливості. Саме парламент визначає політико-правовий режим точного і неухильного дотримання Конституції, виконання законів та інших соціальних, політичних і правових приписів суб'єктами права [25, с. 47].

Процес реалізації установчих повноважень Верховною Радою України є складовою розвитку світового конституціоналізму. Стрімкі зміни в системі конституційного законодавства є відображенням закладеної в тексті Основного Закону концепції установчої влади. Знаковими подіями періоду незалежності є заснування поста Президента, формування змішаної республіки, запровадження ідеології багатопартійності та плюралізму, введення інституту місцевого самоврядування. Проте вважаємо за доцільне, аби парламентарії пам'ятали, що саме народ є первинним суб'єктом установчої влади, а народні депутати є лише представниками народу. Депутатська діяльність є формою реалізації такої влади, спрямованою на утвердження української державності [26, с. 241-242].

Література

1. Георгіца А.З. Особливості правового регулювання статусу парламентаріїв України у контексті вітчизняного та зарубіжного досвіду / А.З. Георгіца, О.Д. Чепель // Науковий вісник Міжнародного гуманітарного університету. Юриспруденція. 2013. № 6-1. Т. 1. С. 97-100.

2. Про Регламент Верховної Ради України: Закон України від 10 лютого 2010 р. [Електронний ресурс]. Режим доступу: http://zakon.rada.gov.ua.

3. Конституційне право України: підручник / за ред. В.Ф. Погорілка. К.: Наукова думка, 1999. 373 с.

4. Конституція України від 28 червня 1996 р. [Електронний ресурс]. Режим доступу: http://zakon.rada.gov.ua.

5. Про Кабінет Міністрів України: Закон України від 27 лютого 2014 р. [Електронний ресурс]. Режим доступу: http://zakon5.rada.gov.ua.

6. Про Національний банк України: Закон України від 20 травня 1999 р. [Електронний ресурс]. Режим доступу: http://zakoni.rada.gov.ua.

7. Про Національну раду України з питань телебачення і радіомовлення: Закон України від 23 вересня 1997 р. [Електронний ресурс]. Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua.

8. Про Антимонопольний комітет України: Закон України від 26 листопада 1993 р. [Електронний ресурс]. Режим доступу: http://zakon3.rada.gov.ua.

9. Про Центральну виборчу комісію: Закон України від 30 червня 2004 р. [Електронний ресурс]. Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua.

10. Про прокуратуру: Закон України від 14 жовтня 2014 р. [Електронний ресурс]. Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua.

11. Про судоустрій і статус суддів: Закон України від 7 липня 2010 р. [Електронний ресурс]. Режим доступу: http://zakon.rada.gov.ua.

12. Про Вищу раду юстиції: Закон України від 15 січня 1998 р. [Електронний ресурс]. Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua.

13. Про Рахункову палату: Закон України від 2 липня 2015 р. [Електронний ресурс]. Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua.

14. Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини: Закон України від 23 грудня 1997 р. [Електронний ресурс]. Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua.

15. Словська І.Є. Конституційно-правовий статус парламенту - Верховної Ради України: монографія / І.Є. Словська. К.: Юрінком Інтер, 2013. 336 с.

16. Парламентське право України: навч. посіб. / кол. авт. ; за ред. О.Н. Ярмиша. Х.: Вид-во Харк. нац. ун-ту внутр. справ, 2007. 500 с.

17. Про комітети Верховної Ради України: Закон України від 4 квітня 1995 р. [Електронний ресурс]. Режим доступу: http://zakon.rada.gov.ua.

18. Про Апарат Верховної Ради України: Положення, затверджене Розпорядженням Голови Верховної Ради України від 25 серпня 2011 р. [Електронний ресурс]. Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua.

19. Лазор О.Д. Основи місцевого самоврядування: навч. посіб. / О.Д. Лазор. К.: Центр навч. літ., 2003. 432 с.

20. Юридична енциклопедія: в 6 т. / редкол. Ю.С. Шемшученко (голова редкол.) та ін. К.: Укр. енцикл., 1998. Т. 1: А-Г. 1998. 672 с.

21. Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням народних депутатів України щодо офіційного тлумачення термінів «район» та «район у місті», які застосовується у пункті 29 частини першої статті 85, частині п'ятій статті 140 Конституції України, і поняття «організація управління районами в містах», яке вживається в частині п'ятій статті 140 Конституції України та в частині першій статті 11 Закону України «Про столицю України - місто-герой Київ», а також щодо офіційного тлумачення положень пункту 13 частини першої статті 92 Конституції України, пункту 41 частини першої статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» стосовно повноваження міських рад самостійно вирішувати питання утворення і ліквідації районів у місті (справа про адміністративно-територіальний устрій) від 13 липня 2001 р. № 11-рп/2001 [Електронний ресурс]. Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua.

22. Чушенко В.І. Конституційне право України: підручник / В.І. Чушенко, І.Я. Заяць. К.: Ін Юре, 2009. 548 с.

23. Вакуленко Н.А. Законность и правопорядок в деятельности органов внутренних дел / Н.А. Вакуленко // Правовой порядок: актуальные проблемы социально-правовой теории: межвузов. сб. / под ред.: Грацко Г.С., Макеев В.В. Ростов-на-Дону: РСЭИ, 2010. Ч. ІІ - С. 92-96.

24. Дроботов С.А. Регулятивна функція права у правовій державі / С.А. Дроботов // Держава і право. 2010. № 50. С. 45-51.

25. Подорожна Т.С. Законність як необхідна умова конституціоналізації правового порядку / Т.С. Подорожна // Вісник Південного регіонального центру Національної академії правових наук У країни. 2015. № 5. С. 46-51.

26. Максакова Р. Конституційні основи становлення та організації установчої влади в Україні / Р. Максакова // Юридичний вісник. 2015. № 3. С. 235-243.

Размещено на Allbest.ru