Діяльність антикорупційної прокуратури: теоретико-правовий аспект

Размещено на http://www.allbest.ru

ДІЯЛЬНІСТЬ АНТИКОРУПЦІЙНОЇ ПРОКУРАТУРИ: ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВИЙ АСПЕКТ

Вандін Є.В., здобувач

Національна академія прокуратури України

Стаття присвячена вивченню теоретико-правового аспекту діяльності Спеціалізованої антикорупційної прокуратури в Україні.

Ключові слова: Спеціалізована антикорупційна прокуратура, антикорупційна діяльність, Національне антикорупційне бюро, нагляд за додержанням законів, функції прокуратури.

антикорупційний прокуратура правовий наглядовий

Статья посвящена изучению теоретико-правового аспекта деятельности Специализированной антикоррупционной прокуратуры в Украине.

Ключевые слова: Специализированная антикоррупционная прокуратура, антикоррупционная деятельность, Национальное антикоррупционное бюро, надзор за соблюдением законов, функции прокуратуры.

The article is devoted to problem of anti-corruption prosecutors activities in Ukraine.

Key words: anti-corruption prosecutors, anti-corruption activities, the National Anti-Corruption Bureau, supervise of observance of laws, prosecution functions.

Постановка проблеми

Масштаби проявів корупції в Україні вимагають пошуку нових інструментів протидії їй. І в цьому випадку, беручи до уваги буремний досвід попередніх років, для суспільства стає очевидним, що боротьбу з корупцією необхідно здійснювати шляхом реформування концепції протидії корупції вищого державного чиновництва. Органи прокуратури не є винятком із системного механізму реалізації антикорупційної стратегії.

Ступінь розробленості проблеми. До вивчення проблеми діяльності органів прокуратури України долучився цілий ряд учених. Слід відмітити таких науковців: М.В. Косюта, В.І. Малюга, М.І. Мичко, В.В. Сухонос, В.В. Шуба, М.К. Якимчук тощо. Проте їхні дослідження проводилися досить давно, а сучасне реформування органів прокуратури, зокрема, створення Спеціалізованої антикорупційної прокуратури (далі - антикорупційна прокуратура) вимагає нових поглядів та підходів до розуміння функції прокуратури. Актуальність наукового дослідження теоретичних основ діяльності антикорупційної прокуратури визначається відсутністю не тільки комплексних наукових доробок даної тематики, а й взагалі доктринального підходу до обґрунтування окремих напрямків у системі роботи правоохоронних органів.

Виклад основного матеріалу

Із прийняттям «антикорупційного пакету законів» реконструкція філософії боротьби із корупцією у буквальному розумінні цього слова торкається всіх органів державної влади. Так, Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо забезпечення діяльності Національного антикорупційного бюро України та Національного агентства з питань запобігання корупції» від 12.02.2015 № 198-УІІІ статтю 7 Закону України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 доповнено пунктом 5 «Спеціалізована антикорупційна прокуратура» [13]. Згідно з п. 5 ст. 8 Закону України «Про прокуратуру» від14.10.2014 № 1697-УІІ у Генеральній прокуратурі України утворюється (на правах самостійного структурного підрозділу) Спеціалізована антикорупційна прокуратура [17].

На створення антикорупційної прокуратури вплинув ряд реформаційних (внутрішніх) та зовнішніх факторів, одним із яких є посилення діяльності щодо протидії корупції. Свого часу в редакції Закону України «Про прокуратуру» від 05.11.1991 р. № 1789-ХІІ містилося положення, що прокурорський нагляд здійснюється щодо перевірки додержання законів, що стосуються економічних, міжнаціональних відносин, охорони навколишнього середовища, митниці та зовнішньоекономічної діяльності [1б]. Проте у п. 9 Перехідних положень Конституції України зазначено, що прокуратура продовжує виконувати відповідно до чинних законів функцію нагляду за додержанням і застосуванням законів та функцію попереднього слідства - до введення в дію законів, що регулюють діяльність державних органів щодо контролю за додержанням законів та до сформування системи досудового слідства і введення в дію законів, що регулюють її функціонування [7]. А отже, виконання органами прокуратури функції загального нагляду та досудового слідства є повноваженнями тимчасовими.

Беручи до уваги п. 3 наказу Генеральної прокуратури від 25.06.2013 року № 10гр «Про організацію діяльності органів прокуратури у сфері запобігання і протидії корупції» слід зазначити, що антикорупційна діяльність прокуратури належить як до «загального нагляду», так і до нагляду за додержанням законів у формі процесуального керівництва досудовим розслідуванням кримінальних корупційних правопорушень слідчими усіх правоохоронних органів [15].

Із прийняттям нового Закону України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 р. № 1697-УІІ з метою скасування надмірних повноважень прокуратури функція загального нагляду була ліквідована і з ним же відійшли в минуле антикорупційні повноваження прокуратури поза сферою кримінальної юстиції.

Загальний нагляд як вид правозахисної діяльності кореспондується із необхідністю держави виконувати свої конституційні зобов'язання перед громадянами в контексті того, що людина, її життя і здоров'я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю (ст. 3 Конституції України).

Складність здійснення нагляду полягає в тому, що він є постійною (неперервною), послідовною та динамічною діяльністю, яка в ідеалі повинна повністю охопити весь об'єкт. Внутрішній зміст прокурорського наглядового процесу проявляється не тільки в пасивній формі (досконале вивчення посадових обов'язків об'єкта нагляду, вивчення стану виконання контрольних повноважень об'єктами тощо), а й в активній формі: надання доручень, рекомендацій у здійсненні конкретних заходів, безпосередня участь у заходах працівників прокуратури, вжиття заходів прокурорського реагування для відновлення законності і притягнення винних до установленої законом відповідальності. В. Прищепа додає, що у науковій юридичній літературі досить усталеними є погляди стосовно поділу прокурорського нагляду, що розглядається, на дві складові: 1) нагляд за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах; 2) нагляд за додержанням законів при застосуванні заходів примусового характеру, пов'язаних із обмеженням особистої свободи громадян [12, с. 234].

Зміст функції являє собою вид діяльності прокуратури, спрямований на досягнення цілей і виконання завдань у межах її компетенції [6, с. 158]. Із формально-позитивістської точки зору всі наглядові функції прокуратури можна класифікувати на конституційні та неконституційні, тобто ті, що прямо передбачені в Основну Законі, та ті, що передбачені в іншому законодавстві.

Окрім функцій антикорупційної прокуратури, як напрямів їх правоохоронної, проікурорсько-службової діяльності в теорії публічного менеджменту, також виділяють функції управління органами прокуратури. Н.О. Рибалка виділяє ознаки таких функцій, як самостійного продукту публічного управління: здійснюються з метою упорядкування самої системи державного органу; припускають різні види управлінської діяльності, здійснюваної з метою забезпечення успішної реалізації повноважень; носять допоміжний характер, але кожна з них є відносно самостійною частиною управлінської діяльності, продуктом поділу праці та спеціалізації в управлінні, в результаті чого дані функції також поділяються на основні, вторинні та допоміжні [18, с. 212]. Продовжуючи його думку та при цьому беручи до уваги положення ст. 8-1 Закону України «Пропрокуратуру», можна сказати, що до основних завдань у системі менеджменту організації діяльності антикорупційної прокуратури належить: забезпечення прозорого, відкритого та якісного конкурсу на займання посад в органах антикорупційної прокуратури; забезпечення незалежної та публічної діяльності органу; деполітизація прийняття рішень керівників та працівників; високий рівень соціального забезпечення прокурорів; налагодження «командного» клімату роботи; доведення до широких верств населення інформації про призначення антикорупційної прокуратури в Україні; залучення представників громадськості до обговорення напрямків реформування антикорупційної прокуратури; високий рівень грамотності відомчих нормативних актів та управлінських рішень.

Із завдань випливають функції управління органами спеціалізованої прокуратури, реалізація яких повинна найбільшим чином забезпечити ефективне виконання повноважень із протидії корупції. Н.О. Рибалка щодо цього здійснює їх класифікацію на загальні, спеціальні та допоміжні [18]. Б. Гурне визначає окрім цих також і командні функції [3]. На наш погляд, загальні функції відображають тенденції управління органами прокуратури загалом. З урахуванням зарубіжного досвіду управління такими органами до загальних функцій управління органами антикорупційної прокуратури можна віднести: інформаційну; прогнозування; планування; координаційну; контрольну; нормотворчу; забезпечення пріоритету публічних інтересів над приватними тощо.

Знову ж таки слід погодитись із позицією Н.О. Рибалки у тому, що застосування спеціальних функцій буде різноманітним у силу особистих якостей конкретного керівника підрозділу, управління, відділу і т. д. [18, с. 213]. З метою досягнення цілей в управлінні, керівник в антикорупційній прокуратурі повинен володіти рядом інструментів як при виконанні постійних, щоденних, так і стратегічних завдань.

До допоміжних функцій у діяльності антикорупційної прокуратури відносять кадрову, фінансово- та матеріально-забезпечувальну (господарську), нормативну, статистичну, облікову, функцію управління веденням діловодства та документообігу, в тому числі із дотриманням режиму секретності.

Використовуючи досягнення управлінської науки із поєднанням аналізу положення ст. 8-1 Закону України «Про прокуратуру», можна визначити такі ознаки функції антикорупційного нагляду за дотриманням законності при розслідуванні злочинів детективами Національного антикорупційного бюро: вид спеціальної правоохоронної правозастосовної діяльності; діяльність має повний (не усічений) характер; обмежений характер об'єкта нагляду; резонансність підслідних злочинів; основною формою реалізації повноважень є прокурорський нагляд, який здійснюється виключно за оперативно-розшуковою діяльністю та досудовим розслідуванням (дізнання не є предметом нагляду).

Суб'єктами антикорупційного нагляду є керівник антикорупційної прокуратури (Головний антикорупційний прокурор), його перший заступник і заступник, начальники управлінь, відділів (секторів), їх заступники та прокурори відділів.

Стосовно об'єкта та предмета прокурорського нагляду, то в літературі існують різні підходи до визначення їх змісту. Цікавою є позиція О.Р. Михайленка: не потребує ніяких наглядів точне виконання законів [10]. Із чого слідує, що об'єкт нагляду потрібно скеровувати не на законні дії, а на відступ від букви закону. Якщо розглядати це з точки зору раціонального використання ресурсів прокуратури, то дійсно, їх аж ніяк не вистачить для того, щоб проаналізувати дії об'єктів нагляду в повному обсязі. А тому виникає проблема, яким чином та за допомогою яких методів необхідно встановлювати факти порушень, перевищень службових повноважень посадових осіб, за якими здійснюється нагляд. Щодо цього В.В. Доле- жан співвідносить об'єкт і предмет нагляду, вважаючи, що «об'єктом (предметом) нагляду потрібно вважати відступ від закону в діяльності органів влади і управління, підприємств, установ і організацій, посадових осіб і громадян» [5].

О.Р. Михайленко вважає, що предмет та об'єкт нагляду є тотожними категоріями, а їх поділ є умовним і не впливає на законодавче формулювання цього [11]. Існують навіть такі точки зору, що предмет та об'єкт нагляду необхідно розрізняти як законні дії посадових осіб та самих суб'єктів, які вчиняють такі дії [2]. На наш погляд, об'єкт та предмет нагляду повинні співвідноситись як загальне та спеціальне. При цьому немає вагомих аргументів наполягати на тому, що вирішення цієї проблеми знайде відображення у майбутніх законодавчих ініціативах. Тим не менш, з позиції доктрини об'єктом нагляду можуть бути суспільні відносини щодо законності здійснення повноважень правоохоронними органами (проведення оперативно-розшукової діяльності, дізнання, досудового слідства), контролюючими органами, які направлені на обмеження прав та свобод людини і громадянина. При цьому некоректним є віднесення до об'єкта чи до предмета самих посадових осіб, які реалізують вищезазначені повноваження навіть із позиції того, що вони не мають усталеного переліку. Більш коректним буде виглядати формулювання, що предмет нагляду випливає із виду функції нагляду. До прикладу, якщо це нагляд за дотриманням законності при здійсненні досудового розслідування в кримінальних правопорушення, то предметом будуть конкретні дії, рішення (бездіяльність) слідчих, детективів (інших уповноважених осіб, визначених у ст. 216 Кримінального процесуального кодексу України.

Отже, в ракурсі нашого дослідження об'єктом нагляду антикорупційної прокуратури є суспільні відносини, які виникають у сфері законності, правомірності здійснення оперативно-розшукової діяльності та досудового розслідування підрозділами Національного антикорупційного бюро України. Уповноваженими особами щодо реалізації оперативно-розшукових заходів та досудового розслідування є: підрозділи детективів, що здійснюють оперативно-розшукові та слідчі дії, оперативно-технічні підрозділи, підрозділи внутрішнього контролю [8]. Відповідно предметом нагляду може бутирішення детектива Національного антикорупційного бюро України, наприклад, щодо відкриття кримінального провадження стосовно тієї чи іншої особи, чи заведення стосовно неї оперативно-розшукової справи.

У науці управління правоохоронними органами вироблені й інші характеристики та специфікації, якими можна охарактеризувати діяльність особливого інституту прокурорів. Незважаючи на те, що законодавство про прокурорську діяльність не диференціює мету та завдання нагляду по окремих категоріях справ, доцільність його висвітлення може сприяти вдосконаленню практики реалізації повноважень, у даному випадку працівниками антико- рупційної прокуратури.

Л.М. Давиденко вважає, що основні завдання нагляду випливають із Конституції України [4]. Проте деякими вченими досліджувались та виокремлювались своєрідні відтінки наглядової діяльності в різних галузях та ділянках роботи прокурорів. Досліджуючи особливості реалізації нагляду у сфері забезпечення санітарно-епідеміологічного благополуччя населення, під основним завдання цієї діяльності М.В. Арсірій пропонує розуміти діяльність прокуратури, спрямовану на всебічне утвердження верховенства закону, зміцнення правопорядку з метою захисту гарантованих Конституцією та законами України прав і свобод людини та громадянина у сфері забезпечення санітарно-епідемічного благополуччя [1, с. 268]. К.Є. Курська, спираючись на законодавство про діяльність прокуратури та законодавство у сфері охорони водних ресурсів, вважає, що метою прокурорського нагляду за додержанням і застосуванням законів є зміцнення стану законності у відповідних сферах суспільного життя, забезпечення правового захисту законних прав та свобод людини і громадянина, державних та суспільних інтересів [1, с. 102].

На специфіку завдань нагляду в діяльності антикорупційної прокуратури впливають такі фактори. По-перше, сфера нагляду охоплює так звані допустимі межі втручання працівників антикорупційного бюро в основоположні права та свободи людини. Завданням проікуратури в такому випадку буде оцінка правомірності застосування до фігуранта заходів примусу у сфері кримінального переслідування. По-друге, особи-фігуранти є чиновниками вищого гатунку, а тому прокурор може піддаватися не тільки корупційному впливу, а й ризикам особистої безпеки себе та близьких осіб.

Здійснення оперативно-розшукової діяльності та слідчих (розшукових) дій уповноваженими підрозділами антикорупційного бюро є заходами крайньої необхідності, оскільки вони найбільшим чином обмежують права та свободи громадян. З метою недопущення вчинення незаконних дій ст. 14 Законом України «Про оперативно-розшукову діяльність» передбачено права органів прокуратури при здійсненні оперативно-розшукової діяльності, що в той же час відображають гарантії правової безпеки фігурантів, як об'єктів впливу таких заходів. Отже, основним завданням нагляду в діяльності антикорупційної прокуратури є забезпечення належної, ефективної організації нагляду за дотриманням режиму законності під час здійснення оперативно-розшукової та кримінальної процесуальної діяльності підрозділами Національного антикорупційного бюро.

З урахуванням законодавства щодо правового регулювання оперативно-розшукової діяльності, кримінальної процесуальної діяльності та діяльності органів прокуратури до завдань нагляду в діяльності антикорупційної прокуратури можна також віднести: прийняття участі на всіх стадіях кримінального переслідування особи; своєчасне вжиття заходів щодо усунення порушень законодавства в діяльності детективів Національного антикорупційного бюро; запобігання незаконного та необґрунтованого притягнення осіб до кримінальної відповідальності; застосування заходів із метою невідворотності настання кримінальної відповідальності за скоєні діяння; охорона прав та інтересів осіб, які перебувають під слідством тощо [14].

Функціонування антикорупційної прокуратури в Україні на сучасному етапі є елементом реалізації механізму національної антикорупційної стратегії. Як правильно зазначає очільник Національного антикорупційного бюро А.С. Ситник, до моменту призначення антикорупційного прокурора детективи антикорупційного бюро можуть вести розслідування лише на рівні журналістських і не більше того. А в силу того, що із відання Генеральної прокуратури України, Міністерства внутрішніх справ, Служби безпеки України до Національного антикорупційного бюро переходять справи щодо боротьби із корупцією на найвищому рівні чиновництва, то саме антикорупційна прокуратура повинна здійснювати нагляд за правоохоронною діяльністю детективів Національного антикорупційного бюро як політично незалежного та автономного від інших установ органу, який має зосередитися на розслідуванні корупційних злочинів найвищими посадовими особами держави.

Отже, діяльність антикорупційної прокуратури є особливим видом правоохоронної діяльності (антикорупційний нагляд), завданнями якого є забезпечення належної, ефективної організації нагляду за дотриманням режиму законності під час здійснення оперативно-розшукової та кримінальної процесуальної діяльності підрозділами Національного антикорупційного бюро. З метою удосконалення правового регулювання наглядової діяльності антикорупційної прокуратури рекомендується внести зміни до ст. 14 Закону України «Про оперативно-розшукову діяльність» від 18.02.1992 № 2135-ХІІ, а саме доповнити перелік суб'єктів, які мають право здійснювати нагляд під час проведення оперативно-розшукової діяльності прокурорами Спеціалізованої антикорупційної прокуратури.

Література:

1. Арсірій М.В. Завдання та межі прокурорського нагляду у сфері забезпечення санітарно-епідемічного благополуччя населення / М.В. Арсірій // Часопис Київського університету права. - № 1. - 2013. - С. 267-271.

2. Гаврилов В.В. Сущность прокурорского надзора в СССР / В.В. Гаврилов. - Саратов: изд-во Сарат. ун-та, 1984. - С. 6, 58.

3. Гурне Б. Державне управління / Б. Гурне пер. із франц. - К. : Основи, 1993. - 165 с.

4. Давиденко Л.М. Функції прокуратури України згідно з новою Конституцією України // Право України. - 1997. - № 6. - 44 с.

5. Долежан В.В. Проблемы компетенции прокуратуры: дисс. докт. юрид. наук. - М., 1991. - 36 с.

6. Косюта М.В. Проблеми та шляхи розвитку прокуратури України в умовах побудови демократичної правової держави : дис. ... докт. юрид. наук за спеціальністю 12.00.10. - Харків, 2002. - 467 с.

7. Кримінальний кодекс України: Кодекс України від 05.04.2001 № 2341-Ш // Відомості Верховної Ради України, 2001. - № 25-26. - Ст. 131.

8. Кримінальний процесуальний кодекс України від 13.04.2012 № 4651-М[ // Відомості Верховної Ради України, 2013. - № 9-10, № 11-12, № 13. - Ст. 88.

9. Михайленко А.Р. О пределах прокурорского надзора по обеспечению законности. Научная информ. по вопр. борьбы с преступностью. - Вып. 115. - М., 1989. - 3 с.

10. Михайленко А.Р. Расследование преступлений: законность и обеспечение прав граждан / А.Р. Михайленко. - Киев : Юринком-Интер, 1999. - 176 с.

11. Прищепа В.І. Правова природа прокурорського нагляду за додержанням законів при виконанні покарань, не пов'язаних із позбавленням волі / В.І. Прищепа // Вісник Національної академії правових наук України. - 2012. - № 3. - С. 233-241. - Режим доступу: http://nbuv.gov.ua/UJRN/ vapny_2012_3_25.

12. Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо забезпечення діяльності Національного антикорупційного бюро України та Національного агентства з питань запобігання корупції : Закон України від 12.02.2015 № 198^Ш // Відомості Верховної Ради (ВВР). - 2015. - № 17. - Ст. 118.

13. Про оперативно-розшукову діяльність: Закон України від 18.02.1992 № 2135-ХІІ // Відомості Верховної Ради України. - 1992. - № 22. - Ст. 303.

14. Про організацію діяльності органів прокуратури у сфері запобігання і протидії корупції : наказ Генеральної прокуратури від 25.06.2013 року. - № 10гр.

15. Про прокуратуру : Закон України від 05.11.1991 № 1789-ХІІ // Відомості Верховної Ради України (ВВР). - 1991. - № 53. - Ст. 793 (втратив чинність частково).

16. Про прокуратуру : Закон України від 14.10.2014 № 1697-МІІ // Відомості Верховної Ради (ВВР). - 2015. - № 2-3. - Ст. 12.

17. Рибалка Н.О. Мета, завдання та функції управління органами прокуратури України / Н.О. Рибалка // Зовнішня торгівля: економіка, фінанси, право. - 2013. - № 2. - С. 211-215. - Режим доступу: http://nbuv.gov.ua/UJRN/uazt_2013_2_34.

Размещено на Allbest.ru