Розвиток адміністративно-правового законодавства в частині реалізації регіональної політики у сфері вищої освіти в умовах децентралізації

Размещено на http://www.allbest.ru/

Харківський національний університет внутрішніх справ

РОЗВИТОК АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО ЗАКОНОДАВСТВА В ЧАСТИНІ РЕАЛІЗАЦІЇ ДЕРЖАВНОЇ РЕГІОНАЛЬНОЇ ПОЛІТИКИ У СФЕРІ ВИЩОЇ ОСВІТИ В УМОВАХ ДЕЦЕНТРАЛІЗАЦІЇ

Нижник О.С., аспірант

Докторантури та ад'юнктури

У статті окреслено базові підходи щодо розуміння терміна «децентралізація», які мають місце в законодавстві та в науковій літературі. Здійснено аналіз кращих практик впровадження децентралізації в частині реалізації державної регіональної політики у сфері вищої освіти в зарубіжних країнах. Виокремлено моделі політики децентралізації в частині реалізації державної регіональної політики у сфері вищої освіти.

Ключові слова: органи публічної адміністрації, вища освіта, регіональна політика, децентралізація, зарубіжний досвід.

В статье обозначены базовые подходы к пониманию термина «децентрализация», которые имеют место в законодательстве и в научной литературе. Осуществлён анализ лучших практик внедрения децентрализации в части реализации государственной региональной политики в сфере высшего образования в зарубежных странах. Выделены модели политики децентрализации в части реализации государственной региональной политики в сфере высшего образования.

Ключевые слова: органы публичной администрации, высшее образование, региональная политика, децентрализация, зарубежный опыт.

The article outlines the basic approaches to the understanding of „decentralization” taking place in the legislation and in the scientific literature. The analysis of best practices of decentralization in the implementation of the state regional policy in higher education in foreign countries. Thesis there is determined the model of decentralization policies in terms of implementation of the state regional policy in higher education.

Key words: bodies of public administration, higher education, regional policy, decentralization, international experience.

Постановка проблеми. Системні потрясіння, які відчули на собі регіони України впродовж кризового періоду, нові виклики, які склалися у сучасний період, формують нові вимоги щодо досягнення збалансованого розвитку регіонів; вирішення специфічних проблем регіонів та окремих населених пунктів; стимулювання міжрегіональної співпраці та кооперації тощо. У свою чергу, це потребує узгодження цілей, пріоритетів, завдань та заходів центральних та місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування стосовно як вирішення нагальних (поточних) проблем регіонального розвитку, так і досягнення довгострокових стратегічних цілей [1, с. 4]. Реформування системи публічного управління регіональним розвитком у розвинутих країнах світу у посткризовий період відбувається з урахуванням векторів посилення децентралізації, наданням регіонам більших прав та повноважень у вирішенні питань місцевого (регіонального) розвитку, підтримки становлення дієвого місцевого самоврядування. На сучасному етапі трансформаційних перетворень такі тенденції відповідають демократичним принципам як внутрішньої, так і зовнішньої політики держав - лідерів світового розвитку [1, с. 4]. Принципи децентралізації управління регіональним розвитком покладено в основу

Європейської хартії місцевого самоврядування, прийнятої 15 жовтня 1995 року, яка поширює затверджені нею засади демократії та місцевого самоврядування на всі категорії органів місцевого самоврядування - як місцеві, так і регіональні [2].

В інституційно-правовому плані дотриманню балансу загальнодержавних, регіональних та місцевих інтересів сприятиме законодавче розширення повноважень місцевих органів влади (як виконавчої, так і самоврядної) у питаннях вирішення завдань регіонального та місцевого розвитку; у вирішенні проблем, спільних для сусідніх регіонів, а також для регіонів сусідніх держав (що здійснюється у рамках транскордонного співробітництва) [1, с. 5].

У зв'язку з цим особливого значення має розвиток адміністративно-правового законодавства в частині реалізації державної регіональної політики у сфері вищої освіти в умовах децентралізації.

Стан дослідження. На важливість дослідження адміністративно-правового законодавства в частині реалізації державної регіональної політики у сфері вищої освіти звертали увагу у свої працях вітчизняні вчені, такі як: В.Б. Авер'янов, О.М. Бандурка, Ю.П. Битяк, В.О. Боняк, О.В. Джафарова, Р.А. Калюжний, С.В. Ківалов, В.К. Колпаков, В.Г. Кремень, М.Н. Курко, Н.С. Ракша, А.О. Селіванов, М.М. Тищенко, Р.В. Шаповал, А.П. Шпак, Ю.С. Шемшученко та інші.

Мета даної статті полягає в тому, щоб, по-перше, окреслити базові підходи щодо розуміння терміну децентралізації, які мають місце в законодавстві та у науковій літературі; по-друге, ознайомитися з кращими прикладами впровадження децентралізації в частині реалізації державної регіональної політики у сфері вищої освіти у зарубіжних державах; по-третє, виокремити моделі політики децентралізації в частині реалізації державної регіональної політики у сфері вищої освіти.

Виклад основного матеріалу. На початку варто зазначити, що чітке розуміння децентралізації має теоретичне і прикладне значення, адже децентралізація є доволі складним поняттям, яке можна розкривати через його вплив на: адміністративно-територіальний устрій держави, систему органів публічної адміністрації, розподіл між ними функцій, повноважень та фінансових ресурсів [3]. децентралізація регіональний освіта політика

Однак, передусім, нагадаємо, що децентралізацію задекларовано у статті 132 Конституції України як одну із засад, на яких ґрунтується територіальний устрій держави [4]. Проте, на відміну від Конституцій багатьох зарубіжних держав, засадою є не сама децентралізація, а «поєднання централізації і децентралізації у здійсненні державної влади». Інакше кажучи, децентралізація не є винятковим принципом за названою конституційною нормою, а згадане «поєднання» відображає постійні коливання українського суспільства та його політикуму між Сходом і Заходом [5].

Перш ніж перейти до аналізу конкретних аспектів децентралізації в частині реалізації державної регіональної політики у сфері вищої освіти, спробуємо окреслити базові підходи до цього поняття та передумови їх наявності у науковій літературі. Виходячи із принципу розподілу влад, для кожної демократичної держави необхідним є розмежування компетенції органів публічної адміністрації. У свою чергу, надзвичайно важливим є визначення оптимального рівня концентрації владних повноважень для кожної інституційної ланки в системі публічної адміністрації з подальшою передачею «надлишкових» повноважень максимально наближеним до населення суб'єктам, тобто їх децентралізацією [5, с. 12].

Децентралізація означає такий спосіб визначення та розмежування завдань і функцій, за якого більшість із них передається з рівня центральних органів на рівень нижчий і стає власним завданням та повноваженням органів нижчого рівня. Можна також зазначити, що питома вага адміністративної діяльності покладається на місцеві органи або інші уповноважені державою суб'єкти. Така децентралізація влади в державі сприяє розвитку демократії, адже відбувається розширення впливу територіальних громад, соціальних груп та громадськості в цілому на справи публічного значення. Демократична держава завжди прагне залучити громадськість до здійснення публічних функцій урядування з метою оптимального задоволення різнобічних потреб людини та народу загалом [5, с. 13].

Зрозуміло, що йдеться як про вищий (загальнодержавний) рівень організації влади, так і про регіональний та, безумовно, місцевий рівні. Адже влада може бути зосереджена в руках центральних органів виконавчої влади (та їх територіальних органів) чи становити систему відповідних повноважень, наданих різним органам державної влади та іншим суб'єктам. Тож, урядування на місцевому рівні й щодо місцевих справ може здійснюватися двома способами: як призначуваними «згори» чиновниками державного апарату, що функціонують «на місцях» (посадовцями державних органів влади), так і в рамках децентралізованої системи урядування, що передбачає діяльність органів місцевого самоврядування та інших уповноважених державою суб'єктів [5, с. 13].

У сучасних дослідженнях з адміністративного права децентралізацію визначено як такий спосіб організації публічної влади в державі, за якого адміністративно-територіальні одиниці або інші територіальні утворення мають право самостійно вирішувати питання місцевого значення і реалізувати власні завдання у межах, встановлених законодавством та під відповідальність уповноважених органів і посадових осіб, а втручання в їх діяльність може відбуватись винятково з метою нагляду за законністю в передбачених законом випадках і відповідних формах [6].

Отже, особливістю таких визначень є новий підхід до розподілу і реалізації владних й інших адміністративних функцій, що передбачає відхід від ієрархічної системи управління й організації влади, високий рівень самостійності низки суб'єктів з одночасним обмеженням сфери нагляду та контролю за їх діяльністю. За децентралізованої моделі організації влади орган вищого рівня не може втручатися в діяльність органу нижчого рівня, не може здійснювати щодо нього управлінської діяльності та видавати накази чи розпорядження. Межі самоврядування органів, що виконують завдання на засадах децентралізації публічної адміністрації, визначаються заходами нагляду. При цьому нагляд і контроль застосовують винятково у випадках та у спосіб, передбачений законом [5, с. 14].

Незважаючи на зазначене, проблематика децентралізації як одного із засобів підвищення ефективності функціонування публічної влади вже впродовж тривалого часу перебуває в полі зору вітчизняних науковців та експертів. Це зумовлено, зокрема, успішною реалізацією засади децентралізації у практиці більшості держав Європейського Союзу. Тому для України, в якій ще не завершено процес реформування державних інститутів, надзвичайно важливим є ознайомлення з кращими прикладами впровадження децентралізації в частині реалізації державної регіональної політики у сфері вищої освіти у зарубіжних державах.

Слушною є позиція В. Пашкова, що наприкінці ХХ - на початку ХХІ ст. децентралізація управління є одним з головних трендів реформування систем вищої освіти провідних країн світу. Освітні реформатори схильні розглядати політику децентралізації як інструмент наближення результатів діяльності вищої школи до реальних потреб суспільства та економіки, підвищення ефективності її діяльності та якості освіти. Перерозподіл влади та сфер відповідальності у сфері вищої освіти має на меті активізацію управлінського потенціалу нижчих рівнів управління та якісну зміну ролі центрального уряду у процесах управління вищою школою. Разом із цим відбувається трансформація контролюючої функції держави - від безпосереднього адміністрування освітніх ресурсів та процесів до контролю кінцевих результатів при одночасному наданні максимальної свободи дій регіональній владі та ВНЗ для досягнення поставлених цілей [7, с. 90].

Прикладом країни зі значною присутністю держави в організації, управлінні та фінансуванні освіти є Франція. Держава визначає деталі навчальних програм на всіх рівнях освіти; організовує процедуру допуску вчителів у професію, наймає вчителів, які стають державними службовцями, наймає директорів шкіл, організовує підвищення кваліфікації вчителів; наймає та навчає інспекторів, відповідальних за контроль якості системи освіти; держава є основним джерелом фінансування державної системи освіти і також субсидує «приватні школи за контрактом». У 1983, 1985 і 2004 роках було прийнято низку законів про децентралізацію повноважень управління системою освіти. Відповідно до них місцеві органи влади почали відігравати більшу роль в управлінні, забезпечуючи матеріальну сторону, а також оплату праці не викладацького персоналу [8].

Польща після розпаду комуністичної системи пройшла шлях від централізованого управління освітою до глибокої децентралізації. Організаційна та фінансова відповідальність місцевих органів влади за розвиток освіти стимулює місцеві освітні амбіції, сприяє раціоналізації освітньої мережі, допомогла зняти тягар боргів, які регулярно накопичувалися у фінансуванні освітніх завдань у той час, коли вони належали до компетенції уряду. У результаті реформи державного управління та реформи освіти на центральному рівні тільки розробляється і реалізується національна освітня політика, тоді як функції управління освітою, школами, дитячими садочками та іншими навчальними закладами делеговані гміні та повіту. Воєводства управляють лише школами, що працюють на надрегіональному рівні [8].

В Іспанії - децентралізована модель управління, в якій повноваження в сфері освіти розподілені між усіма рівнями влади. Міністерство як центральний орган державної влади відповідає за розробку та реалізацію загальних принципів освітньої політики, забезпечує однорідність і єдність системи освіти, гарантує рівні умови для всіх громадян країни у реалізації прав на освіту, регулює умови отримання, видачі та визнання академічних і професійних кваліфікацій. Автономні області здійснюють виконавчі та адміністративні повноваження в управлінніосвітою в межах своєї території. Муніципалітети відповідають за створення, будівництво, обслуговування будівель державних установ дошкільної, початкової та спеціальної освіти. Організація системи державного фінансування здійснюється відповідно до децентралізації освітніх повноважень [8].

Система освіти в Італії організована відповідно до принципів субсидіарності та автономії закладів освіти. Держава має виключні законодавчі повноваження щодо загальних питань в галузі освіти, мінімальних стандартів, які мають бути гарантовані по всій країні, та основних принципів [8].

У Чеській республіці було прийнято Закон № 111/1998 «Про вищі начальні заклади», який заклав важливі зміни, що вплинули, безпосередньо чи опосередковано, на систему управління у вищій освіті: 1) інституційна та програмна диверсифікація (заклади університетського та неунівер- ситетського типу); 2) три форми власності: публічні, державні (військовий та поліцейський ВНЗ) та приватні ВНЗ; 3) передача майнових прав на власність та нерухомість з державної власності (право користування) у власність вищого навчального закладу (право володіння); 4) нові умови фінансового менеджменту для вищих навчальних закладів, спрямовані на диверсифікацію джерел фінансових надходжень; 5) обов'язкова акредитація навчальних програм, розширення сфери повноважень Акредитаційної комісії; 6) інституційна інтеграція вишів (зміни в організації підрозділів публічних вищих навчальних закладів), втрата факультетами статусу юридичної особи; 7) зміни в компетенції та відповідальності керівних органів вищого навчального закладу, включаючи створення зовнішніх органів у системі управління - Опікунської (наглядової) ради; 8) засади стратегічного управління та визначення пріоритетів на системному та інституційному рівнях [9; 10, с. 18; 11].

Ще одним прикладом глибоко децентралізованої системи освіти є США. Освіта - як середня, так і вища - сфера компетенції штатів, права і можливості федерального уряду незначні. Основний інструмент впливу федерального уряду - це система додаткового фінансування за допомогою грантів, які є значною підмогою для бюджетів місцевих органів освіти. Питаннями освіти на рівні штату займається Агентство з питань освіти, що контролює відповідність програм навчання законам штату та дотримання федерального законодавства, розробляє правила з підбору та найму персоналу, розподіляє фінансування за програмами штату і федеральними грантами. Значну роль у формуванні політики у сфері освіти відіграє виборна Комісія штату з питань освіти. До прав і обов'язків Комісії належить розробка довгострокової стратегії розвитку освіти, розробка програм навчання і вимог до випускних іспитів, розробка критеріїв для відбору талановитих та обдарованих дітей, створення спеціальних шкільних навчальних округів. Принцип управління такий самий: виборна рада розробляє політику, а наимании управлінець втілює її в життя. Фінансову незалежність округу забезпечує податок на нерухомість, а адміністративна - гарантована законодавчо [8].

На підставі узагальнення зарубіжного досвіду в частині реалізації державної регіональної політики у сфері вищої освіти та погоджуючись із позицією вчених [7], варто виокремити наступні моделі політики децентралізації: деконцентрація, делегування влади академічним представницьким органам чи посередницьким структурам; передача повноважень безпосередньо самим вузам. Деконцентрація передбачає реформу самого механізму державного управління вищою освітою, що характеризується географічною дифузією владних повноважень та фінансових ресурсів в межах державного управління без реальної передачі влади від держави до вузів. Така модель дозволяє, з одного боку, наблизити систему освіти до потреб місцевих громад, підвищити оперативність та ефективність її управління, а з іншого, - залишити провідну роль у її функціонуванні за державою [7, с. 90].

Крім того, варто навести приклад розвитку освітнього простору Харківської області в умовах децентралізації: всебічна підтримка та розвиток освітньої сфери Харківщини, збереження та примноження її потенціалу як провідного освітнього центру України; підвищення якості освіти, модернізація змісту, методів, форм навчання і виховання, матеріально-технічної бази установ системи освіти та навчальних закладів Харківського регіону; інтеграція Харківщини у європейський освітній простір, зміцнення конкурентоспроможності регіону в освітній сфері, створення сприятливих умов для навчання іноземних громадян у навчальних закладах Харківської області; забезпечення розвитку мережі комунальних установ системи освіти та навчальних закладів з урахуванням потреб споживачів, суспільних запитів і вимог щодо неперервної освіти; запровадження системи підготовки трудових ресурсів через облік та контроль кількості необхідних спеціалістів для різних галузей економіки регіону; забезпечення рівного доступу до здобуття дошкільної, загальної середньої, позашкільної, професійно-технічної та вищої освіти; забезпечення розвитку підготовки професійних кадрів з урахуванням тенденцій на ринку праці та перспектив соціально-економічного розвитку регіону; реформування професійно-технічної освіти на засадах залучення регіональних підприємницьких структур до її розвитку, утворення спільно з виробництвом інноваційної експериментально-навчальної бази; поглиблення сприятливих умов для підтримки та розвитку обдарованих дітей і молоді; подальше впровадження у вищу освіту вимог Болонського процесу, нормативна, організаційна та фінансова підтримка університетської автономії та розвиток академічних свобод; здійснення заходів щодо створення умов для реалізації інтелектуального потенціалу працівників гуманітарної сфери, учнівської та студентської молоді; створення відповідних умов для підтримки людей з особливими потребами в галузі освіти [12].

Стосовно розвитку наукової сфери Харківської області варто підкреслити такі факти, як: популяризація та відновлення престижу наукової діяльності; збереження і розвиток мережі наукових шкіл відповідно до нагальних потреб соціально-економічного розвитку регіону та країни у цілому й підвищення ефективності їхньої діяльності; створення умов для реалізації наукового потенціалу та адаптації науковців до ринкових умов; забезпечення інтеграції освіти, науки та виробництва у вирішенні пріоритетних завдань гуманітарної сфери; сприяння створенню регіональної інноваційної системи такої взаємодії в Харківській області (технопарків тощо); вдосконалення наукової інноваційної інфраструктури Харківщини; формування міжгалузевих наукових центрів та центрів передових досліджень на базі існуючих наукових закладів; створення в університетах спільних з установами НАН України та галузевими НДІ наукових центрів, які б поєднували навчання і дослідну діяльність, виконували конкретні завдання як у рамках загальнодержавних й регіональних програм, так і недержавного фінансування; сприяння розвитку інфраструктури та наукових досліджень установ Національної академії наук України та Національної академії правових наук України як єдиної державної галузевої академії наук, розташованої у м. Харкові; розробка та реалізація цільових міждисциплінарних досліджень та науково-дослідницьких програм з актуальних соціогуманітарних проблем; розширення цільового фінансування регіональних наукових проектів з гуманітарної проблематики, які мають високий потенціал практичного використання, запровадження системи наукових грантів, врахування при їх реалізації позитивного зарубіжного досвіду; створення умов для ефективної професійної діяльності, постійного духовного самовдосконалення наукових працівників, забезпечення їх високого соціального статусу в суспільстві [12].

Висновки

Отже, реалізація державної регіональної політики у сфері вищої освіти в умовах децентралізації передбачає побудову такої гармонізаційної моделі державно-громадського управління, за якою було демонополізовано публічне управління у сфері вищої освіти шляхом формування системи стримувань і противаг, взаємозалежного впливу держави й академічної громадськості на національному та інституційному рівні, збалансування інтересів усіх суб'єктів системи вищої освіти: держави, університетів, факультетів та одноосібних органів управління, за умови надання широкої автономії та залучення академічної громадськості до формування освітньо-наукової політики й одночасно створення інституту зовнішнього впливу та контролю, що обумовило ліквідацію проявів централізованого бюрократизованого управлінського впливу на різних щаблях системи вищої освіти [11].

Література

1. Балабаєва З.В. Державна регіональна політика: сучасний стан та реальні потреби / З.В. Балабаєва // Регіональна політика та регіональний розвиток в Україні: матер. ІІ-го ВЕБ-семінару для представників вищих навчальних закладів, органів публічної влади, громадських організацій (м. Одеса, 22 трав. 2014 р.). О.: Одеський РІДУ НАДУ Президентові України, 2014. С. 3-5.

2. Європейська хартія місцевого самоврядування від 15.10.1985 [Електронний ресурс]. Режим доступу: http://zakon.rada.gov. ua/go/994_036.

3. Корявець М.А. Роль децентралізації для регіонального розвитку в Україні / М.А. Корявець [Електронний ресурс]. Режим доступу: http://pfirs.org/publikatsiji/item/31- rol-detsentralizatsii-dlia-rehionalnoho-rozvytku-v-ukraini.html.

4. Конституція України від 28.06.1996 № 254к/96-ВР // Офіційний вісник України.2010 р. № 72/1. Спец. вип. С. 15. Ст. 2598.

5. Бориславська О.М. Децентралізація публічної влади: досвід європейських країн та перспективи України / [О.М. Бориславська, І.Б. Заверуха, А.М. Школик та ін.]. К.: Москаленко О.М., 2012. 212 с.

6. Wiktorowska A. Prawne dйterminante samodzielnosci gminy. Zagadnienia administracyjne / А. Wiktorowska. Warszawa: LIBER, 2002. S. 49.

7. Пашков В. Сутність та основні моделі децентралізації управління вищою освітою у зарубіжних країнах та в Україні / В. Пашков // Порівняльно-педагогічні студії. 2014. № 1(19). С. 81-91.

8. Децентралізація чи централізоване управління? Освіта у світі [Електронний ресурс]. Режим доступу: http://pedpresa.ua/126611-E26611.html.

9. Act No. 111/1998 Coll. on Higher Education Institutions and on Amendments to Other Acts 61 (The Higher Education Act) [Електронний ресурс]. Режим доступу: http://www.msmt.cz/ uploads/Areas_of_ work/higher_education/Act_№ _111_ 1998.pdf.

10. De Boer H. Higher Education Governance Reform Across Europe / H. De Boer, J. File. Enschede: CHEPS, University of Twente, 2009. 31 р.

11. Дегтярьова І. О. Децентралізація та демократизація управління вищою освітою у Чеській республіці / І.О. Дегтярьова // Актуальні проблеми державного управління. Х.: Магістр, 2015. № 2(48). С. 184-192.

12. Концепція гуманітарної політики Харківської області до 2020 року: рішення Харківської обласної Громадської гуманітарної ради протокол № 1 від 16.03.2012 [Електронний ресурс]. Режим доступу: http://search.ukr.net/?go=http%3A%2F%2Fdniokh.gov. ua%2Fwp-content%2Fuploads%2F2014%2F12%2FKont- septsiya1.doc.

Размещено на Allbest.ru