Поняття та підстави припинення дії індивідуальних адміністративних актів

Постановка проблеми. З моменту вступу індивідуального адміністративного акта в дію наступають юридично значимі наслідки, для настання яких він приймався, тобто виникають, змінюються або припиняються права, свободи, обов'язки чи законні інтереси. Припинення ж їхньої дії може негативно вплинути на правове становище адресатів цих актів, тому процедура припинення дії індивідуальних адміністративних актів має бути визначена достатньо вичерпно та таким чином, щоб права та законні інтереси приватних осіб були захищені.

Незважаючи на важливість цих питань, можна констатувати, що не тільки в законодавстві, але й в адміністративно-правовій науці відсутнє чітке й однозначне розуміння юридичної природи припинення дії індивідуальних адміністративних актів.

Враховуючи поверховість та суперечливість вітчизняного адміністративного процедурного законодавства, комплексне дослідження припинення дії індивідуальних адміністративних актів сприятиме створенню необхідної теоретичної бази для належного правового регулювання даного питання.

Стан дослідження. У вітчизняній адміністративно-правовій науці поняття припинення дії індивідуальних адміністративних актів практично не досліджувалося, нечисленні наукові праці, які все ж торкаються даного питання, обмежуються переліченням підстав, з якими може бути пов'язано припинення дії індивідуальних адміністративних актів без їхнього детального аналізу. Проте варто зауважити, що деякі аспекти даної проблеми достатньо ґрунтовно були досліджені в працях таких українських вчених, як: Тимощук В.П. [1, с. 185-199], Школик А.М. [2], Рабінович С.П. [3].

Серед російських праць, присвячених даному питанню, необхідно виділити дисертаційне дослідження Яхіна Ф.Ф. «Действие административно-правовых актов» [4] та Гвоздєвої А.Н. «Индивидуальные административно-правовые акты» [5].

Завдання цієї статті полягає в комплексному дослідженні поняття та підстав припинення дії індивідуальних адміністративних актів та формулювання відповідних висновків і рекомендацій з цього питання.

Виклад основного матеріалу. Перш ніж перейти до аналізу поняття припинення дії індивідуальних адміністративних актів, необхідно визначити, що саме потрібно розуміти під поняттям індивідуальний адміністративний акт. Отже, індивідуальний адміністративний акт можна визначити як одностороннє волевиявлення адміністративного органу зовнішньої дії, яке безпосередньо впливає на права, свободи чи інтереси конкретних осіб або стосується конкретної ситуації.

У зв'язку з тим, що в науковій літературі питання припинення дії саме індивідуальних адміністративних актів практично не досліджується, спробуємо проаналізувати, як це питання вирішується щодо нормативно-правових актів.

Так, Апряткін О.В. визначає припинення дії нормативно-правового акта як волевиявлення уповноваженого суб'єкта, що легалізоване у встановленій законом правотворчій або іншій формі, про визнання завершеності регулятивної функціональності акта та виключення його подальшої реалізації або відміни попередніх [6, с. 9].

Міцкевич А.В. зазначав, що припинення дії (втрата сили) або інше обмеження меж дії правових актів означає, що за зазначеними законом межами приписи даного акта не можуть бути застосовані [7, с. 11].

На думку Бєлкіна А.А., припинення дії акта - це офіційно заявлене закінчення випадків виникнення (зміни, припинення) передбачених актом правовідносин, причому ці випадки за точно встановлений момент припинення переходити не можуть, але дія акта як відповідна йому поведінка адресатів продовжується і за цей момент в невизна- чене майбутнє [8, с. 5].

Підсумовуючи вищенаведене, за аналогією з нормативно-правовими актами, припинення дії індивідуального адміністративного акта можна розглядати як момент, з якого він перестає впливати на права, обов'язки чи законні інтереси осіб, тобто стає неможлива реалізація приписів, що в ньому містяться.

Припинення дії індивідуальних адміністративних актів відбувається на основі певних підстав, щодо переліку та класифікації яких існують різні позиції в науковій літературі. Наприклад, Тимощуком В.П. пропонується поділяти підстави припинення дії індивідуальних адміністративних актів на нормальні (ординарні, об'єктивні) та дострокові [1, с. 158]. Проте, на нашу думку, такий поділ є недосконалим та не дозволяє чітко розмежувати одну групу підстав від іншої. Перш за все, варто зазначити, що індивідуальні адміністративні акти, які приймаються з конкретно встановленим строком дії (наприклад, до певної дати) в разі будь-якого припинення дії, крім настання цієї дати, можна було б вважати достроковим припиненням дії акта, і при такій інтерпретації даного поділу його можна було б вважати обґрунтованим та логічним. Проте, Тимощук В.П. до дострокових підстав припинення дії акта відносить лише скасування (відкликання, визнання недійсним), не наводячи жодної аргументації з приводу такого рішення.

Також не зрозуміло, чому введення у законну силу нового адміністративного акта є нормальною підставою, а скасування акта є достроковою підставою, адже як в першому, так і в другому випадку має місце прийняття індивідуального адміністративного акта, і в обох випадках дія акта припиняється швидше, ніж це передбачено в самому акті.

Тому, на нашу думку, більш обґрунтованим є поділ підстав припинення дії індивідуальних адміністративних актів на фактичні та юридичні. Аналогічної позиції щодо розгляду підстав припинення дії індивідуальних адміністративних актів дотримуються такі науковці, як: Старилов Ю.Н. [9, с. 290-291], Яхін Ф.Ф. [4, с. 122] та Гвоздева А.Н. [5, с. 158].

Отже, фактичне припинення дії індивідуальних адміністративних актів відбувається саме по собі, автоматично в зв'язку з настанням певного факту, тому немає необхідності в спеціальному волевиявленні - виданні акта, спрямованого на їх припинення.

Найпоширенішими підставами фактичного припинення дії індивідуальних адміністративних актів є:

1) закінчення строку дії акта, який було видано на певний строк;

2) виконання вимоги, якщо зміст акта зводився лише до виконання цієї вимоги;

3) настання певної юридичної події.

Індивідуальний адміністративний акт, виданий на певний строк, зі збігом цьогостроку перестає діяти, тому немає необхідності спеціально його скасовувати. Так, дозвіл, виданий на певний строк, не дозволяє здійснювати передбачену ним діяльність після закінчення вказаного в ньому строку.

Наступною підставою фактичного припинення дії індивідуальних адміністративних актів є виконання певних вимог (приписів), що в ньому містяться, якщо його зміст зводився лише до виконання цих вимог (приписів). юридичний адміністративний акт законодавство

В законодавстві України прямо не зазначається, що індивідуальні адміністративні акти припиняють свою дію в зв'язку з виконанням вимог, що в них містяться. Проте, такий висновок випливає з рішення Конституційного Суду України від 16 квітня 2008 р. № 7-рп/2009 (справа про скасування актів органів місцевого самоврядування), в абз. 6 п. 5 мотивувальної частини якого зазначається, що ненормативні правові акти органу місцевого самоврядування є актами одноразового застосування, вичерпують свою дію фактом їхнього виконання, тому вони не можуть бути скасовані чи змінені органом місцевого самоврядування після їх виконання [10].

Отже, в даному рішенні Конституційним Судом України звертається увага, на те, що ненормативні, тобто індивідуальні акти органів місцевого самоврядування припиняють свою дію після їх виконання, хоч в даному випадку мова йде про акти органів місцевого самоврядування, проте такий висновок є цілком виправданим і щодо індивідуальних актів, які приймаються іншими адміністративними органами, адже в даному випадку принципове значення має не суб'єкт прийняття акта, а індивідуальний характер цих актів.

В даному контексті варто зауважити, що відповідно до загальної теорії права під виконанням акта необхідно розуміти виконання певних дій, передбачених цим актом. Тобто, можна говорити про виконання лише зобов'язуючих актів, оскільки зміст забороняючих чи правоуповноважуючих актів не становлять вимоги про вчинення певних дій їх адресатам.

Припинення дії індивідуальних адміністративних актів в зв'язку з виконанням вимог, які в ньому містяться, за своєю юридичною природою є аналогічним до припиненням цивільного зобов'язання в зв'язку з його виконанням, проте, в цивільному законодавстві чітко визначено правові наслідки виконання цивільного зобов'язання, а саме в ст. 559 Цивільного Кодексу України закріплено, що зобов'язання припиняється виконанням, проведеним належним чином [11].

В адміністративному ж законодавстві України юридичні наслідки виконання вимог, які містяться в індивідуальних адміністративних актах, не визначені, проте сама можливість вчинення таких дій передбачена. Так, наприклад, в ч. 1 ст. 38 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» зазначається, що у разі виявлення факту самочинного будівництва об'єкта, перебудова якого з метою усунення істотного відхилення від проекту або усунення порушень законних прав та інтересів інших осіб, істотного порушення будівельних норм є неможливою, посадова особа органу державного архітектурно-будівельного контролю видає особі, яка здійснила (здійснює) таке будівництво припис про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил з визначенням строку для добровільного виконання припису [12].

Отже, особа, якій адресований припис органу державного архітектурно-будівельного контролю може добровільно виконати вимоги, які в ньому містяться (тобто вчинити певні дії, визначені цим актом), і хоч в вище- наведеному законі про це не зазначається, проте, цілком логічно можна припустити, що в такому випадку даний акт припинить свою дію в зв'язку з його фактичним виконанням.

Ще однією підставою фактичного припинення дії індивідуальних адміністративних актів є настання юридичної події, в зв'язку з якою акт припиняє діяти. В даному випадку мова йде про те, що індивідуальний адміністративний акт фактично припиняє діяти, якщо перестають існувати ті обставини, за наявності яких він може діяти. Це може бути пов'язано з зникненням адресата акта (смерть фізичної особи, ліквідація юридичної особи), загибель речі та інші.

Припинення дії індивідуального адміністративного акта в зв'язку з виданням спеціального акта, зі змісту якого прямо або опосередковано випливає, що попередній акт припиняє свою дію, принципово відрізняється від фактичного припинення дії акта і має назву юридичне припинення дії.

Юридичне припинення дії індивідуального адміністративного акта може бути прямим і непрямим (опосередкованим). При непрямому (опосередкованому) - приймається новий акт, в якому не міститься будь-якої спеціальної вказівки на припинення дії старого акта, проте з початком його дії попередній акт припиняє діяти, оскільки його зміст тим чи іншим чином суперечить змісту нового акта, або новим актом поглинається зміст попереднього акта.

Так, припиняє діяти акт, що встановлює відповідальність за певне правопорушення у випадку прийняття нового акта, яким визначено іншу відповідальність за те ж правопорушення. Зокрема, прикладом такого акта може бути рішення щодо зміни заходу стягнення, яке приймається відповідною посадовою особою органу поліції.

Повноваження на прийняття такого рішення органами поліції випливає зі ст. 293 Кодексу України про адміністративні правопорушення, в я кому закріплено загальне повноваження всіх органів, що розглядають скарги на постанови про адміністративні правопорушення, - змінювати захід стягнення [13]. Безпосередньо на необхідність прийняття рішення у випадку зміни заходу стягнення зазначається в п. 17 інструкції з оформлення матеріалів про адміністративні правопорушення в органах поліції, затвердженої наказом Міністерства внутрішніх справ України від 6 листопада 2015 р. № 1376, де закріплено, що посадоваособа органу поліції, уповноважена розглядати справи про адміністративні правопорушення, при розгляді скарги на постанову у справі про адміністративне правопорушення може винести рішення щодо зміни заходу стягнення [14].

Оскільки, приймаючи рішення про зміну заходу стягнення, окремого рішення чи вказівки в самому акті про скасування попереднього акта немає, в даному випадку мова йде про непряме (опосередковане) юридичне припинення дії індивідуального адміністративного акта.

При прямому юридичному припиненні дії індивідуального адміністративного акта його дія припиняється у зв'язку з волевиявленням адміністративного органа, що прийняв цей акт, адміністративного органу вищого рівня або суду, як правило, в зв'язку неправомірністю (незаконністю) акта або практичною недоцільністю (неефективністю) акта, тобто відсутністю позитивних результатів його дії.

Отже, прийняття акта, спрямованого на припинення дії попереднього, є юридичною підставою припинення дії індивідуальних адміністративних актів. Дослідження правової природи цих актів є перспективним напрямком правових досліджень і, враховуючи складність та обсяг даної проблеми, вона повинна розглядатися в межах окремого дослідження.