Правові аспекти управління у сфері вищої освіти в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru/

Правові аспекти управління у сфері вищої освіти в Україні

Мельничук Ольга Федорівна

Доктор юридичних наук, доцент декан факультету менеджменту та права Вінницького національного аграрного університету (м. Вінниця, Україна)

Анотація

У статті розкриваються правові аспекти управління у сфері вищої освіти в Україні та вносяться пропозиції щодо удосконалення його законодавчого регулювання. Виділяються дві компоненти в структурі управління у сфері вищої освіти - державна та громадська. Вказується, що система державних органів управління у вищій освіті має ієрархічну побудову та складається з вищого, центрального та регіонального рівнів.

Аналізуються повноваження головного органу в системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику в сфері освіти - Міністерства освіти і науки України. Акцентується увага на управлінській і правозабезпечувальній діяльності Міністерства освіти і науки України. Доводиться необхідність децентралізації управління у сфері вищої освіти шляхом перерозподілу повноважень між центральним органом виконавчої влади у сфері освіти і науки, місцевими органами управління освітою та навчальними закладами.

Вивчається досвід децентралізації управління у сфері вищої освіти в європейських державах. Аналізується освітнє законодавство Австрії, Німеччини, Великобританії, Іспанії та Франції.

Доводиться, що, існуюча в Україні, система управління освітою на місцях не зовсім відповідає потребам часу. Недоліком є те, що в Законі України «Про освіту» не розмежовано повноваження місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування в галузі освіти, що створює «конкуренцію компетенцій», знижує рівень відповідальності та ефективності їх діяльності. Вказується на потребу розмежування та чіткого законодавчого закріплення повноважень між місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування у сфері освіти.

Об/рунтовується необхідність розвитку та унормування громадського контролю у сфері освіти. Пропонується у новому Законі України «Про освіту» детально врегулювати поняття, види громадського контролю, визначити повноваження органів державного та громадського контролю у сфері освіти.

Підкреслюється роль та значення органів громадського самоврядування в системі управління вищих навчальних закладів. Вказується на необхідність забезпечення повноцінної реалізації органами громадського самоврядування навчальних закладів повноважень у сфері вищої освіти шляхом гарантування їх діяльності профільним міністерством та громадськістю.

Ключові слова: вища освіта, управління, державне управління, громадське самоврядування, студентське самоврядування, децентралізація.

освіта законодавчий виконавчий влада

Постановка проблеми. Ефективність управління у сфері вищої освіти в Україні є запорукою успішності реформ у цій, надто цінній для держави, суспільства та окремої людини, царині. Не випадково в науковому середовищі та владних колах йдуть пошуки оптимальної моделі такого управління. При цьому важливо не вдатися до перекосів шляхом ідеалізації будь-якої з них. Адже як централізована, так і децентралізована системи управління у сфері вищої освіти мають свої переваги та недоліки. Мабуть, цей факт пояснює існування ідеї державно-громадського управління освітою, яке, на нашу думку, в сучасних умовах переходу від централізованої до децентралізованої системи управління є виправданою. Дійсно, Закон України «Про вищу освіту» (далі -- Закон) закріпив право навчальних закладів на автономію, громадське і студентське самоврядування, надав учасникам освітнього процесу академічну свободу, але ці правові інститути перебувають поки що у зародковому стані. Академічна і громадська спільнота в Україні лише навчаються культури самоуправління і надзвичайно добре, що проростають його перші паростки.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. За таких умов проблема управління у сфері вищої освіти в Україні є актуальною та зумовлює увагу В. Андру- щенка, В. Беха, Л. Головій, В. Грабовського, Н. Губер- ської, Б. Деревянка, О. Зигало, М. Курка, Н. Ракші,

О.Рябеки, В. Чорної, Р. Шаповала та багатьох інших вчених. Однак реформування вищої освіти в Україні ставить нові виклики перед науковцями та потребує вироблення науково обгрунтованих пропозицій для удосконалення законодавчого регулювання управління у цій сфері.

Формулювання цілей статті (постановка завдання). Метою статті є розкриття правових аспектів управління у сфері вищої освіти в Україні та вироблення пропозицій щодо удосконалення його законодавчого регулювання.

Виклад основного матеріалу дослідження. Законодавець, врегульовуючи відносини управління у сфері вищої освіти, передбачив дві його компоненти -- державну та громадську, що, на думку вчених [1, с. 8], якраз і притаманно моделі державно-громадського управління освітою. Так, управління у сфері вищої освіти у межах своїх повноважень здійснюється: 1) Кабінетом Міністрів України; 2) центральним органом виконавчої влади у сфері освіти і науки; 3) галузевими державними органами, до сфери управління яких належать вищі навчальні заклади; 4) органами влади Автономної Республіки Крим, органами місцевого самоврядування, до сфери управління яких належать вищі навчальні заклади; 5) Національною академією наук України та національними галузевими академіями наук; 6) засновниками вищих навчальних закладів; 7) органами громадського самоврядування у сфері вищої освіти і науки; 8) Національним агентством із забезпечення якості вищої освіти [2, ст. 12].

Вчені вважають, що система державних органів управління у вищій освіті має ієрархічну побудову та складається з вищого, центрального та регіонального рівнів [3, с. 52].

Головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику в сфері освіти і науки є Міністерство освіти і науки України. З-поміж різнопланових завдань, викладених у Положенні про Міністерство освіти і науки України від 16 жовтня 2014 р. [4], звертають на себе увагу такі, як створення умов для здобуття громадянами дошкільної, повної загальної середньої, позашкільної освіти, професійно-технічної, вищої освіти, інклюзивного навчання та освіти протягом життя, наукових ступенів, вчених звань, а також розгляд скарг громадян. На наш погляд, навіть зміст цих, окремо взятих, завдань вказує не лише на управлінську, але й правозабезпечувальну діяльність Міністерства освіти і науки України. Разом з тим, вважаємо, що необхідно оптимізувати управлінські повноваження Міністерства освіти і науки України, здійснити їх перерозподіл між центральним органом виконавчої влади у сфері освіти та науки, місцевими органами управління освітою та навчальними закладами. У зв'язку з цим потрібно закріпити за Міністерством освіти і науки України такі повноваження у галузі управління освітою, як здійснення координаційної, аналітично-прогностичної діяльності та державного контролю у сфері освіти. Адже саме такою є практика європейських держав.

Шляхом децентралізації управління у сфері освіти відбувається розширення повноважень місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування в означеній галузі. Тому, на нашу думку, вивчення досвіду децентралізації у сфері освіти в європейських державах є корисним для України в контексті проведення конституційної реформи місцевого самоврядування. Наприклад, на сьогодні питання освіти є прерогативою федеральних земель Австрії та Німеччини, тому управління у цій сфері здійснюють уряди земель. Децентралізація влади характерна й для Великобританії, в якій управління у галузі освіти здійснюють міністерства Англії, Уельсу, Шотландії та Північної Ірландії. Делегують повноваження у сфері освіти місцевим і регіональним органам влади Іспанія та Франція. Навіть у найбільш централізованій французькій системі управління освітою відбувається трансформація в бік її децентралізації. Так, аналіз положень Кодексу освіти Франції показує, що управління у царині освіти здійснюється на різних рівнях -- держави, регіонів, департаментів та комун. Кодекс освіти Франції чітко окреслює повноваження і відповідальність цих суб'єктів у сфері освіти та визначає органи управління освітою на всіх рівнях. Відповідно до ст. L.222-1 Кодексу освіти Франція поділена на академічні округи (академії), в кожній з яких управляє ректор. Він є представником міністра в регіоні, тобто канцлером університетів, що забезпечує координацію вищої освіти з іншими її рівнями. Водночас у кожній академії, департаменті створюються консультативні органи -- Ради національної освіти, до яких входять представники регіонів, департаментів і комун [5].

На думку автора, існуюча в Україні система управління освітою на місцях не зовсім відповідає потребам часу. Недоліком є те, що в Законі України «Про освіту» не розмежовано повноваження місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування в галузі освіти, що створює «конкуренцію ком- петенцій», знижує рівень відповідальності та ефективність їх діяльності. Тому вважаємо, що необхідно перерозподілити повноваження між цими органами, залишивши при цьому місцевим органам виконавчої влади у сфері освіти контролюючі повноваження. У контексті конституційної реформи, для ефективного здійснення управління освітою органами місцевого самоврядування, пропонуємо створити при обласних і районних радах відповідні виконавчі комітети. Адже бюджетне фінансування освіти в Україні вимагає повноцінного функціонування органів місцевого самоврядування з достатнім обсягом повноважень у цій сфері.

Поряд з належною організацією управління освітою важливим питанням є здійснення контролю, що в сукупності забезпечує реалізацію, захист та охорону права на освіту. На нашу думку, демократично врегульовуються відносини контролю у сфері освіти в Єдиному (Органічному) Законі про підвищення якості освіти Іспанії. Цей закон містить розділ «Про органи управління, органи участі в контролі за діяльністю державних навчальних закладів і органи координації їх роботи» [6], в якому крім адміністративного контролю узаконюється громадський контроль за управлінням в навчальних закладах (шкільна рада, вчена рада викладачів, інші органи), а також закріплюється статус цих органів.

Доводиться констатувати, що контроль у сфері освіти -- питання недостатньо вивчене науковцями, тим більше, якщо воно і розглядається, то в межах того чи іншого предмета дослідження та, як правило, в аспекті виконавчо-розпорядчої діяльності органів державної влади та їх посадових осіб. При цьому за межами вивчення залишається громадський контроль у сфері освіти. В юридичній літературі контролю, що здійснюється у сфері освіти, присвячено небагато праць. Так, Л. Головій з'ясовує поняття «державний контроль за наданням освітніх послуг у сфері вищої освіти» [7, с. 6]. В. Чорна розглядає контроль із позиції адміністративно-правового засобу регулювання позашкільної освіти [8, с. 93]. На нашу думку, в пропонованій дефініції не зовсім точно визначено об'єкт даного контролю, оскільки означені органи здійснюють контроль не тільки за навчальними закладами, але й перевіряють законність дій інших суб'єктів у сфері позашкільної освіти. Адже до її системи входять навчальні заклади, асоціації, фонди, діяльність яких пов'язана з позашкільною освітою, органи управління у цій сфері. Контроль може здійснюватися як у порядку підпорядкування, по вертикалі, тобто бути відомчим (наприклад, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері освіти, має право здійснювати контроль за діяльністю як місцевих органів управління позашкільною освітою, так і навчальних закладів, що їм підпорядковуються), так і позавідомчим. Останній передбачає перевірку діяльності власне позашкільного навчального закладу, а також органів управління позашкільною освітою.

З огляду на зазначені вище зауваження, беручи до уваги факт існування у сфері освіти державного та громадського контролю, пропонуємо наступну його дефініцію: контроль у сфері освіти -- це діяльність органів публічної влади та інститутів громадянського суспільства, що полягає в перевірці виконання суб'єктами сфери освіти вимог законодавства або в спостереженні за точним, правильним їх дотриманням і застосуванням з метою забезпечення законності й дисципліни в цій галузі, попередження і виявлення порушень законодавства, поновлення порушених прав.

На нашу думку, з метою забезпечення конституційного права на освіту в Україні необхідно вдосконалити законодавче регулювання та практику діяльності громадського контролю у сфері освіти. Адже у Законі України «Про освіту» державному контролю за навчальними закладами присвячується лише одна стаття, яка містить загальні положення. Вважаємо, що в новому Законі України «Про освіту» необхідно детально врегулювати поняття, види такого контролю, визначити повноваження органів державного та громадського контролю у сфері освіти.

Надання органам громадського самоврядування вищих навчальних закладів широких повноважень -- це усталена практика європейських держав, яка наслідується останнім часом і в Україні. Так, у ст. 39 Закону закріплено, що вищим колегіальним органом громадського самоврядування вищого навчального закладу є загальні збори (конференція) трудового колективу, не менш як 75 відсотків складу яких становлять наукові, науково-педагогічні та педагогічні працівники ВНЗ, які працюють на постійній основі, а також не менш як 15 відсотків виборних представників з числа студентів (курсантів), які обираються шляхом прямих таємних виборів. Вищий колегіальний орган громадського самоврядування вирішує важливі управлінські питання: погоджує статут ВНЗ та зміни до нього, заслуховує щорічний звіт керівника, обирає комісію з трудових спорів, затверджує правила внутрішнього розпорядку і колективний договір, розглядає за обґрунтованим поданням наглядової або вченої ради питання про дострокове припинення повноважень керівника ВНЗ тощо.

Водночас у ст. 40 Закону докладно врегульовано правовий статус органів студентського самоврядування. Формально ці органи мають право брати участь в управлінні вищим навчальним закладом, обговорювати та вирішувати питання удосконалення освітнього процесу, науково-дослідної роботи, призначення стипендій, організації дозвілля, оздоровлення, побуту та харчування, захищати права та законні інтереси студентів, оголошувати акції протесту, вносити пропозиції щодо змісту навчальних планів і програм тощо. За погодженням з органом студентського самоврядування приймається рішення про відрахування студентів та їх поновлення на навчання, переведення з контрактної форми на навчання за державним замовленням і, навпаки, призначення заступників декана, керівника ВНЗ, поселення в гуртожиток і виселення з нього, затвердження рішень із питань студентських містечок та гуртожитків для проживання осіб, які навчаються у вищому навчальному закладі. Інша справа, чи реалізуються повноваження органів самоврядування на практиці, чи не залишаються вони суто теоретичними. Уявляється, що в кожному з навчальних закладів складається своя практика діяльності цих громадських формувань. Вважаємо, що для повноцінної реалізації органами громадського самоврядування ВНЗ своїх повноважень необхідний ефективний контроль з боку профільного міністерства та громадськості. В іншому випадку, повноваження органів студентського самоврядування залишаться декларативними та ілюзорними. Не варто забувати про те, що керівник навчального закладу, педагогічні та науково-педагогічні працівники мають більше можливостей впливу (фінансового, психологічного) на студентів. Останні залежні від перших, вони є «слабшою», менш захищеною стороною освітніх правовідносин. Це зумовлює ризик перетворення органів студентського самоврядування в «сліпих» виконавців наказів керівників або рішень вчених рад навчальних закладів та призводить до формалізації їх роботи. На нашу думку, важливою гарантією функціонування студентського самоврядування в Україні є норми Закону, які забороняють адміністрації вищого навчального закладу втручатися в діяльність органів студентського самоврядування, зобов'язують керівника ВНЗ забезпечити належні умови для діяльності цих органів та врегульовують фінансові питання студентського самоврядування.

Висновки та подальші дослідження

В умовах переходу від централізованої до децентралізованох системи управління у сфері вищої освіти оптимальною моделлю є державно-громадська, на розвиток якої загалом спрямований Закон України «Про вищу освіту». З метою проведення децентралізації управління у сфері вищої освіти необхідно перерозподілити повноваження між Міністерством освіти і науки України, місцевими органами управління освітою та навчальними закладами, залишивши за центральним органом виконавчої влади у сфері освіти і науки здійснення координаційної, аналітично-прогностичної діяльності та державного контролю. Водночас потрібно законодавчо розмежувати повноваження між місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування у сфері освіти. Для результативного управління освітою органами місцевого самоврядування необхідно створити при обласних і районних радах відповідні виконавчі комітети, які б мали законодавчо закріплений обсяг повноважень у цій сфері. З метою повноцінної реалізації управлінських повноважень органами громадського самоврядування у сфері вищої освіти необхідно забезпечити гарантування їх діяльності профільним міністерством та громадськістю.

Подальші наукові розвідки можуть полягати у розкритті правової природи, законодавчого регулювання та перспектив розвитку громадського контролю у сфері вищої освіти.

Література

1. Управління освітою / Міністерство освіти і науки України; Нац. пед. ун-т імені М. П. Драгоманова; за науковою ред. В. П. Беха; редкол.: В. П. Бех (голова), М. В. Михайліченко (заст. голови) [та ін.]. -- К.: Вид-во НПУ ім. М. П. Драгоманова,

2013. -- 546 с.

2. Про вищу освіту: Закон України від 01 липня 2014 р. № 1556-VII // Відомості Верховної Ради України. -- 2014. -- № 37-38. -- Ст. 2004.

2014. Губерська Н. Л. Система державного управління вищою освітою в Україні / Н. Л. Губерська // Право і суспільство. --2004-- № 6-2. -- С. 49-55.

3. Про затвердження Положення про Міністерство освіти і науки України: постанова Кабінету Міністрів України від 16 жовтня 2014 р. № 630 // Офіційний вісник України. -- 2014. -- № 95. -- Ст. 2729.

4. Кодекс образования Франции. Законодательная часть [Електронний ресурс] / [под общ. ред. В. М. Филиппова; науч. ред. и предисл. А. Н. Козырин; введ. Г. Ф. Ткач]. -- М.: Статут, 2003. -- 270 с. -- Режим доступу: http: www.lexed.ru / books.

5. Ley Organica 8/2013, de 9 de diciembre, para la mejora de la calidad educativa [Електронний ресурс]. -- Режим доступу: https://www.boe.es/diario_boe/txt.php?id=BOE-A-2013-12886.

6. Головій Л. В. Організаційно-правові засади надання освітніх послуг вищими навчальними закладами України: авто- реф. дис. на здобуття наук. ступеня канд. юрид. наук: спец. 12.00.07 «Адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право» / Головій Людмила Василівна; Нац. ун-т. біоресурсів і природокористування України. -- К., 2010. -- 16 с.

7. Чорна В. Г. Контроль та нагляд як адміністративно-правові засоби регулювання у сфері позашкільної освіти України / В. Г. Чорна // Адміністративне право і процес. -- 2012. -- № 2 (2). -- С. 92-98.

Размещено на Allbest.ru