Размещено на http://www.allbest.ru/

Введение

Правительство Российской Федерации представляет собой коллегиальный орган власти общей компетенции, издающий от своего имени административно-правовые акты и являющийся одним из основных институтов управления государственными делами. Правительство РФ играет важнейшую роль в жизни государства, решает задачи страны в целом.

Правовой статус Правительства Российской Федерации как государственного органа закреплен в главе 6 Конституции Российской Федерации (далее - Конституция РФ), которая имеет наименование

«Правительство Российской Федерации» и регламентирует наиболее общие основы формирования и его организационного устройства. Здесь не только определен статус Правительства РФ как государственного органа исполнительной власти, но и установлено, каким образом назначается Председатель Правительства РФ, каким образом формируются основные направления деятельности Правительства РФ1. Исполнительная власть является важным элементом системы разделения властей и представляет собой совокупность полномочий по управлению государственными делами, включая полномочия внешнеполитического представительства, полномочия по осуществлению различного рода административного контроля, а также иногда и законодательные полномочия, и систему государственных органов, которые осуществляют вышеперечисленные полномочия.

Правительство Российской Федерации представляет собой особую структуру государства - орган власти, которая призвана, с одной стороны, воспринимать (отражать) потребности, интересы и цели российского общества, адекватно их закреплять в своих правовых актах и содержании организационной деятельности, а с другой - рационально и законно управлять общественными процессами, придавать им целостность, организованность, динамику и эффективность.

Правительство - высший орган исполнительной власти (хотя термин «высший» применительно к федеральным органам в Конституции РФ не употребляется, но в Федеральном конституционном законе «О Правительстве РФ»2 в заголовке статьи 1 Правительство РФ определено в качестве высшего исполнительного органа власти), который наряду с другими органами власти в соответствии со статьей 11 Конституции РФ осуществляет государственную власть, действуя самостоятельно и независимо, но в тесном взаимодействии с Президентом РФ, Федеральным Собранием РФ, судебными органами.

Актуальность исследования. Роль Правительства РФ в системе высших органов государственной власти чрезвычайно важна и потому нуждается в изучении и уяснении. Именно Правительство осуществляет исполнение законов, принятых Федеральным Собранием, Указов Президента РФ. Принять закон проще, чем добиться его реального исполнения. Правоприменительную деятельность Правительство осуществляет, разрабатывая планы, программы, принимая собственные постановления. Правительство и его аппарат составляют государственный бюджет, а после принятия его Федеральным Собранием, организуют исполнение.

В государственном управлении хозяйством нет ни одной отрасли, которой не занималось бы Правительство. Правительство России и исполнительные органы власти субъектов составляют единую исполнительную власть в государстве, поэтому постоянное взаимодействие, понимание общих задач для улучшения жизни населения, нахождение консенсуса одна из главных задач Правительства для успешного решения экономических и связанных с ними социальных задач, которые в настоящее время решаются не успешно. Этим и обусловлена тема дипломного исследования.

Степень разработанности темы исследования. При написании работы использовались труды таких авторов как: Алехин А.П., Козлова Е.И., Кутафин О.Е., Минашкин А.В., Можаева Н.Г., Мухаев Р.Т., Винниченко О.Ю., Елисеев А. Л., Ильичёв И.Е., Мокрый В.С., Соловьев С.Г. и других. В юридической литературе в настоящее время достаточно широко дискутируются вопросы, касающиеся статуса Правительства РФ и проблем федерализма, то есть правового регулирования взаимоотношений центра и регионов.

Проблема исследования: Правительство РФ как главный орган исполнительной власти, от действий которого напрямую зависит жизнь страны.

Объект исследования: Правительство России как орган исполнительной власти в отношениях с другими органами управления в России.

Предмет исследования: Эффективность деятельности Правительства России во взаимодействии с органами исполнительной власти субъекта РФ на примере Московской области.

Гипотеза исследования: Реализация исполнительной власти Правительством РФ является важнейшей задачей для жизни страны.

Цель исследования: анализ статуса Правительства РФ, его полномочий и органов, входящих в Правительство РФ, осуществляющих исполнительную власть на федеральном уровне и его роль в отношениях с исполнительными органами субъектов.

Задачи исследования:

- провести анализ правового статуса Правительства Российской Федерации;

- изучить полномочия, осуществляемые Правительством РФ;

- подвергнуть анализу структуру органов исполнительной власти Московской области;

- провести анализ состояния образования и здравоохранения на территории Московской области; рассмотреть связь реализации ФЦП и программ развития Московской области;

- изучить порядок осуществления бюджетного регулирования регионов и исследовать формы взаимодействия Правительства РФ с региональными исполнительными органами власти в бюджетной сфере (на примере Московской области).

Методы исследования: общелогические методы исследования: анализ, синтез, так же поиск и анализ нормативно-правовых актов, метод детерминизма в экономической форме.

Методологическую основу исследования составил принцип редукционизма: исследование объекта от более сложного к более простому, то есть исследование Правительства России как орган исполнительной власти, его роли на уровне государства и конкретно его роли в отношениях с субъектами.

Практическая значимость: выводы, полученные в результате исследования, помогут уяснить статус Правительства РФ, полномочия данного органа, а также организационную структуру Правительства Российской Федерации, выявить проблемы и внести предложения по совершенствованию взаимоотношений Правительства РФ с органами исполнительной власти субъектов Федерации.

Настоящая дипломная работа состоит из введения, основной части, содержащей две главы, разделенные на подглавы, заключения и списка использованных нормативных источников и литературы.



Глава 1. Правительство РФ

1.1 Статус Правительства РФ

Как уже сказано выше, Правительство Российской Федерации - это высший федеральный орган, осуществляющий исполнительную власть в Российской Федерации. Согласно принципу разделения властей, на основе которого строится государственная власть в Российской Федерации, основное назначение исполнительной власти состоит в осуществлении управленческой, организационной деятельности, направленной на исполнение правовых актов, принятых представительными органами. Исполнительную власть в Российской Федерации осуществляет Правительство Российской Федерации.

Государственную власть также осуществляют Президент РФ - он является главой государства, гарантом Конституции РФ, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, в системе федеральных органов поставлен на первое место и не отнесён непосредственно ни к одной из основных ветвей власти, Федеральное Собрание - парламент Российской Федерации, её законодательный и представительный орган, состоит из двух палат - Совета Федерации и Государственной Думы, Правительство Российской Федерации возглавляет систему органов исполнительной власти РФ, суды РФ - Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ и другие федеральные суды - осуществляют судебную власть, в частности, правосудие.

Правительство РФ состоит из Председателя Правительства РФ, заместителей Председателя Правительства и федеральных министров.

Председатель Правительства назначается Президентом с согласия Государственной Думы (согласно ст. 111 Конституции РФ). Назначение происходит не позднее двухнедельного срока после вступления в должность вновь избранного Президента РФ или после отставки Правительства Российской Федерации либо в течение недели со дня отклонения кандидатуры Государственной Думой ФС РФ, назначение происходит с согласия Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации (согласно ст. 111 Конституции РФ)3.

Итак, председатель Правительства РФ назначается Президентом РФ. Но до этого его кандидатура представляются Президентом РФ Государственной Думе РФ на рассмотрение. Государственная Дума РФ рассматривает кандидатуру Председателя Правительства РФ в течение недели со дня внесения. Регламент Государственной Думы устанавливает определенный порядок рассмотрения этого вопроса.4 Кандидат на должность Председателя Правительства РФ докладывает Государственной Думе ФС РФ программу основных направлений деятельности будущего Правительства РФ, отвечает на вопросы депутатов. По окончании ответов на вопросы, представители фракций и депутатских групп высказываются за выдвинутую кандидатуру или против нее. Решение о даче согласия на назначение Председателя Правительства РФ принимается тайным голосованием. Согласие о назначении считается полученным, если за предложенную кандидатуру проголосовало большинство от общего числа депутатов. По результатам голосования принимается постановление.

В случае отклонения Государственной Думой ФС РФ кандидатуры на пост Председателя Правительства РФ Президент РФ в течение недели вносит на согласование палаты эту или другую кандидатуру. После трехкратного отклонения представленных кандидатур Председателя Правительства РФ Государственной Думой ФС РФ Президент РФ назначает Председателя Правительства РФ, распускает Государственную Думу ФС РФ и назначает новые выборы.

В российской практике известен случай, когда Президент РФ (Ельцин Б.Н.) трижды вносил на рассмотрение Государственной Думы Кандидатуру Кириенко С.В. На третий раз Дума дала согласие.

Заместители Председателя Правительства РФ и федеральные министры назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом РФ по предложению Председателя Правительства. Заместители Председателя Правительства координируют в соответствии с распределением обязанностей работу федеральных органов исполнительной власти, дают им поручения и контролируют их деятельность. Федеральные министры обладают установленными законодательством Российской Федерации полномочиями руководителей соответствующих федеральных органов исполнительной власти.

Правительство РФ находится во главе системы исполнительной власти в России, которую образуют: федеральные органы исполнительной власти в пределах ведения Российской Федерации, органы исполнительной власти субъектов Федерации в пределах собтвенной компетенции (а также в рамках полномочий по предметам совместного ведения).

Правовой основой деятельности Правительства РФ является глава 6 Конституции Российской Федерации, Федеральный конституционный закон

«О Правительстве Российской Федерации»6, федеральные законы, указы Президента.

Конституционно-правовой статус Правительства Российской Федерации складывается из совокупности конституционных норм, закрепляющих его положение в системе органов государственной власти, и включает в себя конкретные элементы,7 которые для удобства систематизируем и приведем ниже в виде схемы:

исполнительный правительство российский власть



Размещено на http://www.allbest.ru/

Рис.1

Правительство РФ организует исполнение Конституции РФ, федеральных законов, указов Президента, международных договоров, осуществляет систематический контроль за их исполнением федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации, принимает меры по устранению нарушений законодательства России.

Можно утверждать на основе анализа текста Конституции России, что вопросы формирования состава Правительства и структуры Федеральных органов исполнительной власти Президент и Председатель Правительства решают совместно. Председатель Правительства предлагает и структуру и кандидатуры, а Президент утверждает Указом. Это также касается и кандидатуры заместителей Председателя Правительства и Федеральных Министров.

Президент де юре не является руководителем Правительства и не подменяет Председателя Правительства, но имеет конституционно закрепленное право председательствовать на заседаниях Правительства (п. «б» ст.83 Конституции РФ.8

Председатель Правительства РФ представляет Президенту РФ предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти, которые утверждаются указом Президента РФ (согласно ч.1 ст. 112 Конституции РФ).

По предложению Председателя Правительства РФ Президент РФ назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства РФ, федеральных министров (согласно п. «д» ст. 83, ч. 2 ст. 112 Конституции РФ).

Президент РФ принимает решение об отставке Правительства (в соответствии с нормами ст. 117 Конституции РФ).

Президент РФ вправе отменить постановления и распоряжения Правительства в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента (согласно ч. 3 ст. 115 Конституции РФ).

Также мы можем выделить взаимоотношения Правительства Российской Федерации и Федерального Собрания Российской Федерации, которые являются примером баланса сил в системе сдержек и противовесов законодательной и исполнительной власти.

Правительство РФ имеет достаточно большие полномочия в законотворческой деятельности, так, оно может использовать право законодательной инициативы (согласно ч. 1 ст. 104 Конституции РФ). По ряду законопроектов, которые представляются на рассмотрение Государственной Думы ФС РФ, в т.ч. - о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, других законопроектов, предусматривающих расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, - требуется заключение Правительства РФ (Согласно ч. 3 ст. 104 Конституции РФ).

Правительство РФ представляет Государственной Думе ФС РФ федеральный бюджет и отчет об его исполнении (Согласно ч. 1 ст. 114 Конституции РФ).

Государственная Дума вправе выразить недоверие Правительству. Председатель Правительства вправе по собственной инициативе поставить перед Государственной Думой вопрос о доверии Правительству (Согласно ст. 117 Конституции РФ).

Для обеспечения взаимодействия и представления интересов Правительства РФ в Государственной Думе ФС РФ и Совете Федерации ФС РФ, создан институт полномочного представителя Правительства Российской Федерации в Государственной Думе ФС РФ и Совете Федерации ФС РФ.9

Полномочные представители Правительства в Государственной Думе ФС РФ и Совете Федерации ФС РФ участвуют в заседаниях палат Федерального Собрания, их комитетов, комиссий и других органов; представляют согласованную позицию по рассматриваемым законопроектам и законам; организуют участие руководителей федеральных органов исполнительной власти в работе палат Федерального Собрания по законопроектам, внесенным Правительством; решают вопросы о замене в оперативном порядке официальных и специальных представителей Правительства в случае невозможности их присутствия на заседаниях палат Федерального Собрания при рассмотрении законопроектов и законов; согласовывают проекты документов, направляемые Правительством в палаты Федерального Собрания; участвуют в подготовке для Президента Российской Федерации информации об отношении Правительства к принятым палатами Федерального Собрания федеральным конституционным законам и федеральным законам; выявляют случаи несоответствия позиций федеральных органов исполнительной власти, представляемых либо оглашаемых в палатах Федерального Собрания позиции Правительства; взамодействуют с полномочными представителями Президента Российской Федерации.

Правительство Российской Федерации осуществляет взаимодействие с органами судебной власти. Оно в пределах своих полномочий осуществляет финансирование судов из федерального бюджета, обеспечивает возможность полного и независимого осуществления правосудия и исполнение судебных решений. В свою очередь, органы судебной власти осуществляют судебный контроль за деятельностью органов исполнительной власти. Для представления интересов Правительства РФ в Конституционном суде РФ, а также в Верховном суде РФ созданы полномочные представители Правительства РФ.11

Члены Правительства РФ вправе присутствовать и выступать на заседаниях палат Федерального Собрания РФ, их комитетов и комиссий. Члены Правительства РФ обязаны по приглашению палат Федерального Собрания РФ присутствовать на их заседаниях и отвечать на вопросы членов Совета Федерации ФС РФ и депутатов Государственной Думы СФ РФ в порядке, определенном Регламентами палат. Депутаты Государственной Думы ФС РФ и члены Совета Федерации ФС РФ вправе обращаться к Правительству РФ с депутатским запросом (согласно ст. 36, 38, 39 Закона о Правительстве).

Структура и задачи федерального Правительства характеризуют его общественную направленность, показывают всю важность его деятельности для развития самостоятельного процветающего государства и для функционирования развитого гражданского общества; для обеспечения своей деятельности Правительство наделено комплексом полномочий.

1.2 Полномочия Правительства РФ

Как высший орган федеральной исполнительной власти Правительство Российской Федерации обладает очень широким кругом властных полномочий.

Правительство РФ действует на основании федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации»,12 который подробно закрепил перечень полномочий, которыми наделено Правительство РФ.

Правительство Российской Федерации в пределах своей компетенции организует реализацию внутренней и внешней политики государства, осуществляет регулирование в социально-экономической сфере; обеспечивает единство системы исполнительной власти в стране, направляет и контролирует деятельность её органов; формирует федеральные целевые программы и обеспечивает их реализацию; реализует предоставленное ему право законодательной инициативы.

Правительство Российской Федерации вправе делегировать осуществление части своих полномочий федеральным органам исполнительной власти, если эти полномочия не отнесены законодательством к исключительным полномочиям Правительства, по соглашению с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации передавать им осуществление части своих полномочий или принимать осуществление части их полномочий, если это не противоречит Конституции Российской Федерации и федеральным законам.

Правительство РФ осуществляет свои полномочия в таких основных сферах жизни общества, как экономическая, социально-культурная, оборона страны, внешняя политика, охрана прав и свобод граждан, охрана собственности и общественного порядка, государственная безопасность.

1.3 Организация деятельности правительства через комиссии, комитеты и государственные внебюджетные фонды

К органам, действующим при Правительстве Российской Федерации можно отнести комиссии и советы, которые представляют из себя координационные и совещательные органы, а также иные органы, такие как аналитические центры, высшие учебные заведения при Правительстве РФ, государственные фонды, премии и гранты, учрежденные Правительством РФ.

Координационные и совещательные органы Правительства Российской Федерации - это органы, образуемые Правительством для обеспечения согласованных действий заинтересованных органов исполнительной власти при решении определенного круга задач (координационные органы), а также для предварительного рассмотрения вопросов и подготовки соответствующих предложений рекомендательного характера (совещательные органы). Координационными органами являются комиссии, а совещательными - советы. В состав комиссий и советов в зависимости от возложенных на них задач по рассмотрению вопросов, находящихся в ведении Федерации или её субъектов либо в их совместном ведении, включаются представители соответствующих органов исполнительной власти. Кроме того, в состав комиссий и советов могут включаться представители иных органов государственной власти, предпринимательских структур, общественных объединений, ученые, специалисты и общественные деятели.

Все советы при Правительстве действуют на основании положения о них. Например, Консультативный совет по иностранным инвестициям в России действует на основании положения «О Консультативном совете по иностранным инвестициям в России».14

Пенсионный фонд Российской Федерации (ПФР) - один из наиболее значимых социальных институтов страны. Это крупнейшая федеральная система оказания государственных услуг в области социального обеспечения в России. ПФР действует на основании «Положения о Пенсионном фонде Российской Федерации», руководствуясь в своей деятельности и другими подзаконными актами, изданными Правительством РФ.15

ПФР осуществляет ряд социально значимых функций, так, в его компетенцию входят установление и выплата страховых пенсий (по старости, по инвалидности, по случаю потери кормильца), накопительной пенсии, пенсии по государственному пенсионному обеспечению, пенсии военнослужащих и их семей, социальных пенсий, пенсии госслужащих; выдача государственных сертификатов на материнский капитал; назначение и реализация социальных выплат отдельным категориям граждан: ветеранам, инвалидам, Героям Российской Федерации и др.; администрирование страховых взносов на обязательное пенсионное и медицинское страхование; назначение и реализация федеральной социальной доплаты к пенсии до уровня прожиточного минимума пенсионера в регионе; ведение системы персонифицированного учета прав участников системы обязательного пенсионного страхования; формирование, инвестирование и выплата средств пенсионных накоплений; адресная помощь пенсионерам и софинансирование социальных программ субъектов РФ; реализация Программы государственного софинансирования пенсии; реализация международных соглашений и др.

Федеральный фонд обязательного медицинского страхования также действует на основании собственного Устава, утвержденного Правительством РФ16, реализуя государственную политику в области обязательного медицинского страхования граждан как составной части государственного социального страхования, осуществляет свою деятельность в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента Российской Федерации, постановлениями и распоряжениями Правительства Российской Федерации, и уставом Федерального фонда ОМС, является самостоятельным государственным некоммерческим финансово-кредитным учреждением а также является юридическим лицом, имеет самостоятельный баланс, обособленное имущество, счета в учреждениях Центрального банка Российской Федерации и других кредитных организациях, печать со своим наименованием, штампы и бланки установленного образца.

Фонд социального страхования Российской Федерации (ФСС РФ) - один из государственных внебюджетных фондов, созданный для обеспечения обязательного социального страхования граждан России. Деятельность фонда регулируется Бюджетным кодексом Российской Федерации и федеральным законом «Об основах обязательного социального страхования»17, а также иными законодательными и нормативными актами.

ФСС РФ выполняет ряд задач в своей сфере, к которым относятся страхование на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнство; выплата пособий по временной нетрудоспособности, пособий по беременности и родам, единовременных пособий при постановке на учёт в ранние сроки беременности, единовременных пособий при рождении, ежемесячных пособий по уходу за ребёнком; страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний; финансовое обеспечение предупредительных мер по сокращению производственного травматизма и профессиональных заболеваний; обеспечение льготных категорий граждан путёвками на санаторно-курортное лечение; обеспечение инвалидов техническими средствами реабилитации и протезами; оплата родовых сертификатов и др.

Таким образом, можно сделать следующие выводы:

Правительство Российской Федерации является органом государственной власти Российской Федерации. Оно осуществляет исполнительную власть Российской Федерации, является коллегиальным органом, возглавляющим единую систему исполнительной власти в Российской Федерации, обладает собственными полномочиями., Правительство Российской Федерации в своей деятельности руководствуется принципами верховенства Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов и федеральных законов, принципами народовластия, федерализма, разделения властей, ответственности, гласности и обеспечения прав и свобод человека и гражданина.

Проведенный анализ показывает, что Правительство РФ является коллегиальным органом общей компетенции. Для улучшения его работы необходимо отладить и сбалансировать систему правового регулирования отдельных сторон его деятельности, добиваться соответствия норм и институтов прав развивающейся динамике общественных отношений, повышать эффективность регулирования и защиты прав субъектов властных правоотношений, способствовать выработке социальных и правовых канонов правового поведения в обществе в рамках реализации программы развития рыночной экономики.



Глава 2. Взаимодействие Правительства Российской Федерации с исполнительными органами власти субъектов федерации на примере Правительства Московской области

2.1 Правительство Московской области

Российская Федерация является государством с федеративным устройством, которое отражает тот факт, что в её состав входят государственные образования - субъекты РФ, перечисленные в статье 65 Конституции РФ и обладающие всей полнотой государственной власти на подведомственной им территории. Власть на данной территории осуществляется органами государственной власти, в том числе исполнительной власти.

Задачей настоящей главы является анализ правового регулирования и практики взаимодействия Правительства РФ с исполнительными органами власти субъектов Федерации. Прежде, чем проанализировать особенности взаимодействия федеральных и региональных органов исполнительной власти, остановимся на системе органов власти отдельного региона.

В качестве примера рассмотрим Московскую область. Правовой статус Московской области регулируется Конституцией РФ, федеральным законодательством, а также Уставом Московской области. Следует отметить, что Устав Московской области был принят достаточно поздно, лишь в 1996 году, то есть на два-три года позже, чем основные законы многих субъектов Федерации. Это было связано с определенными сложностями создания проекта и политическими разногласиями между областной администрацией и региональным парламентом - в 1994 году областная Дума единогласно отвергла предложенный проект Устава, внесенный на тот момент возглавлявшим область Главой администрации области А. Тяжловым. В проекте депутаты критиковали всё - структуру документа, содержание отдельных статей, способы формирования областных властных структур, способы урегулирования взаимоотношений между региональными органами власти, и т.д. Лишь после существенного изменения законодательства, в частности, принятия федерального и областного законов в сфере местного самоуправления, введения должности Губернатора области и, соответственно, существенной переработки текста Устава в 1996 году было преодолено вето депутатов Думы. Область, наконец, получила свой главный закон, позволивший определить границы и принципы взаимоотношений между исполнительной и законодательной ветвями власти, определить их статус, полномочия и обязанности. Вместе с Законом о Правительстве Московской области и Регламентом Правительства Московской области, Устав Московской области определил статус регионального Правительства.

Итак, согласно действующему Уставу Московской области «государственную власть в Московской области осуществляют органы государственной власти Московской области, а также федеральные суды и федеральные органы исполнительной государственной власти».19 Высшим органом государственной власти на уровне этого субъекта Федерации в настоящее время является Правительство Московской области, а высшим должностным лицом Московской области является Губернатор, который избирается на срок 5 лет.

Правительство области является постоянно действующим коллегиальным органом исполнительной власти, наделенным общей компетенцией, председательствует в котором Губернатор области. Правительство Московской области осуществляет свою исполнительно- распорядительную деятельность на всей территории Московской области в соответствии с федеральным законодательством.



Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Рис.2 Состав Правительства Московской области

Правительство Московской области на сегодняшний момент насчитывает 32 члена. Губернатор Московской области по должности одновременно является Председателем Правительства Московской области и возглавляет Правительство. В настоящее время Губернатором Московской области избран А.Ю. Воробьев. Вице-губернаторы Московской области, соответственно, выступают в роли первых заместителей Председателя Правительства Московской области. Должности первых заместителей Председателя Правительства Московской области и заместителей Председателя Правительства Московской области введены в целях координации отдельных направлений деятельности Правительства Московской области. В настоящее время в региональном Правительстве трудятся два вице-губернатора (Виртуозова Н.С., Габдрахманов И.Г.), первым заместителем Председателя правительства области является Забралова О.С., назначено 7 заместителей Председателя правительства.

Губернатор Московской области вправе учредить в составе Правительства Московской области должности первых заместителей Председателя Правительства Московской области - министров Правительства Московской области, заместителей Председателя Правительства Московской области - министров Правительства Московской области, а также должность заместителя Председателя Правительства Московской области - руководителя аппарата Правительства Московской области.

Министрами Правительства Московской области являются, как правило, руководители министерств Московской области, а также руководители иных центральных исполнительных органов государственной власти Московской области. Иные должностные лица могут быть министрами Правительства Московской области в соответствии с законами Московской области.

Закон Московской области от 19 июля 2005 г. N 185/2005-ОЗ «О системе исполнительных органов государственной власти Московской области» устанавливает систему исполнительных органов государственной власти Московской области, а также определяет правовую основу организации деятельности исполнительных органов государственной власти Московской области.

На сегодняшний день система исполнительных органов государственной власти Московской области состоит из трех видов органов. Во-первых, во главе системы находится высший исполнительный орган государственной власти Московской области - Правительство Московской области. Во-вторых, в систему включены центральные исполнительные органы государственной власти Московской области: министерства, комитеты и главные управления Московской области; и, наконец, территориальные исполнительные органы государственной власти Московской области.

Структура органов исполнительной власти Московской области определена Уставом области и утверждена постановлением Губернатора Московской области от 7 октября 2005 г. N 134-ПГ. Как уже было указано выше, высшим исполнительным органом государственной власти Московской области является Правительство Московской области.

Частью 1 статьи 3 Закона Московской области «О Правительстве Московской области» 23 определены основные начала, на основании которых осуществляется деятельность Правительства Московской области. Приведем ниже перечень этих принципов, так как они имеют важное значение для понимания деятельности данного государственного органа:

1) государственная и территориальная целостность Российской Федерации;

2) распространение суверенитета Российской Федерации на всю её территорию;

3) верховенство Конституции Российской Федерации и федеральных законов на всей территории Российской Федерации;

4) единство системы государственной власти;

5) разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную в целях обеспечения сбалансированности полномочий и исключения сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении одного органа государственной власти либо должностного лица;

6) разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Московской области;

7) самостоятельное осуществление органами государственной власти Московской области принадлежащих им полномочий;

8) самостоятельное осуществление своих полномочий органами местного самоуправления.

Часть вторая процитированной статьи устанавливает основные задачи деятельности Правительства Московской области, их всего две - обеспечение в Московской области условий для реализации конституционных прав и свобод граждан и обеспечение социально-экономического развития Московской области.

Правительство Московской области в своей деятельности руководствуется Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, Уставом Московской области, законами Московской области и постановлениями Губернатора Московской области, и ему вменено в обязанность обеспечивать их исполнение без каких-либо изъятий на территории Московской области.

Помимо конституционных основ, система органов исполнительной власти Московской области как субъекта РФ должна опираться на федеральные общие принципы, закрепленные в Федеральном законе от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

Таким образом, можно отметить, что исполнительная власть в Московской области организуется и функционирует на основе общих для всех ветвей и уровней государственной власти конституционных основ, определивших единство системы государственной власти, разделение её на законодательную, исполнительную и судебную, разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ, самостоятельность органов местного самоуправления.

Следует отметить, что найти равновесие между рамочным регулированием и основными, фундаментальными положениями, будучи связанным необходимостью соблюдать принцип федерализма при создании и дальнейшем функционировании единой системы органов государственной власти в стране с федеративным устройством, каковой является Российская Федерация, достаточно сложно. Это обусловлено тем, что стороны взаимоотношений (федеральный центр и регионы) имеют разнонаправленные тактические приоритеты, а потому неизбежно хотя бы одна из них (или обе) останется недовольной существующим положением дел, действуя с ориентиром на центробежные или центростремительные управленческие процессы.

В большинстве отечественных законов, регламентирующих компетенцию исполнительных органов, традиционно полномочия правительства разделены на две группы - общие полномочия по руководству органами исполнительной власти и специальные полномочия в отдельных сферах и областях, таких, как экономическое развитие региона, финансово- бюджетная сфера, управление государственной собственностью, сфера социальной защиты населения, науки, культуры, образования, здравоохранения, обеспечения безопасности, законности и правопорядка, природопользования и охраны окружающей природной среды, транспорта, связи, строительства и энергетики, межрегиональных и внешнеэкономических связей и др. Во всех названных сферах «правительство проводит государственную политику (федеральную и региональную), разрабатывает и реализует программы, осуществляет нормативное регулирование, прогнозирование, контроль и координацию, организует государственное управление соответствующими учреждениями и предприятиями, принимает меры по обеспечению развития и взаимодействию различных субъектов публичной власти».25 Собственно, речь идет даже не о полномочиях, а, скорее, об их функциональной составляющей, определении направленности действий, поскольку они указаны в весьма общем виде, не конкретизированы по отношению к субъекту, объекту, территории, форме и процедуре.

Властные полномочия, которыми наделен орган исполнительной власти общей компетенции, могут быть подразделены на общие и специально-отраслевые. К первым относятся издание постановлений и распоряжений, обязательных для исполнения на территории субъекта; осуществление оперативного руководства нижестоящими органами исполнительной власти; образование подведомственных органов и учреждений и утверждение положений о них; отмена или приостановление актов нижестоящих органов исполнительной власти; назначение на должность и освобождение от должности руководителей органов исполнительной власти и иных государственных организаций.

Специально-отраслевые функции и полномочия связаны с исполнительной деятельностью в различных сферах общественной жизни: экономической, социально-культурной, охраны окружающей природной среды, охраны правопорядка и общественной безопасности. В этих и других областях правительство (администрация) проводит государственную политику, составляет проекты планов и программ социально-экономического развития, осуществляет управление государственной собственностью, создает условия для деятельности государственных и негосударственных организаций, принимает меры по защите прав и законных интересов граждан и организаций и т. д. 26

Если же говорить о полномочиях Губернатора области, то необходимо отметить, что статья 18 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»27 оставляет открытым перечень полномочий высшего должностного лица субъекта РФ, предоставляя непосредственное регулирование этого вопроса нормативными правовыми актами региона. Обобщенно виды полномочий высшего должностного лица региона могут быть сведены к следующим (таблица 1):

Виды полномочий высшего должностного лица Таблица 1

№ п/п	Виды полномочий	Сущность полномочий
1.	Нормотворческие	обнародует законы либо отклоняет законы, принятые законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ», согласно установлениям Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти региона обладает правом законодательной инициативы; издает правовые акты высшего должностного лица28.
2.	Представительские	представляет субъект РФ в отношениях с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления и при осуществлении внешнеэкономических связей, вправе подписывать договоры и соглашения от имени региона29.
3.	По формированию органов государственной власти региона и руководству его	формирует и руководит высшим исполнительным органом региона, принимает решение об его отставке; назначает на должность и освобождает от должности должностных лиц органов исполнительной власти, решает вопросы применения к ним мер дисциплинарной
	системой исполнительных органов	ответственности; утверждает половину состава членов избирательной комиссии субъекта; представляет на утверждение законодательного органа кандидатуру представителя исполнительной власти в Совете Федерации Федерального Собрания РФ30
4.	По участию в системе «сдержек и противовесов»	(«вправе требовать созыва внеочередного заседания законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации, а также созывать вновь избранный законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Федерации на первое заседание ранее срока, установленного для этого законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта Федерации его конституцией (уставом)», Федеральным законом от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Вправе участвовать в работе законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации с правом совещательного голоса; согласует кандидатуры прокурора, мировых судей и т.д.)31.
5.	Координационные	(«обеспечивает координацию деятельности органов исполнительной власти субъекта Федерации с иными его органами государственной власти и в соответствии с действующим законодательством может организовывать взаимодействие органов исполнительной власти региона с федеральными органами исполнительной власти и их территориальными органами, органами местного самоуправления и общественными объединениями»).32

Губернатор Московской области, таким образом, формирует Правительство Московской области и обеспечивает его функционирование; представляет Правительство Московской области в Российской Федерации и за пределами территории страны; утверждает распределение обязанностей между членами руководимого им Правительства; устанавливает перечень членов Правительства; лично председательствует на заседаниях Правительства Московской области, утверждая повестки и планы заседаний; предварительно рассматривает проекты постановлений Правительства Московской области. Также Губернатор участвует в заседаниях Правительства Московской области с правом решающего голоса; подписывает и опубликовывает постановления Правительства Московской области; обладает правом наложения вето на постановления Правительства Московской области; а также осуществляет иные полномочия, установленные законодательством Российской Федерации, Уставом Московской области и законами Московской области.

Анализируя цели, задачи и принципы деятельности центральных и территориальных органов исполнительной власти Московской области, следует констатировать, что в основном они действуют в соответствии со стандартами «вертикали власти», опираясь на общие для всей нынешней системы исполнительной власти, независимо от уровня её осуществления, конституционные основы, определяющие предназначение этого вида государственной власти для развития общества и создаваемых им государственных институтов.

Правительство Московской области действует на основании Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, Устава Московской области, законов Московской области и постановлений Губернатора Московской области и обеспечивает их исполнение на территории Московской области.

Взаимодействие региональных и федеральных органов власти сложно и многогранно, оно строится на распределении государственных полномочий в той или иной сфере. Эта тема весьма обширная, поэтому в нашей работе мы в большей степени затронем ряд аспектов в сфере бюджетного федерализма. Несмотря на то, что реформа государственного управления, начатая с принятия ныне действующей Конституции РФ и заключения договоров о разграничении полномочий, была предпринята в 1993 году, то есть более 20 лет назад, следует констатировать, что и сегодня отсутствуют четкие правовые процедуры разрешения споров между органами власти различных уровней, соответственно правоприменительная практика в этой сфере не сформирована должным образом. Межбюджетные отношения органов исполнительной власти осложнены неудовлетворительным состоянием правового обеспечения взаимной ответственности участников этих отношений. Например, в федеральном законодательстве наблюдается перекос в сторону жесткости санкций к субъектам федерации за нарушения налогового и бюджетного законодательства и отсутствия таковых санкций к федеральным органам. Такая же ситуация наблюдается для процедур разграничения предметов ведения и полномочий федеральных и региональных органов власти в ущерб последним. Если не устранять данные перекосы законодательным путем, проблема явного центробежного стремления регионов станет труднопреодолимой.33

2.2 Программы развития Московской области как отражение взаимодействия федеральных и региональных властных структур

Развитие экономической и социальной сферы Московской области, являющейся важнейшей задачей Правительства Московской области, осуществляется прежде всего с помощью долгосрочных целевых программ. Данные программы составляются Правительством региона на основании мониторинга и прогнозирования развития региона и являются отражением бюджетного федерализма, поскольку финансируются за счет бюджетов разных уровней (федерального, регионального, местных бюджетов), а также внебюджетных средств и средств других субъектов - например, работодателей. Правительство РФ принимает участие в осуществлении целевых программ, как выделяя бюджетные средства на их осуществление (в определенной части), так и контролируя результаты реализации государственных программ.

В настоящее время в Московской области действует 17 долгосрочных целевых программ в различных сферах экономики, образования, культуры и др., срок действия которых составляет 5 лет.34

Каждая целевая программа состоит из следующих разделов:

-характеристика проблемы, на решение которой направлена целевая программа;

- основные цели и задачи целевой программы с указанием сроков и этапов её реализации, а также целевых индикаторов и показателей;

- перечень программных мероприятий;

-обоснование ресурсного обеспечения целевой программы;

- механизм реализации целевой программы, включающий в себя механизм управления программой и механизм взаимодействия государственных заказчиков;

-оценка социально-экономической и экологической эффективности целевой программы.

Целевая программа также содержит паспорт федеральной целевой программы, в котором указываются: наименование, дата принятия решения о разработке программы, дата её утверждения, государственный заказчик, государственный заказчик-координатор, основные разработчики, цели и задачи программы.

Далее можно проанализировать объем бюджетного финансирования, которые согласно информации Департамента государственных целевых программ и капитальных вложений Минэкономразвития России, представлены в таблице 2:



Таблица 2 Объемы бюджетного финансирования федеральных целевых программ

Год	Объемы бюджетных ассигнований, млн. руб.
	ГКВ	НИОКР	Прочие нужды	Всего
2012	462047.8180	104436.2520	206112.8644	772596.9344
2013	551804.9939	152850.4965	217415.9457	922071.4361
2014	457581.5272	176683.0655	213865.8071	848130.3998
2015	419663.5524	185976.1987	200528.8324	806168.5835

Здесь ГКВ - Государственные казначейские векселя; НИОКР - Научно- исследовательские и опытно-конструкторские работы.

Таким образом, можно увидеть, что по объемам бюджетного финансирования лидирует «ГКВ» - они составляют более 50% от общего объема, далее располагаются «Прочие нужды» и на третьем месте - «НИОКР».

Также необходимо определить приоритетные области финансирования федеральных целевых программ, которые представлены на рисунке 3:

Рис. 3 Бюджетное финансирование федеральных целевых программ 2015 года в разрезе приоритетов (млн. рублей)

В 2015 году приоритетным направлением бюджетного финансирования федеральных целевых программ являлась транспортная инфраструктура, второе место занимает развитие высоких технологий, а на третьем месте безопасность. Таким образом, развитие инфраструктуры и социальной сферы на протяжении последних лет является одним из наиболее приоритетных направлений финансирования ФЦП, и нынешний, 2016 год, не является исключением.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2010 № 1050 срок реализации федеральной целевой программы «Жилище» и входящих в её состав подпрограмм был продлен сначала до 2015 года, затем до 2020 года.

При этом наряду с ранее действующими подпрограммами и мероприятиями федеральной целевой программы «Жилище» добавились новые направления жилищного обеспечения, а также решения проблем жилищно-коммунального хозяйства.

Решение о разработке программы было принято распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 декабря 2008 г. № 1996-р, Программа утверждена постановлением Правительства РФ от 17 декабря 2010 г. № 105037 и впоследствии неоднократно корректировалась.

Государственный заказчик - координатор Программы - Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации

Государственные заказчики Программы - федеральные органы исполнительной власти, Генеральная прокуратура Российской Федерации, Следственный комитет Российской Федерации

Основной разработчик Программы - Министерство регионального развития Российской Федерации (в настоящее время ликвидировано).

Цели и задачи Программы определялись долгосрочными стратегическими целями и приоритетными задачами государственной жилищной политики, а также целями и задачами приоритетного национального проекта «Доступное и комфортное жилье - гражданам России» (далее - национальныи проект), поскольку Программа является основным инструментом его реализации.

Основной целью национального проекта является формирование рынка доступного жилья и обеспечение комфортных условий проживания гражданам России.

Основными целями Программы являлись формирование рынка доступного жилья экономкласса, отвечающего требованиям энергоэффективности и экологичности, выполнение государственных обязательств по обеспечению жильем категорий граждан, установленных федеральным законодательством.

Основными задачами Программы являлись38:

- создание условий для развития массового строительства жилья экономкласса;

-повышение уровня обеспеченности населения жильем путем увеличения объемов жилищного строительства и развития финансово- кредитных институтов рынка жилья;

- обеспечение повышения доступности жилья в соответствии с платежеспособным спросом граждан и стандартами обеспечения их жилыми помещениями.

Для достижения цели и решения основных поставленных в Программе задач, будет реализован комплекс нормативных правовых, организационных и финансовых мер и мероприятий.

Приоритетными направлениями Программы являлись:

- стимулирование развития жилищного строительства;

- поддержка платежеспособного спроса на жилье, в том числе с помощью ипотечного жилищного кредитования;