Базові комплексні акти як критерій періодизації історії водного законодавства України у ХХ ст.

Размещено на http://www.allbest.ru

Размещено на http://www.allbest.ru

Охорона вод та раціональне використання водних ресурсів є однією з головних проблем історії екологічного законодавства України, бо водні багатства країни набули бурхливого розвитку промисловості ІІ пол. ХІХ та І пол. ХХ століть, а подальший розвиток суверенної України неможливий без урахування попереднього позитивного і негативного досвіду законодавчого регулювання сталого розвитку водних ресурсів країни.

Системоутворюючим фактором розвитку водного законодавства, основою вибудовування ієрархії складових його норм і критерієм виявлення етапів еволюції цієї галузі є особлива категорія базових комплексних актів. Особливо рельєфно ці акти виділяються в другій половині ХХ століття.

До їх числа можна віднести постанову Ради Міністрів УРСР від 3 червня 1949 р. «Про охорону природи на території УРСР», в якій уряд України відзначив дисбаланс між використанням та охороною природних ресурсів і вказав, що територія заповідників, яка перебуває під особливою охороною закону, є недостатньою для збереження і відновлення природних багатств в необхідних для держави розмірах. Тому Головному управлінню по заповідниках було доручено виявляти водні та інші цінні об'єкти природи для включення їх до заповідного фонду.

Аналізуючи стан водного комплексу, постанова ЦК КПУ і РМ УРСР від 21 червня 1960 р. «Про заходи щодо упорядкування використання та посилення охорони водних ресурсів Української РСР» відзначила в ряді районів країни нераціональне використання водних ресурсів, їх виснаження і забруднення, що приносить велику шкоду народному господарству. Виходячи з місницьких інтересів, водні ресурси деколи використовувалися без урахування загальних потреб інших господарств, наявних джерел і перспектив розвитку.

Експлуатація водоймищ для спуску неочищених виробничих і побутових вод призвела до надмірного забруднення р. Сіверський Донець та інших річок і озер. Окремі ділянки цих річок стали не тільки непридатними для господарських потреб та відпочинку, але й небезпечними для здоров'я населення. Особливо важкий збиток наносився рибному господарству. Крім того, багато підприємств через недосконалість технологій виробництва скидали зі стічними водами велику кількість дефіцитної сировини і цінних відходів.

Забруднення водойм неочищеними стоками було визнано наслідком безвідповідальності державних відомств і керівництва підприємств. Деякі рішення уряду про ліквідацію забруднення та будівництво очисних споруд виконувалися незадовільно. Кошти, що виділялися на очищення і знешкодження стічних вод, освоювалися не повністю. Приймальні комісії часто вводили підприємства в дію без очисних споруд.

У той же час намічені перспективи розвитку народного господарства, подальшого технічного прогресу і організації нових видів виробництва були нерозривно пов'язані з різким збільшенням споживання води та скидання стоків. З метою впорядкування комплексного використання і охорони водних ресурсів, а так само припинення забруднення водойм країни Рада Міністрів постановила:

1) посилити відповідальність державних і господарських органів за планування використання поверхневих і підземних вод, за охорону їх від виснаження, засмічення і забруднення промисловими, побутовими та іншими стічними водами та скидами, а також за проведення заходів по боротьбі з шкідливою дією вод (повенями, заболочуванням, водною ерозією та ін.);

2) заснувати спеціальні органи з використання та охорони поверхневих і підземних водних ресурсів із забезпеченням регулярних інспекцій стану басейнів основних річок на території республіки;

3) розробити водогосподарські баланси для басейнів річок і промислових районів у цілому.

На загальні та спеціальні органи покладався нагляд за належним станом водоймищ і розробкою заходів щодо охорони водних джерел за участю санітарних, судноплавних, рибнадзорних та інших органів з урахуванням першочергового використання вод для господарсько-питних потреб населення. Компетентним інстанціям надавалися повноваження припиняти роботу підприємств за невиконання в строк приписів з очищення та знешкодження стічних вод. Заборонялося прийняття і введення в експлуатацію підприємств, що скидають стічні води без забезпечення очистки та знешкодження цих вод. Пуск зазначених підприємств допускався тільки з дозволу Держсанінспекції. У планах передбачалося виділення капіталовкладень і матеріально-технічних засобів, а також преміювання за своєчасне введення в дію очисних споруд. Бралися на облік усі об'єкти, що забруднюють водні джерела. Був організований системний лабораторний контроль за очисними спорудами. Заборонялася надпланова рубка гірських водоохоронних лісів.

Особливу роль у системі водного законодавства зіграв Закон УРСР «Про охорону природи УРСР» від 30 червня 1960 р., який констатував, що величезні природні багатства УРСР використовуються як всенародне надбання для всебічного розвитку народного господарства і задоволення зростаючих матеріальних, культурних та естетичних потреб народу, а охорона природних багатств є найважливішим завданням держави і громадськості. Виходячи з цього, Закон встановив, що охорона природи полягає в збереженні, раціональному використанні всіх її багатств, відтворенні та розвитку цінних видів флори і фауни.

В інтересах охорони природи заборонялася така господарська діяльність, яка може шкідливо впливати на стан природних багатств, призводить до ерозії ґрунтів, забруднення і обміління водоймищ, забруднення повітря, знищення корисних тварин і рослин, руйнування і пошкодження інших цінних об'єктів природи. Окремі об'єкти природи, що мають велику наукову або народногосподарську цінність підлягають особливій охороні держави.

Таким чином, закріплювалася рівновага двох основних напрямів поводження з водними ресурсами: раціонального використання і пріоритетної охорони.

Забезпечення охорони водних ресурсів країни як державного завдання покладалося: а) на місцеві Ради; б) на міністерства, відомства та організації, у віданні яких є певні земельні масиви, ліси, водойми чи інші об'єкти природи. Контроль за дотриманням правил охорони природи доручався виконкомам рад, спеціальним державним інспекціям та органам охорони.

Враховуючи взаємопов'язаність природних ресурсів, у процесі розробки надр пропонувалося охороняти водоймища від шкідливого впливу гірничих виробок. Наголошувалося на водоохоронну і ґрунтозахисну роль лісів. Охорона зелених насаджень уздовж водойм покладалася на відомства та організації, у віданні яких вони знаходилися. Ставилося спільне завдання охороняти водойми від забруднення їх неочищеними промисловими і побутовими стічними водами, і від впливів, які можуть призвести до їх обміління, погіршення якості води, загибелі рибних запасів та інших видів фауни. Відповідальність за здійснення необхідних водогосподарських заходів, раціональне використання водних ресурсів, за утримання в належному стані водогосподарських об'єктів закріплювалася за організаціями, в експлуатації яких вони знаходилися.

Заходи щодо рибогосподарської меліорації здійснювалися Міністерством сільського господарства за погодженням з Українською державною інспекцією з охорони і регулювання рибальства при Раді Міністрів України. Контроль за санітарним станом водоймищ проводився органами санітарного нагляду Міністерства охорони здоров'я УРСР.

Водні простори, природні багатства, які мали особливу наукову, історичну або народногосподарську цінність, оголошувалися державними заповідниками, заносилися до спеціального реєстру під особливу охорону держави. Діяльність заповідників відповідно до їх завдань регулювалася Положенням про державні заповідники, яке затверджувала Рада Міністрів УРСР за поданням Академії наук УРСР, Української академії сільськогосподарських наук та відповідних міністерств, які мали у своєму підпорядкуванні ці заповідниками. Будь-які зміни території державного заповідника та його охоронних зон, основних завдань та цільового призначення допускалося лише на підставі постанови Ради Міністрів.

Окремі водоймища та інші об'єкти природи, що мають наукову і природно-історичну цінність, оголошувалися пам'ятниками природи під охороною закону. Відповідальність за збереження пам'яток природи та належний догляд за ними покладався на виконкоми місцевих рад та організації, на території яких знаходилися ці пам'ятники.

Закріплювався обов'язок усіх громадян Української РСР сприяти охороні природи і активно брати участь, через Українське товариство охорони природи (УкрТОП), у розвитку природних багатств. Статут діяльності УкрТОП затверджувався Радою Міністрів України. З активу УкрТОП виділялися громадські інспектори з охорони природи.

Осіб, винних у порушенні правил охорони природи, пропонувалося притягати до відповідальності згідно з чинним законодавством зі стягненням з них збитків, заподіяних незаконними діями.

Рада Міністрів УРСР, розглянувши матеріали перевірки стану виконання Закону «Про охорону природи УРСР» 1960 р., у постанові від 8 травня 1964 р. «Про поліпшення охорони природи, раціонального використання та відновлення природних багатств УРСР» відзначила збільшення розмірів зрошуваних земель і ряд інших позитивних зрушень у водному господарстві. Проте, як і раніше, не вистачало уваги створенню захисних зон біля річок і ставків. Охорона водних ресурсів і рибних запасів залишалася незадовільною внаслідок скидання забруднених стоків і, як результат, масової загибелі риби. Значний збиток рибному господарству завдавало порушення охоронного режиму у водоймищах Дніпровського каскаду. У ряді областей республіки в запущеному стані перебували заповідники і пам'ятники природи.

Окрім зазначеного рівень науково-дослідної роботи в галузі охорони вод не відповідав сучасним вимогам, недостатньою була й їхня допомога підприємствам в ефективному використанні очисних споруд та використанні природних багатств. Відзначалася пасивність Академії Наук УРСР, Українського товариства охорони природи та ін. організацій щодо втілення дбайливого ставлення до багатств природи. Головна інспекція з охорони водних ресурсів Держземводгоспа і санітарна інспекція Міністерства охорони здоров'я недостатньо вели боротьбу з порушниками закону і правил охорони природних багатств, а органи прокуратури не здійснювали належний нагляд за дотриманням Закону «Про охорону природи Української РСР».

У зв'язку з цим Рада Міністрів УРСР зобов'язала відповідні центральні та місцеві органи та підприємства, у користуванні яких знаходяться земельні угіддя, виробити дієві заходи з виконання правових приписів і передбачити в річних планах необхідні переліки робіт з охорони природи.

Академія наук УРСР, Державний Комітет Ради Міністрів УРСР по координації науково-дослідної роботи, Міністерство сільського господарства повинні були систематично передбачати в планах науково-дослідної роботи розробку тем з охорони природи і раціонального використання природних багатств, а також посилити контроль за виконанням названої тематики і впровадженням результатів у народне господарство. Облвиконкомам слід було закріплювати окремі водоймища за великими підприємствами та громадськими організаціями, доручивши їм всіляко охороняти, розвивати і відновлювати природні багатства і піклуватися про їх збереження. Пропонувалося використовувати водні ресурси лише на науковій основі. Належало налагодити на підприємствах постійний контроль за роботою очисних споруд.

Постанова передбачала створення при АН УРСР Наукової ради АН УРСР з охорони природи для методичного управління та координації досліджень проблемних питань охорони природи, раціонального використання і відтворення водних та інших природних багатств. Державному комітету Ради Міністрів УРСР по радіомовленню і телебаченню, редакторам республіканських газет пропонувалося розширити трансляцію та публікацію матеріалів з охорони природи.

Особливе значення надавалося невідворотності і негайності покарання порушників закону і рішень уряду про охорону природи відповідно до чинного законодавства. Контроль за виконанням цієї постанови покладався на облвиконкоми, АН УРСР, Міністерство виробництва і заготівель сільського господарства, Міністерство сільського господарства, Українську раду народного господарства, Українське товариство з охорони природи та ін.

На цій правовій основі, поряд з галузевими інститутами, вибудовується і система комплексних органів на чолі з республіканським Державним комітетом Ради Міністрів УРСР з охорони природи (Держкомприроди), на який покладався контроль за виконанням Закону «Про охорону природи Української РСР» і підзаконних актів. Рішення Держкомприроди були обов'язкові для міністерств, відомств, державних і кооперативних підприємств, установ, організацій і населення. У завдання Держкомприроди, спільно з інспекціями міністерств і відомств, увійшло забезпечення раціонального використання поверхневих і підземних водних ресурсів і охорони їх від виснаження, засмічення і забруднення промисловими, побутовими та ін. стічними водами та скидами. Для цього Держкомприроди надавалося право обстежити природні об'єкти, вимагати необхідну інформацію, давати вказівки, призупиняти роботу, забороняти використання природних ресурсів, залучати до матеріальної та адміністративної відповідальності, створювати комісії, призначати експертизи та затверджувати положення про конкретні види природоохоронної діяльності. Таким чином, створювався центральний орган, необхідний для нормального функціонування державної системи в умовах розширення кола відносин з охорони природи та підвищення рівня управління раціонального використання природних ресурсів на території республіки.

До діяльності Держкомітету з охорони природи підключалася Міжвідомча науково-технічна Рада з комплексних проблем охорони природи і раціонального використання природних ресурсів (МНТР), яка була створена для поліпшення контролю і координації міністерств, відомств, підприємств і науково-дослідних організацій з комплексного вирішення найважливіших проблем охорони природи і раціонального використання природних ресурсів у республіці. На МНТР покладався аналіз сучасного стану охорони природи в Україні та за кордоном, прогнозування змін у біосфері і розробка наукових основ раціонального природокористування; контроль ефективності та нагляд за дотриманням встановлених норм і правил раціонального використання, охорони та відтворення водних і гідробіологічних ресурсів; розробка методології створення нових технологічних процесів, що дозволяють зменшити кількість шкідливих викидів у водойми, атмосферу і ґрунт; захист навколишнього природного середовища (як тепер іменувався предмет регулювання) від шкідливих викидів і відходів; соціально-економічні та міжнародно-правові аспекти охорони природи та раціонального використання природних ресурсів. У повноваження МНТР увійшло проведення перевірок, затребування даних, залучення до роботи необхідних фахівців. радянський водний екологічний законодавство

Створена незабаром, у липні 1968 р., Комісія Верховної Ради УРСР з охорони природи стала вищим наглядовим і коригуючим органом водоохоронної політики.

Закономірним результатом побудови даної правової та інституційної структури з'явилася кодифікація водного законодавства, яка була закріплена у Водному кодексі УРСР 1972 р., прийнятому відповідно до Основ водного законодавства СРСР 1970 р.

У Водному кодексі вказувалося, що державна власність на води становить фундамент водних відносин в СРСР, створює сприятливі умови для здійснення планового і комплексного використання вод із найбільшим народногосподарським ефектом, дозволяє забезпечити найкращі умови праці, побуту, відпочинку та охорони здоров'я радянських людей. Розвиток суспільного виробництва і містобудування, зростання матеріального добробуту і культурного рівня населення збільшують різнобічні потреби у воді, підвищують значення раціонального використання та охорони вод. А водне законодавство покликане активно сприяти найбільш ефективному, науково обґрунтованому використанню вод та їх охороні від забруднення, засмічення і виснаження.

У зазначених базових актах в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь закріплювалися загальні положення про регулювання водних відносин на основі науково обґрунтованого, раціонального використання вод для потреб населення і народного господарства, про охорону вод від забруднення, засмічення і вичерпання, про попередження та ліквідацію шкідливої дії вод, про поліпшення стану водних об'єктів. Забезпечувалися права підприємств, організацій, установ та громадян. Зміцнювалася законність у галузі водних відносин. Встановлювалося співвідношення водного законодавства СРСР і союзних республік. Регламентувалися такі категорії, як державна (загальнонародна) власність на води і Єдиний державний водний фонд, який включав: 1) ріки, озера, водосховища, інші поверхневі водойми і водні джерела, а також води каналів і ставків; 2) підземні води і льодовики; 3) внутрішні моря та інші внутрішні морські води; 4) територіальні води (територіальне море).

На цій основі вдосконалюється система органів управління водним комплексом. У 1965 р. на базі Державного комітету Ради Міністрів України з водного господарства створюється Міністерство меліорації і водного господарства Української РСР.

Постанова ЦК і РМ УРСР від 8 травня 1973 р. «Про посилення охорони природи і поліпшення використання природних ресурсів республіки» продовжила комплексне нормативне підкріплення державної політики у сфері охорони водних та інших природних ресурсів, сприяла встановленню систематичного контролю за правильним використанням вод та ін. природних багатств, за дотриманням ними діючих правил і норм щодо запобігання забрудненню поверхневих і підземних вод, щодо збереження водоохоронних функцій лісів, водорегулюючої ролі торф'яних масивів. Відповідним міністерствам і відомствам належало уточнити функції підвідомчих інстанцій і конкретизувати їх завдання по окремих областях і районах. Академії наук УРСР доручалося методичне керівництво, розробка, координація та прогнозування в цій сфері. Для вирішення поставлених завдань виділялися необхідні матеріальні і фінансові ресурси. Інституалізується громадська підтримка екологічної політики України.

Постанова про водний кадастр започаткувала з 1978 р. єдину систему державного водного кадастру, що включає дані обліку вод за кількісними та якісними показниками, які підлягають опублікуванню, порядок реєстрації водокористувань, а також дані обліку використання вод. Ведення кадастру покладалося на Державний комітет СРСР по гідрометеорології і контролю природного середовища спільно з Міністерством геології СРСР (по розділу підземних вод) та Міністерством меліорації і водного господарства СРСР (по розділу використання вод).

Державна охорона водних ресурсів постійно коректується відповідно до постійного контролю за виконанням Закону «Про охорону природи УРСР» і водного законодавства.

Нові комплексні завдання водного законодавства були намічені у постанові ЦК КПРС і Ради Міністрів СРСР від 19 січня 1988 р. № 64 «Про першочергові заходи по поліпшенню використання водних ресурсів у країні» і постанови ЦК КПУ і Ради Міністрів УРСР № 61 від 1 березня 1988 р. про організацію виконання цього акту, в яких вказувалося, що прискорення соціально-економічного розвитку країни, підвищення добробуту людей нерозривно пов'язане з проведенням політики ресурсозбереження в усіх сферах економіки. Одним із найважливіших напрямків у цій справі є раціональне ведення водного господарства, від якого в значній мірі залежить розвиток продуктивних сил і поліпшення умов життя та побуту населення.

Утримуючи фокус уваги на зазначених проблемах, постанова ЦК КПУ і РМ УРСР від 18 листопада 1988 р. № 357 «Про докорінну перебудову справи охорони природи в республіці» [13] визнала складним екологічний стан у басейнах річок Дніпро, Дністер, Сіверський Донець. Міністерство меліорації і водного господарства та ін. систематично не освоюють капітальні вкладення, що виділяються на будівництво природоохоронних об'єктів, та не забезпечують проведення своєчасного ремонту та безаварійної експлуатації каналізаційних мереж, що призводить до їх поривів і забруднення узбережжя Чорного та Азовського морів. Держагропром УРСР не встановив необхідного контролю за додержанням регламентів зберігання і використання засобів хімізації в сільському господарстві. Міністерство меліорації і водного господарства УРСР не організували проведення робіт по поліпшенню санітарного стану і відновленню водності малих річок. При розміщенні промислових об'єктів не завжди враховуються стан навколишнього середовища та можливі екологічні наслідки.

Разом із цим значну роль набував Державний комітет України по водному господарству (Держводгосп України), що створений на заміну Міністерства меліорації і водного господарства УРСР Держводгосп України став центральним органом державного управління України, підвідомчим Кабінету Міністрів України у складі агропромислового комплексу республіки. У межах своїх повноважень Держводгосп України проводить у життя політику уряду щодо розвитку галузі водного господарства і несе відповідальність за використання і регулювання водних ресурсів, забезпечення потреб населення і міжгосподарських меліоративних систем і водогосподарських комплексів, стан сільськогосподарського водопостачання й каналізації, технічний рівень і якість меліоративного будівництва та використання меліорованих земель.

У контексті Водного кодексу закріплюються Правила охорони поверхневих вод, затверджені Державним комітетом СРСР з охорони природи (Держкомприроди СРСР) від 21 лютого 1991 р. Правила були складені відповідно до законодавства про охорону здоров'я, про охорону і використання тваринного світу, про охорону рибних запасів і про регулювання рибальства у водоймах СРСР. Охорона вод організовується з метою захисту здоров'я населення, забезпечення сприятливих умов водокористування та екологічного благополуччя водних об'єктів. Охороні від забруднення, засмічення і виснаження підлягають всі водні об'єкти на території СРСР.

У зв'язку з цим діяльність Державного комітету України по водному господарству набуває особливого значення.

Після набуття Україною незалежності у 1991 р. приймається новий Водний кодекс 1995 р., де всі води (водні об'єкти) на території України проголошуються національним надбанням українського народу, однією з природних основ його економічного розвитку і соціального добробуту. Зазначається, що водні ресурси забезпечують існування людей, тваринного і рослинного світу, і є обмеженими та уразливими природними об'єктами. В умовах нарощування антропогенних навантажень на природне середовище, розвитку суспільного виробництва і зростання матеріальних потреб виникає необхідність розробки і додержання особливих правил користування водними ресурсами, раціонального їх використання та екологічно спрямованого захисту.

У цих нових умовах намічаються перспективи подальшого вдосконалення державного управління в галузі використання, охорони вод і відновлення водних ресурсів. З метою вдосконалення системи державного управління в галузі використання, охорони вод, відтворення водних ресурсів та забезпечення потреб народного господарства у цих ресурсах Комітет водного господарства України був перейменований у Державний комітет України по водному господарству.

Таким чином, базові комплексні акти формували вертикальну й горизонтальну структури політико-правових і інституціональних елементів системи охорони та раціонального використання водних ресурсів. На цій основі можна виділити ряд етапів розвитку водного законодавства України. Якщо в першій половині ХХ ст., особливо в передвоєнні роки індустріалізації, право забезпечувало, насамперед, максимальну експлуатацію водних ресурсів, то вже наприкінці 1940-х років стали очевидними їх кількісне вичерпання і якісна деградація. На рубежі 1950-60-х років відбувається вирівнювання аспектів використання і охорони водних багатств. А у 1970-1990 роках вибудовується інституційно-правова система і вдосконалюється механізм забезпечення сталого розвитку водних ресурсів країни.

Размещено на Allbest.ru